技能型社會建設背景下1+X證書制度推進價值、問題及策略

于進亮 魏光澤

關鍵詞 1+X證書制度;技能型社會;書證融通;職業教育;評價機制

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）31-0040-06

2019年1月，《國家職業教育改革實施方案》（簡稱“職教20條”）印發，部署了今后一個時期國家職業教育改革的若干舉措[1]，職業教育發展走上了提質培優、增值賦能的快車道。2021年全國職業教育大會首次提出建設技能型社會的理念，描繪了“加快建設國家重視技能、社會崇尚技能、人人學習技能、全民擁有技能的技能型社會”藍圖。技能型社會是技能的社會化體系[2]，反映社會對技能的根本需求，是符合時代要求的教育和社會革新理念，其核心目標是通過相關社會組織與要素的改革提升全體公民的技能水平，進而為經濟發展和社會進步提供強有力的人力資源支撐[3]。從技能形成理論看，技能型社會應豐富技能形成路徑，提升技能形成效率。從勞動經濟學看，技能型社會應推動勞動者從初級勞動市場進入次級勞動市場，助力勞動者掌握發展主動權、實現多樣化成才[4]。從馬克思主義唯物史觀出發，瞄準當前社會人力資源供給側結構性矛盾，建設技能型社會的本質是高效推進社會中人的技能的豐富和全面發展，關鍵是更好地培養社會需要的高素質技術技能型人才，基礎和前提是建立完善的技能型社會教育體系。職業教育是技術技能人才的核心供給方，是技能型社會教育體系的重要組成部分，豐富、完善技能型社會教育體系是職業教育的重要任務和方向。作為“職教20條”的重要內容，1+X證書制度是職業教育重大制度創新，是國家系統推進技能人才評價制度改革、優化類型教育特色、推動現代職業教育高質量發展的重要抓手，也必將成為建設技能型社會的重要著力點。

一、技能型社會建設背景下1+X證書制度推進的價值

全國職業教育大會提出建設技能型社會，要把技能作為強國之基、立業之本、生存之道，讓職業教育“長入”經濟、“匯入”生活、“融入”文化、“滲入”人心、“進入”議程，歸根結底，是要進一步促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有效銜接、互融互通。1+X證書制度在彌補職業院校辦學不足、提升學生就業競爭力、推動技能評價改革、落實育訓并舉職責和探索產教融合新路徑等方面具有重要現實意義，有利于增強職業教育、職業院校和技能人才的適應性，推動技能型社會建設。

（一）增強職業教育適應性，提升職業教育質量

職業教育是注重技能培養的實踐教育，是面向市場的就業教育，1+X證書制度的穩步推進進一步增強了職業教育適應性。一是打破“唯學歷”的培養傾向。傳統職業教育過于重視學歷提升的人才培養目標，客觀上造成了技術技能人才缺乏動手能力，無法滿足用人單位需求。1+X證書制度把職業技能等級證書作為學歷證書的重要補充，將高質量的標準融入職業教育人才培養過程中，以社會化機制倒逼職業教育在技術技能人才培養方面的不足，有利于增強職業教育的適應性。二是促進產教融合，完善職業教育培養鏈。職業教育與經濟、民生、就業等息息相關，作為職業技能等級證書的評價主體，1+X證書制度中的培訓評價組織來自行業一線，在把握行業前沿、產業鏈條、企業需求、市場信息、人才供需等方面的敏銳性遠優于職業院校。因此，1+X證書制度為職業教育在技術技能人才培養方面更好地適應產業需求提供了新的重要引擎，為更高水平的區域產教融合育人模式提供了新的思路。三是完善技能人才評價制度。1+X證書制度引入了新的評價主體對人才的技術技能進行評價，優化了職業院校既當“教練員”又當“裁判員”的培養模式，推動職業教育進一步實現“教考分離”，提升人才培養質量，同時也填補了“放管服”改革分批取消職業資格證書后相應領域的技能評價空白。

