“雙循環”下海南自由貿易港的特殊定位與實現路徑

摘要：在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，海南自由貿易港作為自由開放的新高地，在國內層面形成區域經濟發展增長極，在國際層面推動全球化發展進程，能夠發揮激活港內經濟、聯動國內經濟和鏈接國際市場的獨特功能，是國內和國際的雙向連接點。但與此同時，海南自由貿易港面臨雙重危機，制約其充分發揮雙向連接的功能：一方面，自由貿易港港內市場競爭不足致使國內大循環受限；另一方面，國際形勢發生變化，逆全球化浪潮席卷世界，也阻礙了國內國際的雙循環。政府干預中立、市場公平競爭是自由貿易港高質量發展的關鍵，作為雙向連接點的海南自由貿易港要想成為對外開放的高地，需要首先成為公平競爭的高地。公平競爭的實現，可以激活海南自由貿易港港內市場活力，也可以通過向國際輸出中國版公平競爭的基本規則扭轉逆全球化趨勢。因此，海南自由貿易港需要內外兼修，協調自由貿易港的競爭政策與產業政策，確立以《海南自由貿易港法》及配套性法律制度為基礎的競爭立法框架，持續推動自由貿易港競爭法實施機構的改革，并以提升港內經營者公平競爭意識、積累競爭政策國際談判經驗等方式向國際傳遞自由貿易港公平競爭規則，從而讓競爭政策基礎地位得以確立，真正發揮海南自由貿易港在新發展格局中的關鍵性作用。

關鍵詞：自由貿易港；“雙循環”；公平競爭；競爭政策基礎地位；競爭規則輸出

中圖分類號：F752文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2021）11-0012-11

近年來，國內外政治與經濟形勢面臨重大變化。在特殊的國際形勢背景下，黨中央做出了“當今世界正經歷百年未有之大變局”的論斷。“十四五”規劃明確提出，要“暢通國內大循環”“促進國內國際雙循環”，構建新發展格局。新發展格局是在我國外部環境發生不利變化、內部已經初步具備內循環基礎背景下提出的，以供給側結構性改革為戰略方向，以自主創新為重點突破方向。這一轉向標志著，我國發展路徑從市場和資源兩頭在外的“世界工廠”模式轉變成為以內循環為主體、國內國際雙循環的新發展模式。

根據“國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進”的核心理念，在國內大循環層面，我國經濟發展應該深挖和構建本土經濟優勢，打破地方保護和壟斷，堅持供給側結構性改革，形成國內經濟的良性循環；在國內國際雙循環層面，則應通過發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現更加強勁更可持續的發展。這種構建新發展格局的發展目標，在建設中國特色自由貿易港的戰略中也有著深刻體現。《海南自由貿易港建設總體方案》指出，建設中國特色自由貿易港是黨中央著眼國內國際兩個大局，推進高水平開放、深化市場化改革、貫徹新發展理念和支持經濟全球化的重要戰略決策。

國內關于自由貿易港的研究主要分為三個階段：第一階段，主要偏向于總結世界自由貿易港的建設經驗；[ 1 ]第二階段，逐步提出了構建中國特色自由貿易港的概念，并圍繞什么是中國特色自由貿易港進行了初步研究，重點整理了全球主要自由貿易港的政策特點并進行對比；[ 2 ]第三階段，中國特色自由貿易港建設的路徑和模式得到更深入的探討，研究命題從宏觀走向微觀。[ 3 ]隨著新發展格局理念的提出，學界開始認識到，海南自由貿易港既能夠承擔暢通國內大循環的重任，也可以在“一帶一路”等通道建設中架起橋梁，成為暢通國內國際大循環的重要樞紐。[ 4 ]進而，海南自由貿易港應從提升消費供給、優化產業結構、打造經濟集聚高地等方面實現與新發展格局的有效對接。[ 5 ]這些前期研究為海南自由貿易港建設奠定了堅實的基礎。

