山東職業教育混合所有制改革走向深水區

黃碩

2010年的夏末秋初，王敬良56歲，離退休不到5年，在濰坊市政府領導的推薦下，他決定接受委托，負責山東海事職業學院的籌建工作。

十年間，山東海事職業學院成為山東省首家混合所有制辦學實踐院校，王敬良和團隊闖出來的路，成為山東省制定相關政策的實踐來源之一。如今，人們已有共識，混合所有制改革是激發職業院校辦學活力、深化校企合作的“關鍵一招”。但當時的王敬良并未預料到這一切，他所知道的是，自己捧了一塊“燙手山芋”。

“學校有名分了”

當時，濰坊的船員教育培養規模為1.2萬人，約占全國的十分之一，但由于市場迅速飽和，濰坊市有三所開辦相關專業的民辦中專院校運營困難，資產面臨縮水風險，因此三家企業分別向政府提出辦高職的請求。濰坊市委市政府認識到，要適應海洋強國和海洋強省戰略，應當整合資源，合并三所學校，提高辦學層次。隨后，濰坊市教育局成立以教育局黨委副書記為主任的籌建小組，王敬良是副主任，負責具體工作。

籌建工作困難重重，三家企業都要求平分股權。現任濰坊工商職業學院副院長的郭素森，當時是籌建小組的成員，向王敬良建議：“為了平衡三家企業的利益沖突，破解辦學難題，要讓政府發揮更大作用，給予實質性支持。這是我們辦學成功的關鍵。”而濰坊市政府為了學校的長遠發展著想，也有意更多地參與進來，市政府領導表示，政府可以投資入股。隨后，籌建小組提出了三家企業各占33%股份、政府占1%股份的方案。

過了兩天，濰坊市政府工作人員找到王敬良：“市長讓我找你問兩件事。第一，政府財政資金進入民辦職業院校，有沒有政策依據;第二，有沒有專項經費撥付渠道。”王敬良早就研究了相關政策，便當場回答道：“2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出探索以公有制為主導、產權明晰、 多種所有制并存的辦學體制。”巧的是，前不久濰坊市財政局剛剛撥給教育局一筆600萬元的民辦教育支持資金，教育局領導表示可以用于支持學校的籌建工作。面對政府工作人員的詢問，王敬良表示：“600萬用不完，足夠了。”

于是，2011年2月19日下午，在濰坊市政府辦公室，召開了對后來山東省混合所有制改革有著深遠影響的一次會議。主要參會人員有政府、企業和學校代表，各方約定：為加強監督管理，市政府出資擁有1%的股份，并派代表擔任董事和獨立董事。

由于政府實質性擁有股份，便能夠實質性地監督和管理學校。“黨委領導、董事會決策、監事會監督、校長負責、專家辦學、教授治學”的新型混合制辦學體制也在摸索中漸成雛形。其中最為關鍵的校長，由董事會聘任產生，但市委市政府有考核權和建議權，如此便牢牢把握住了學校的辦學方向。

對此，郭素森伸出一根手指，打了兩個比方：“這1%就好比‘定海神針’，定住了辦學方向;又好比鹵水點豆腐，使得各方的化學反應都順了。”

由政府出資入股民辦職業院校，在十年前的山東省乃至全國都相當罕見。在申請辦學許可證時，有關部門駁回了申請：“《民辦教育促進法》明確規定了民辦學校的定義，是利用非國家財政性經費。你這所學校是民辦高校，怎么還有財政資金在里面，四不像，這可不行。”

王敬良沒辦法，進一步向山東省教育廳相關領導匯報反映。山東省教育廳組織專家認真論證后提出：第一，濰坊市正在創建教育部和山東省共建的國家職業教育創新發展試驗區，這事正在討論中，全國沒有的，濰坊可以先行先試;第二，濰坊教育有改革創新、創造經驗的傳統，教育廳應當鼓勵他們繼續大膽探索;第三，《民辦教育促進法》并未規定財政資金進入民辦學校屬于違法。在教育廳的支持下，辦學許可證順利發放，隨后學校順利注冊為民辦非企業單位法人，并于2011年7月揭牌成立。

2014年5月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，首次提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”。王敬良接到一個電話，電話里傳來省教育廳領導興奮的聲音：“敬良同志，國務院的文件你看了嗎？學校有名分了，叫混合所有制職業院校。”