（二）增強職業院校適應性，提升職業院校實力

習近平總書記在致第39屆國際標準化組織大會的賀信中指出，“世界需要標準協同發展，標準促進世界互聯互通”。職業教育同樣也需建立以標準為代表的“通用語言”，1+X證書制度有利于推動職業院校技能人才培養質量標準的優化和完善。一是統一教學保障標準，高效優化教學組織實施。當前職業院校人才培養水平差距較大，很大程度上是教師隊伍、教學條件等方面的支撐度不一致所致。1+X證書制度在一定程度上設計了統一的教學保障標準，借助培訓評價組織凝聚行業、企業和院校資源，幫助一大批教師通過師資培訓提升教學能力、更新教學理念，同時將新技術、新知識、新標準及時融入教學資源，統一向相關職業技能等級證書試點學校開放，有效彌補職業院校辦學力量不足。二是統一人才評價標準，便于橫向對比人才培養質量。職業技能等級證書是通過性評價，由培訓評價組織根據產業發展需求統一評價標準，客觀地對參加評價人員進行量化考核。此舉有利于院校結合相關指標發現差距、找準目標、查漏補缺，進而優化職業院校人才供給側結構性改革，加快培養建設技能型社會的主力軍。

（三）增強技能人才適應性，提升人才培養水平

2021年發布的《中國職業教育發展大型問卷調查報告》顯示，社會認可度和人才培養質量是當前職業教育發展面臨的最大困難[5]。隨著1+X證書制度的持續推進，制度在增強技能人才培養適應性方面的正向作用愈發凸顯。一是制度設計重視學生獲得，補充學生技術技能不足。建設技能型社會的戰略釋放了推動學歷型社會向技能型社會轉變的信號。職業技能等級證書客觀反映了獲取者在相關職業活動領域的技術技能水平，獲得過程也是學生對照行業需求補充所學專業領域相關的技術技能、實現專業素質提升的過程。二是促進個體技能的全面發展，提高就業競爭力。職業院校學生可根據自身情況在獲得學歷證書的同時自主選擇多類職業技能等級證書，既可拓展學生專業所學的局限性，促進學生進一步成長為高素質復合型技術技能人才，亦可增強學生的多崗位適應性，助力畢業生“長技能、好就業”。同時，1+X證書制度在一定程度上解決了企業因高素質技術技能人才不穩定等原因造成的培訓內生動力不足等問題，有利于技能型社會的形成。

二、1+X證書制度實施的現狀及問題

（一）1+X證書制度實施的現狀

1+X證書制度試點工作啟動以來，政策制度日趨完善，各環節工作平穩有序推進，證書含金量和認可度持續提升，以1+X證書制度為載體推動院校發展、教師成長、學生成才的改革成效顯著。

1.政策制度日益完善

一是加強頂層設計，整體制度架構逐步明晰。先后印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》《職業技能等級證書監督管理辦法（試行）》《關于擴大院校畢業年度畢業生參加職業技能培訓有關政策范圍的通知》等文件，系統部署1+X證書制度試點工作，總結經驗，探索模式。二是堅持問題導向，重點難點問題及時破解。先后出臺《關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》《關于進一步做好在院校實施“1+X證書”制度試點有關經費使用管理工作的通知》等文件，重點就解決試點工作機制、師資培訓、經費使用、監督管理等重難點問題明確政策措施。三是強化過程管理，政策配套文本日趨完善。通過研制《關于發布職業技能等級證書編碼規則（試行）及證書參考樣式的公告》《職業教育培訓評價組織遴選與監督管理辦法（試行）》《職業技能等級標準開發指南（試行）》等文件，對證書編碼規則、證書參考樣式、培訓評價組織遴選、職業技能等級標準開發等進行規范。