但是，正確理解新發展格局，要從完整準確理解和全面落實新發展理念開始。[ 6 ]理解自由貿易港與新發展格局之間的關系，也應該從更本源的角度出發，理解“競爭政策基礎性地位”對于協調區域發展的重要意義，同時在此基礎之上，更全面地思考其中的潛在危機與應對方式，從而完成系統性分析。本文將論證自由貿易港在新發展格局中的特殊定位，總結“雙循環”下海南自由貿易港面臨的危機，并以自由貿易港公平競爭的實現為目標來構建危機應對的具體方式，從而為新發展格局下自由貿易港的發展提供相應的理論支持。

依照聯合國貿易發展委員會（UNCTAD）1992年提出的港口代際劃分標準，第一代自由貿易港的港口功能是海港，主要定位于運輸中心；第二代自由貿易港在經濟全球化和科技革命的推動下，增加了較強的工業制造功能，衍生了與工業相關的服務業；第三代自由貿易港依托信息技術，業務范圍延展至散貨、成組貨和集裝箱散貨等，國際貿易和國際物流中心的定位更加鮮明。在此基礎之上，UNCTAD提出了第四代港口的概念，在原本的物流和貿易基礎之上融入了城市功能的概念，城港融合、增值性業務比重增加的特點凸顯。[ 7 ]自由貿易港發展至今，國際物流中心、商務金融中心、信息服務中心、現代產業中心成為自由貿易港的定位方向。

而在我國，從經濟特區到自由貿易港，反映在不斷變化的特殊經濟功能區背后的，是我國漸進式改革開放的演變軌跡。漸進式改革開放的有益經驗是，分解矛盾、先易后難，以特殊政策突破體制束縛，從而為經濟從封閉向開放轉型開辟道路。經歷40多年發展，我國的特殊經濟功能區終于向國際自由貿易區的最高形態——自由貿易港邁進。中國經濟越來越自由，越來越開放，越來越成熟，自由貿易港不是簡單升級，而是突破了金融、稅收等以往從未涉及的一系列制度底線，跨越式地開展離岸貿易、離岸金融等新業態。縱向來看，特殊經濟功能區的開放程度按保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區、綜合保稅區、自由貿易試驗區和自由貿易港依次提高，功能的復雜程度也隨之遞增。海南自由貿易港作為對外開放的新高地，在新發展格局中有其獨特功能和定位，是國內和國際的雙向連接點，這種雙向連接體現在以下兩個方面：

（一）國內層面

在國內層面，自由貿易港的建立是當地經濟和區域經濟發展的積極因素。一方面，自由貿易港可以帶動當地經濟發展。自由貿易港功能的綜合化和復雜化，能夠給當地經濟發展帶來更多的機會和可能。吸收新的投資和資本流入一直被認為是建立完善基礎設施、更新舊技術和創造就業機會的國家的主要目的，而自由貿易港可以達到這一目的。[ 8 ]自由貿易港的港口功能有助于降低交易成本，制造業和轉口加工帶來了產業繁榮和產品增值，外貿往來增加了進出口規模和外匯收入，各類行業的發展和基礎設施建設需求也創造了更多的就業機會，與此同時帶動了物流、保險、金融、交通運輸和信息通信等依附于實體經濟的現代服務行業。事實上，巴拿馬科隆、新加坡自由貿易港、中國香港等全球知名的自由貿易港已經成為集多元素于一體的多功能復合型港口。另一方面，自由貿易港可以促成當地形成區域經濟發展增長極。在輻射效應和協同效應下，區域城市化和城市群的發展都能夠得到極大的促進。根據法國經濟學家朗索瓦·佩魯的增長極理論，通過增長中心的相應政策，能夠營造一個新的集群生產與交換中心，打破傳統的作用網絡或者打破對外圍的依賴和隔離。[ 9 ]增長極依托于良好的區域間分工與合作，發揮核心地位的功能，對區域內的整體經濟產生資金、人才、交通、市場等方面的綜合影響。根據世界海關組織2019年研究報告，免稅區的收益和風險并存，免稅區是國家和地區經濟的“增長極”。[ 10 ]從我國實踐來看，長三角和珠三角都是區域快速增長的典范。

