社區治理中的參與性困境與暫時性被動回歸
——以新冠肺炎疫情期間居民參與防控為例

惠 霞

（甘肅政法大學 公共管理學院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出及文獻回顧

中國城市社會治理單元經歷了從單位制到社區制的演變，在單位制時期，處于單位中的個體，涉及切身利益的事項，基本由國家（單位）包攬。但社區制時代，基本的公共服務職能向社區傾斜，個體利益尤其是個體共同利益的實現和維護，需要社區中個體的聯合參與，而在日常治理中，居民參與是社區治理的難點，但2019年年底爆發于武漢、后蔓延全國的新冠肺炎疫情，促使公眾形成了一個較長時期的居家生活狀態，從社區的角度看，公眾居家生活，減少人員流動，是在社區實行國家嚴防嚴控政策基礎上出現的，基于應急管理時期出現的居民回歸社區，參與疫情防控工作，與常規情況下的居民參與社區治理呈現出不同的特征。

鄧大才認為，利益關聯是社區居民參與治理的重要內驅力，利益關聯的緊密度決定了社區居民介入治理的事務和采取治理行動的程度[1]。楊莉認為，以需求為導向的治理能夠激發居民主動持續地參與，實現精準治理，提高治理績效[2]。顏玉凡、葉南客認為，認同在公共文化生活中的生產與再生產是推動居民持續參與的重要動力機制[3]。周亞越、吳凌芳通過案例研究發現，居民參與社區治理不足的根本原因是社區公共性的缺失，而社區公共性缺失的根本原因是居民在公共領域的訴求得不到滿足，即訴求是激發公共性的內生變量[4]。童星認為中國進入了“單位制”與“社區制”并存、“單位人”與“社區人”共處的時期[5]。李巖、范永忠認為，大院社區是“單位制”社區的典型代表，并從過程和特征維度闡述了大院社區的演變過程，并將大院社區劃分為共建型、單位型、自治型、失序型四種類型[6]。社區維權是社區治理的重要內容，曹宇認為后單位制時代，在集體維權的模式下，運用依法維權、理性維權、資源動員等行動策略時，應避免維權矛盾擴大化和過激化，這樣才能確保維權效果的良性、長期性和可持續性發展[7]。

綜合以上研究，學者主要關注居民參與社區治理的內在驅動力，提出了利益關聯度、以需求為導向的治理等議題。同時，部分學者也分析了單位制及單位制社區對居民參與社區治理的影響及具體治理方式。但在后單位制語境中，居民參與社區治理的主體結構如何？是否真正實現了單位人向社區人的徹底轉變？居民參與是否存在懸空狀態？本文以應急管理為視角，基于新冠肺炎疫情期間社區治理中的居民參與，提出在常規情況下，社區治理中居民參與主體屬于“橄欖型”結構，單位人向社區人轉變并不徹底，存在以中青年群體為主的“中間人”，而“中間人”在常規的社區治理中存在缺位現象，新冠肺炎疫情使“中間人”暫時被動回歸社區。

二、后單位制語境中居民參與社區治理的困境

（一）居民參與社區治理的機會與參與的主動性存在矛盾

從居民的角度看，并不是所有的居民都有機會參與社區治理，在一些重要事務方面，參與人員需要得到社區居委會的邀請。對社區服務機構來說，社區內絕大部分活動和項目都是層層下達的任務性要求，與此同時，這些任務和要求規定有居民參與，此時，社區服務機構的困惑是難以尋找到可以參加活動和項目的居民，從社區服務機構的角度看，居民缺乏參與的主動性和積極性。而居民則認為這些項目和活動是非需求性的，屬于制度安排性的，與自身利益關聯度不大，缺乏參與的內驅力。被動性、制度性參與帶來的直接后果是，參與意識難以形成、參與效率低下、參與主體結構不均衡。

（二）結構復雜的綜合性社區缺乏“公共性”

在現有社區建制的情況下，一個社區包含多個居住小區，社區的社情錯綜復雜，尤其是同時包含新型商業小區、傳統廠礦小區、現有單位小區的“綜合性”社區，難以確定社區治理的公共性，如果要確立，應該進行更加細微的治理單元的劃分，如社區治理模式下的“小區治理”，但這種城市社區中的“微治理”是否會形成新的條塊“割據”，在強調符合社情的自治的同時，是否會更加淡化居民的社區意識，而助推居民形成更加緊密的“小區治理共同體”，討論這個前提是因為社區的資源有限，在有限的時間內，不可能解決多個小區的緊迫性公共問題，會形成同一社區的不同居住小區之間對有限社區資源的爭奪。這種爭奪只能強化小區的意識，而弱化社區的意識，使社區所轄的不同居住小區之間形成對立態勢。比較理想的狀態是，小區治理共同體成為居民治理聯合體，而居民治理聯合體的進一步演化就是緊密利益共同體。