2.證書覆蓋面不斷擴大

先后發布四批次培訓評價組織和職業技能等級證書，遴選產生447個證書。其中，第一批涉及5家培訓評價組織的6個證書，第二批涉及10家培訓評價組織的10個證書，第三批涉及63家培訓評價組織的76個證書，第四批涉及270家培訓評價組織的355個證書。證書涵蓋了農林牧漁、制造、建筑、金融、教育等行業，涉及5G、新能源、智能制造、工業互聯網、新基建等新興領域，基本覆蓋新職業、新業態、新技術所涉及領域。其中，信息傳輸、軟件和信息技術服務業涉及的證書最多，占比33.3%;制造業次之，占比21.5%。隨著試點的不斷深入，證書對接職業教育專業基本實現了專業大類的全覆蓋，其中電子信息、裝備制造、財經商貿專業大類的證書數量位居前列，分別占比30.6%、16.8%和14.3%。

3.試點參與度持續提升

堅決落實國家改革部署，國家教育行政部門統籌指導，各地教育行政部門迅速行動，部省協同推進的工作機制逐步健全，依托省域力量指導院校試點的工作格局逐步形成。一大批行業企業、研究機構等社會組織持續關注并積極參與1+X證書制度試點工作，特別是華為、阿里巴巴、騰訊、百度、中車等相關領域龍頭企業申請成為培訓評價組織，極大提升了培訓評價組織的有關行業代表性。以第四批為例，近1000家社會組織申報參與試點工作，入圍的培訓評價組織中企業254家，占比94.1%;研究機構（含研究機構類企業）25家，占比9.26%;行業組織7家，占比2.59%。改革試點累計覆蓋4000多所院校，參與試點學生超過300萬人，以1+X證書制度推動職業院校高質量發展的良好氛圍已經形成。

4.職業院校教學改革成效明顯

1+X證書制度設計的目的之一就是通過引入職業技能等級證書，形成“鯰魚效應”，倒逼職業院校教育教學改革，真正實現職業教育的“五個對接”。職業院校以1+X證書制度為抓手，扎實推進教師、教材和教法改革，教學組織形式發生了顯著變化，以探索“崗課賽證”融合模式為重點，改革成效初步顯現。一大批教師通過參加試點有關師資培訓，更新了教學理念，學習了新技術，掌握了真本事，成長為名副其實的“行家里手”，教學內容更加貼近企業需求實際。融入行業最新技術與成果，通過引進、自主開發、與培訓評價組織合作開發等形式，一大批高質量的新型活頁式、工作手冊式教材以及數字化教學資源進入校園。職業院校在國家專業教學標準和相關制度的指導下，結合職業技能等級標準，不斷優化教學組織實施，完成了新一輪專業人才培養方案和教案的修（制）訂工作，扎實推進了書證融通，形成了一大批緊貼行業轉型升級、契合區域產業發展、兼具學校辦學特色的專業人才培養方案。

（二）1+X證書制度實施的問題

深化1+X證書制度改革，是實現現代職業教育高質量發展、推動技能型社會建設的重要舉措。根據國家對試點工作的總體要求以及試點方案的部署，1+X證書制度試點即將轉入常態化、系統化推進階段。新階段1+X證書制度在頂層設計、工作推進、書證融通、監督管理等層面仍然面臨著一些亟須解決的關鍵問題。

1.頂層設計需要進一步統籌

“職教20條”明確：國務院、人力資源社會保障部門、教育部門在職責范圍內，分別負責管理監督考核院校外、院校內職業技能等級證書的實施[6]。2019年4月，人力資源和社會保障部、教育部印發《職業技能等級證書監督管理辦法（試行）》，明確院校外、院校內職業技能等級證書按照“三同兩別”原則管理。盡管“職教20條”明確了教育部、人力資源和社會保障部關于證書制度的分工，證書監督管理辦法等制度也對這兩個部門主導的職業技能等級證書管理進行了統籌，但在實際推進過程中跨部門協調難度較大，政策溝通較少，容易形成“各自為戰”的局面。需要在頂層設計上進一步統籌，打好“組合拳”，下好“先手棋”，真正落實“三同兩別”內涵，回應好“國家重視技能”的技能型社會要求。