改革進入深水區

山東海事職業學院建校十年，政府實際投入的536萬元，累計為學校吸引社會資本超過10億元。學校運用這些資本，建設了3個二級學院和1個公共實訓中心，蓋了新校區，更新了教學設備。更重要的是，實現了校企在師資、課程建設、人才培養方面的深度合作。

根據聯合國教科文組織的統計，職業教育辦學成本是普通教育的3倍左右。記者于2021年11月份的一次論壇上了解到，如今高職的招生數占到高等教育的55%以上，而高職所獲得的財政直接投入只占到整個高等教育的20%左右。在山東省教育界相關人士看來，混合所有制以制度來保護企業投入資本，能夠吸引社會資本進入職業教育，是大國辦大職業教育、大省辦大職業教育的重要途徑。

自2014年國務院提出“探索發展”以來，山東省混合所有制改革勢頭不減，一直走在全國前面。2015年，山東率先以省為單位開展混合所有制辦學改革試點，首批認定9個省級試點項目。2018年 1月，在山東省教育廳的支持下，山東海事職業學院牽頭成立全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟。目前，聯盟成員已覆蓋28個省（直轄市、自治區），共有187家職業院校、企業和相關機構參加，山東逐漸成為全國混合所有制改革的“策源地”，也為我國相關政策的制定積累了豐富的實踐探索經驗。

2019年1月，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，提出“鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校”，表述從“探索發展”改為“鼓勵發展”。山東省教育廳廳長鄧云鋒高度重視職業院校混改工作，并表示“改革進行到哪里，制度就保障到哪里”。在山東省教育廳的大力推動下，以及總結濰坊等地實踐經驗的基礎上，2020年9月，山東省教育廳等14部門聯合發布了全國首個職業院校混合所有制辦學文件《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）。文件將散見于各個法律法規及政策制度中的“碎片化”混合所有制政策進行系統集成，為基層實踐提供了混改路徑、“操作指南”和“政策清單”。

目前，山東省開展混合所有制改革的職業院校達到47家，拉動社會資本超百億元，形成集群效應。隨著改革進入深水區，深層次的矛盾逐漸凸顯。幾乎每個職業院校的負責人都表示，混合所有制改革的一大難點在于審批難，因為涉及政府多個部門，不是每個部門都了解混合所有制改革，對這一新生事物存在疑慮情緒，再加上協調機制尚未建立完善，導致學校的審批流程相當煩瑣，有時會“吃閉門羹”。在山東省出臺《指導意見》后，這一情況已得到根本性改善，14個有關部門一起研究制定政策，為改革保駕護航。

2020年，山東化工職業學院啟動混合所有制改革，是山東省高職院校整校混改的第一所公辦院校，王敬良被任命為“帶頭人”，郭素森也參與其中。“如果沒有《指導意見》，山東化工職業學院的混改很可能無法完成。”王敬良說。另一方面，他也坦陳工作難度大，因為公辦院校涉及的政府部門比民辦院校多得多。2020年，在和企業達成合作協議后，歷時半年多才將政府審批流程走完，事后郭素森數了數，一共16個紅頭文件，36個政府公章。“有的政府部門擔心國有資產流失，反復溝通解釋，一個月才把文件跑下來。”王敬良表示，“國有資產流失”是有關部門最大的顧慮。

此外，還有一些深層次問題需要理清和破解，例如混合所有制院校屬公辦還是民辦、校名校譽等無形資產如何評估、二級學院混合所有制改革如何深入推進等。對此，不少職業院校有畏難情緒，呼吁政府提供具體的指導手冊。而政府認為，許多問題仍在探索過程中，也擔心政策制定太細就會束縛住基層創新的手腳。

在郭素森看來，當前的核心問題是人們的思想需要解放，需要真正認識并了解混合所有制的內涵和價值，為改革深入提供思想基礎。

對于改革中出現的矛盾，山東職教人有著清醒且樂觀的認識。郭素森說：“搞混合所有制改革，矛盾如影隨形、無處不在。但也要看到，矛盾是促進事業發展的核心動力。用辯證唯物主義看待混改，這是我們山東職教人一貫秉持的思維方式。”

目前，山東省的基層探索與政府頂層設計形成了良性的上下聯動機制，基層闖出來的經驗由政府總結提煉，寫入文件予以復制推廣。在國家層面尚未專門出臺相關政策文件的情況下，山東省不等不靠、主動作為，開改革風氣之先。與此同時，對國家層面盡快出臺相關政策的期盼也越來越熱切。