隨著市場經濟的發展，社會體制和政治體制的改革，單位制逐步解體，曾經由單位承擔的一部分職能開始社會化，尤其是基本公共服務（教育、醫療、住房、養老）的提供市場化和社會化，促成了社區制的進一步發展。在更微觀的層面，這部分涉及民生的職能實際上社區化了，是上層改革倒逼了社區職能擴大化，而非社區的自發成長與發展，與此同時，流動人口、非體制內人口、體制內人口等錯綜復雜的社區人口構成，社區有限的資源，社區居委會又承接了街道所下達的較多行政事務，各種內外因素導致社區建設和治理負擔較重。與此相對應的是，綜合性社區的居民需求更加多樣化，治理更加復雜，公共性的實現有較多的制約因素。

（三）單位制與社區制并存，產生了以中青年群體為主的“中間人”

在社區的層面上，居民的歸屬感如何？認同感如何？從現狀看，歸屬感有三種狀態，一是體制內人員的歸屬感始終在單位，而非社區；體制外有具體從業單位的人員，從業與社會保障的提供是分離的，如農民工，尤其是年輕一代的農民工，就業在城市，醫療、養老保障均在戶籍所在地的農村，這一部分人員的歸屬感處于“懸空”狀態；三是居住在社區中的老年人和無業者，對社區有較高的依賴度，這種依賴度主要是基于基本社會保障和服務的提供。

單位人——社區人的轉變徹底嗎？從國家整體的治理布局看，頂層設計和政策制度均在引導社會治理的重心向基層傾斜，強調通過體制改革調動社會公眾參與治理的積極性和主動性，這直接指向社區治理，社區人是社會人的微觀體現，實際上，隨著社會保障制度的完善，就業于企業中的社會公眾，其養老、醫療等服務需求逐步在企業單位中得到保障，加之固有的體制內人員，社區中大部分居民的社會保障依然依賴所從業的組織，這導致單位人——社區人的轉變并不徹底。實際存在“中間人”，社會轉型中的“中間人”，更傾向于單位人，這種單位人不同于改革開放前的單位人，并非傳統意義上的單位人，隨著市場經濟的發展，人口流動的增加，政府及企業改制，人事制度向人力資源制度轉變等外部條件的變化，尤其是企業社保制度的不斷完善，出現了新的單位人，這是后單位制時代的特征，也由此形成了新的關系結構，具體如圖1。

圖1：“中間人”關系圖

一方面，個體作為“中間人”，可能游走于組織和社區之間，個體的單位意識強于社區意識，社區凝聚力和認同感自然不足。另一方面，個體作為職工與居民，存在身份矛盾。參與社區活動特別需要身份轉換，但身份轉換不僅僅是精神和意識的轉換，更重要的是時間、精力的轉換，后者是基礎，是保障，居民參與社會治理的主戰場是社區，但現實情況是，社區僅僅成為居住區，“單位時間”遠遠超過“社區時間”，這種矛盾在中青年群體中極為突出。由于“中間人”的存在，在日常治理中，社區治理成了居委會、社區組織與老年人及兒童的治理，老年人和兒童成為居民參與社區自治的主體，各地各社區與老年人和兒童相關的社區治理事宜發展相對比較好，社區治理中居民參與的力量嚴重不足，在以老年人和兒童為主體的參與力量中，缺少作為“中間人”的中青年群體，導致社區治理核心力量和中樞力量的缺失，形成了居民參與的主體結構內部的斷層，主體中的“主體”缺位，使得參與社區治理的主體結構成“橄欖型”發展。