2.工作推進機制需要進一步優化

1+X證書制度是新的制度設計，業務性強，試點初期主要由教育部相關部門推動各地實施。與人力資源和社會保障部門相比，教育部門在工作機制、隊伍建設和評價模式等方面還未成體系，實踐經驗相對缺乏。一是證書收費標準核定機制有待完善。根據現行規定，培訓評價組織可在相應上限范圍內提出考核費用，與省級教育行政部門、試點院校具體協商確定，實際操作難度較大。二是證書工作推進進度不平衡。高職院校推進情況普遍好于中職和本科院校。三是證書沒有實現全面覆蓋。如信息技術類專業相關證書較多，而其他部分專業學生無證可考。隨著證書規模的不斷擴大，需要進一步優化工作機制，加強工作力度，保障1+X證書制度快速、高質量推進，營造好“社會崇尚技能”的技能型社會氛圍。

3.監督管理需要進一步加強

雖然在前期制度設計和實施中始終強化風險防控，配套出臺了多個規范性辦法和文本，但隨著參與試點的培訓評價組織和證書不斷增加，實施過程中工作不規范、履責不到位、推進效率低等風險持續增大。如部分證書配套資源不足，配套教材和學習資源開發進度緩慢，相關培訓評價組織難以提供高質量的培訓指導;個別培訓評價組織存有以營利為目的之嫌，考核站點設立門檻高，要求購置的配套設備費用高、數量要求多，易造成資源閑置和資金浪費等，亟須完善全方位、多層次的1+X證書制度監管機制和體系，強化“人人學習技能”的技能型社會制度保障。

4.書證融通實施需要進一步落地

書證融通是院校落實1+X證書制度的關鍵。全國職業教育大會強調，要將職業技能等級標準等有關內容融入課程教育，促進職業技能等級證書與學歷證書相互融通。從實際推進情況看，部分學校對試點工作缺乏統籌規劃，“重申報、輕實施”現象突出，尤其在書證融通方面的探索、研究較少，缺乏“實招、硬招”。部分試點院校過分看重報名數和通過率，在實施過程中出現“廣撒網”“一刀切”“全員考”“掐尖考”等現象，背離了1+X證書制度的設計初衷。扎實推動書證融通落地，才能進一步彰顯以1+X證書制度全面推動職業院校教育教學質量的改革紅利，支撐好“人人擁有技能”的技能型社會發展目標。

三、技能型社會建設背景下1+X證書制度推進策略

當前全球要素資源重組、經濟結構重塑、競爭格局變化，國家現代產業體系轉型升級也進入深水區，結合國際國內形勢，建設技能型社會恰逢其時。職業教育肩負著為國家相關產業從價值鏈中低端向中高端升級輸送“高適應性”人才的重要使命，已經進入從“以量謀大”到“以質圖強”的新階段。1+X證書制度是提升技能人才培養質量，彰顯職業教育類型特色，推動培養高素質技能人才、能工巧匠、大國工匠工作縱深發展，促進技能人才服務國民經濟和社會發展的重要制度創新。1+X證書制度要堅持統籌協同、深化推進，回應好建設技能型社會的時代要求。

（一）宏觀統籌，進一步凝聚部門合力

探索實施1+X證書制度是落實國務院“放管服”改革，推動證書制度改革的要求，也是促進技術技能“進入”議程、彰顯職業教育類型特色的重要手段。推行社會化職業技能等級認定是證書制度改革的目標。“職教20條”明確了教育部和人力資源社會保障部在證書制度改革中的職責分工，在同一改革目標的指引下，兩部門牽頭，會同相關部門在頂層設計上加強政策統籌，在推進實施上保持步調一致。一是要充分發揮國務院職業教育工作部際聯席會議制度的優勢。將“職教20條”關于1+X證書制度有關工作的部署落實到位，加大跨部門協調力度，協調解決制度改革過程中的關鍵堵點，強化配套政策的頂層設計和宏觀統籌。二是要加強教育部門及人力資源和社會保障部門的協同。針對技術技能人才成長特點，發揮各自優勢，在實施層面優化政策設計，加強工作配合，促進教育資源合理配置，形成改革合力。三是要加強教育部門之間的協同。進一步明確責任分工，構建完善的工作體系，破解試點工作中經費投入、監管機制、工作推進、院校運行等層面的關鍵問題，持續推動教師素質提升、教材改革、教法創新。四是要進一步健全政府指導、社會參與機制。挖掘社會參與職業教育動力，發揮市場調節能力，持續提高職業技能等級證書公信力，推動落實1+X書證融通建設，通過1+X證書制度實施，助力技能型社會職業教育體系建設，切實增強職業教育適應性。

（二）協同推進，進一步落實制度設計

建立高效的工作推進機制是1+X證書制度有效實施的前提，是確保通過1+X證書制度實施促進技術技能“匯入”生活、進一步增加社會技能含量、夯實國家技能積累戰略根基的基礎性保障。1+X證書制度作為一項全新的系統性改革，需要在各個環節上協同推進。一是要加強制度和配套政策宣傳、解讀。面向培訓評價組織，以完善職業技能等級標準為核心，重點做好業務培訓、指導和監管，真正發揮第三方評價的作用。面向試點院校，重點做好制度和配套政策的解讀，推動職業技能等級標準融入專業人才培養方案，切實提升院校“三教”改革成效。二是要充實工作力量，成立專門工作機構。教育部門應整合現有工作力量，依據制度設計梳理工作流程，對應主要工作環節組建專門部門。同時進一步提升信息化應用水平，提高工作效率。三是要持續優化工作推進機制。進一步厘清國家層面、省級層面、培訓評價組織和試點院校的職責分工，確保“責、權、利”相統一。面對艱巨的改革任務，用“一盤棋”思維系統推進，國家層面重點做好統籌、指導、監督，省級層面落實好屬地主體責任，培訓評價組織真正肩負起第三方評價的相關職責，試點院校確保制度的落地實施。四是要與時俱進，準確把握技能型社會對現代職業教育的定位與要求。要把好1+X證書制度質量關，進一步研究與現代職業教育體系相適應的1+X證書制度體制機制，回應職業教育高質量發展的現實之需;進一步探索“崗課賽證”融合模式，打造中國特色職業教育綜合育人機制;進一步突出類型教育特色，助力職業教育從根本上解決技能型社會對技能的迫切需求。

（三）完善機制，進一步保障證書含金量

職業技能等級證書質量是確保1+X證書制度行穩致遠的根本，是1+X證書制度常態化推動產教融合，實現職業教育“長入”經濟、成為經濟發展重要內生變量的“壓艙石”。有效保障證書的含金量，需要進一步完善好五個機制。一是完善證書遴選機制。一方面，國家層面應結合國家戰略、產業轉型升級和技術技能人才需求，統籌發布職業技能等級證書建設規劃;另一方面，在證書分批次遴選過程中，嚴格依據《職業教育培訓評價組織遴選與監督管理辦法（試行）》的相關規定，規范遴選程序，嚴把證書質量。二是構建證書競爭機制。隨著證書覆蓋面的不斷擴大，證書對應專業之間的交叉性也逐步增大，無形中形成了證書間的良性競爭關系。后期應逐步建立相同領域內證書間的競爭機制，真正以市場為導向“優勝劣汰”。三是健全證書監管機制。1+X證書制度是新生事物，推進過程中可能出現各種風險，需要依靠完善的監管機制防患于未然。盡快明確證書監管的主體、分工、程序、流程及重點，落實監管職責，加強事中事后監管，比如國家層面重點監管證書標準和培訓評價組織行為，省級層面重點監管區域內證書培訓、考核等過程環節。四是建立證書評價機制。明確證書評價主體，研制職業技能等級證書評價指標體系，從證書標準質量、證書實施過程、院校實施成效等多個維度對證書進行評價，同步實施常態化抽測評價，客觀評價證書優劣。五是落實證書退出機制。強化證書監管和評價結果的應用，依據《職業教育培訓評價組織遴選與監督管理辦法（試行）》提出的負面清單，建立分級預警機制，明確證書退出程序。