（四）單位社區——居住社區的二元結構使“中間人”參與處于懸空狀態

單位社區是指個體工作單位所在的社區，駐社區單位中的個體，除了以組織和單位的名義參加社區的相關活動外，極少以個人名義參與單位所在社區的治理工作。居住社區是指居民長期居住地所在的社區，學者研究中的居民參與社區治理更多是指這一類社區，即以居住地所定義的社區。由于城市建設的迅速發展，單位社區與居住社區一致的情況越來越少，更多存在的是單位社區——居住社區的二元結構，二元結構強化了“中間人”的特征，使“中間人”參與社區治理處于懸空狀態。第一，單位社區中不存在與個體切身利益相關的治理內容，個體缺乏參與社區治理的內驅力，同時，作為駐社區單位，在參與社區治理中，強調參與的組織性，而非個體性。第二，居住社區中存在大量涉及“中間人”利益的治理事項，但“中間人”時間精力的分配主要集中在單位，對居住社區事務的關注度不足，當然，網絡議事和協商平臺為“中間人”參與社區治理提供了機會，創造了條件，但實踐中存在的問題是“中間人”持觀望態度的比較多，網絡參與行為有時僅表現為表達不滿，無有效提議或建議，即關注多，實質參與少。同時，也存在“默認代理”的現象，絕大多數居民將自己的參與權“讓渡”，默認由居民中的“能人”或者積極分子代表其行使。

三、暫時性被動回歸與居民參與——以新冠肺炎疫情期間的防控為例

2019年年底爆發的新冠肺炎疫情，使我國進入自2003年非典以后、全國性突發重大公共衛生應急管理時期，多個省市啟動了突發公共衛生事件一級應急響應，在一級應急響應持續28-30天左右后，多省市的應急響應級別開始下調至三級。根據中央的相關要求，疫情期間實行嚴格的禁行限行措施，嚴防嚴控，最大限度減少人員流動與聚集。在這種特殊時期，由社區居委會及物業公司合作對社區所對應的各個居民小區進行嚴格管控，實行嚴格的出入管理制度，居民的工作、生活區域瞬時被限制，絕大多數活動區域僅限于家庭中。禁行限行后，居民的生活開始與社區居委會的工作密切相關，二者關系的緊密度迅速增強。疫情使得大量作為“中間人”的居民暫時性被動回歸社區，而防止疫情傳播使居民成為一個利益共同體，暫時性參與社區治理。

由社區工作人員、物業公司工作人員以及社區志愿者組成的聯合防疫小組擔負著多項任務，如宣傳疫情管控措施，勸阻聚集聊天和不戴口罩的居民，小區公共區域消毒，居民出入時測量體溫、登記返程信息，對居家隔離人員所需日常生活物資進行代買代辦，居民網購生活用品的小區內配送等。“封閉+服務”的模式進一步密切了社區工作者與居民的關系，疫情期間，總體的要求是夯實社區管控體系，實現嚴防嚴控的應急管理目標，大量的“中間人”暫時性被動回歸社區，這種暫時性回歸使社會秩序得到維護，同時，“中間人”對社區工作者有所了解，居民與居委會的關系呈現“暫時緊密”的特點。社區居委會作為自治組織，資源有限，但在疫情期間，基本上承擔起了最全面的基層治理和服務工作，使得一度比較疏遠的居委會和“中間人”的關系，因疫情變得緊密起來，從出入管理到生活服務，不斷強化這種應急性的緊密關系，但這一關系受外界因素影響大，如疫情的發展趨勢和防控政策制度。

最好的基層社區治理方式是能與群眾的共同利益保持緊密一致的方式[8]，應急管理期間，居民參與社區治理，呈現兩個特點：一是居民配合社區管控，是這一時期居民參與社區治理的重要方式，防止疫情擴散是社區居民的共同訴求，這一訴求也是應急管理時期社區工作所追求的目標，雙方的目標和利益訴求具有一致性。特殊時期，“中間人”暫時性被動回歸社區，且在疫情防控中參與了社區治理，但這種參與屬于被動執行式制度性參與[9]。二是參與的全員性，轄區內的居民無一例外，均參與特殊時期的治理，居民的責任是配合管控，做好自身防護；社區工作者與物業人員協作防控；來自本社區的居民志愿者成為防控小組的重要補充力量，疫情期間的防控志愿者，是居民參與社區治理的一個縮影，這一部分志愿者中，以中青年群體為主，呈現出參與的主動性和積極性。

四、討論與反思

應急管理期間，“中間人”暫時被動回歸社區，應急響應結束前，特定事項的社區公共性得以實現。基于突發公共衛生事件和自上而下的嚴控政策促成了中“中間人”回歸社區，參與治理，并實現了以健康和利益為前提的公共性。這并非社區治理的常態，也非居民參與的重心。值得反思的是，疫情過后，綜合性社區中的居民參與是否會繼續呈現松散狀態？“中間人”的缺位問題是否依然突出？探索“中間人”參與社區治理的長效機制是解決居民參與“橄欖型”發展的有效方式。要真正實現基層自治，尤其是社區自治，從認同度和利益關聯度的視角，助推“中間人”回歸社會，回歸社區，社區共同體結構方可完善。