（四）書證融通，進一步提升院校教學改革質量

書證融通是高質量推進1+X證書制度落地的關鍵。院校是開展學生培養、培訓的主戰場，也是書證融通的實施主體。職業院校應從四個層面深化書證融通。一是做好職業技能等級標準與各專業教學標準有機融合。試點學校應結合校情制訂校本實施方案，加強對試點專業的統籌指導，將職業技能等級標準有機融合到專業人才培養方案中，整體規劃教學內容和課程設置，統籌教學資源，加快教育教學方法改革。二是做好證書技能與專業課程有機融合。一方面，重構好課程體系，拆解職業技能等級標準涉及的知識、素養和技能點，完成教學化處理，同步完成與現有課程知識、技能和素養點的匹配與重組，形成書證融通課程體系;另一方面，加強產教融合、校企合作，發揮好書證融通作為產教融合“催化劑”的作用，校企協同對接社會緊缺產業、緊缺人才、緊缺崗位，將職業技能等級標準貫穿到專業人才培養目標中。三是做好證書培訓內容與教學內容一體化設計。將證書培訓內容和教學內容分解形成顆粒化教學資源，在教學課表安排、實習實訓場地、師資培訓、教學模式、教材使用等方面統籌設計，突出職業崗位能力要求，實現一體化教學。四是持續探索行業企業深度參與的學生學習成果評價模式。落實中共中央、國務院2020年印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》要求，并以落實1+X證書制度為契機，從評價職業院校學生獲得職業資格或職業技能等級證書情況等方面深化職業教育評價改革，探索職教特色鮮明的綜合評價模式。

（五）堅守初衷，進一步助力學生成長成才

建設技能型社會需要強有力的人才和技能支撐，而助力學生成長成才正是1+X證書制度實施的根本目的。自覺“融入”技能文化，自發弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的精神，是技能型社會學生成長成才的重要標準。1+X證書制度要實現這一目標需要做好四方面的探索和實踐。一是落實標準化培訓，規范化頒證制度要求。目前證書涉及面廣，涉及企業多，涉及利益源頭多，國家和省級層面要嚴格把控證書培訓、考核和頒證流程，學校層面要提高教學培訓質量，嚴格按照標準和流程推進，維護好學生利益，堅決杜絕濫發證、亂培訓。二是堅持以學生為中心，杜絕“強制攤派”。職業教育是培養技術技能人才的主陣地，必須堅持立德樹人本質，尊重學生成長規律，充分保障學生對職業技能等級證書的個性化選擇和獲取自主權，更好地培養“適應社會的人和技能”“有創造性的人和技能”。三是進一步對接“學分銀行”建設，服務學生終身學習。積極探索制訂學習成果認定轉換實施細則，指導開展學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果登記、存儲、積累、認定、轉換工作，探索“以課代考”“以考代課”模式及與新發展格局相適應的學習成果轉換體系，促進職業教育的全生命周期貫穿。四是進一步對接產業需求，開展持證學生發展能力追蹤與評價。針對持證畢業生群體，依托相關機構開展發展能力追蹤與評價，系統分析比對學生就業崗位、薪資水平、可持續發展能力等要素，為深化復合型技術技能人才培養培訓模式和評價模式改革提供決策參考，更好地服務學生高質量就業與職業發展。通過現代職業教育發展切實緩解畢業生技術技能與產業需求間的結構性矛盾。

參 考 文 獻

[1][6]教育部關于深入學習貫徹《國家職業教育改革實施方案》的通知[J].中華人民共和國教育部公報，2019（5）：64-67.

[2]張弛，趙良偉，張磊.技能社會：技能形成體系的社會化建構路徑[J].職業技術教育，2021（13）：6-11.

[3]李玉靜.技能型社會：價值意涵與推進策略[J].職業技術教育，2021（16）：1.

[4]石偉平.發展高質量職業教育 建設技能型社會[J].職教通訊，2021（5）：1-2.

[5]曾天山.加快構建服務高質量發展的現代職業教育體系[J].國家教育行政學院學報，2021（5）：45-48.