（二）國際層面

在國際層面，自由貿易港可以幫助作為東道國的發展中國家對接世界經濟，參與全球化進程，實現經濟發展趕超。大多數發展中國家也確實依靠自由貿易港擺脫發展不足，實現了經濟外向型升級。美國經濟學家赫希曼[ 11 ]的不平衡成長理論認為，創辦自由貿易區（港）有助于發展中國家突破貿易保護主義束縛，實現與世界經濟體制和國際慣例的快速接軌，參與世界資源的利用和分配，進而提高本國國民的實際收入和生活水平。例如，為我國經濟發展做出重大貢獻的經濟特區，是以市場為導向的改革試驗，最終成為有效分配國內和國際資源的催化劑。經濟特區通過吸引國際資本、技術和管理專長，深化了經濟開放，刺激了工業發展，讓中國進一步融入全球經濟。同時，自由貿易港可以克服貿易保護主義的弊端，推動全球化發展進程。全球化意味著生產要素、貨物和服務具有更大的流動性，不同行業的跨界相互依存不斷加深，全球一體化程度不斷提高。事實上，自由貿易港只有通過減少貿易保護的負面影響才能增加貿易。自由貿易港間接增加了全球出口，這一結果證實了自由貿易港對全球價值鏈的貢獻。相對于其他經濟特區的發展形勢，自由貿易港有利于改善雙邊和多邊貿易往來仍存在的限制和阻礙問題，提升貿易交往和貿易談判的效率。在我國，建立自由貿易港被認為是實現與世界經濟更深入融合、應對外部需求疲軟和歐美貿易保護主義帶來的嚴峻挑戰的有效手段。[ 12 ]

（一）國內大循環受限：市場競爭不足制約發展

作為中國經濟持續、高速發展的關鍵，改革開放可以看作政府不斷限縮和放權、市場不斷成長和發展的動態過程，但是，如果從經濟和社會不平等增長的深層次角度觀察，政府干預的廣泛存在仍然是顯而易見的。早在20世紀就有學者指出，導致中國地區收入差距拉大的主要原因，是傳統體制下以扭曲要素和產品價格為特征的宏觀經濟政策。[ 13 ]中國經濟改革的反復性和不徹底性顯著，導致長期以來行政權力干預交易活動、國有企業市場化緩慢、尋租條件廣泛存在。命令經濟、行業壟斷和區域封鎖等痼疾難除，要素市場的形成嚴重滯后，行政機關直接配置資源、違背行政比例原則而不當干預的行為屢見不鮮，政府缺位與越位現象并存，加之實施對區域和產業的差異化不平衡發展戰略，必然導致區域發展和產業發展的不平衡。順應經濟急速發展的新收入分配機制未能及時改進，貧富差距愈發明顯，中等收入陷阱不得不防。因此，盡管對外開放給中國經濟帶來了蓬勃的活力，但中國現代化更需要實現區域、行業、領域之間的“對內開放”。[ 14 ]

對于海南自由貿易港而言，作為經濟發展一直相對落后的地區，經濟發展的落后性和市場化程度的滯后性之間呈現比較明顯的正相關關系。為了更準確地把握海南自由貿易港的現狀，在2020年10月至2021年1月間，筆者展開了一系列調研活動，以問卷調查和實地訪談兩種形式進行調研，共獲得741份有效答卷，其中452份是海南本地答卷。2021年1—2月間，筆者走訪了海南省海口市、萬寧市、儋州市的部分藥品零售、非金屬礦物制造、房地產企業，就企業基本情況、企業所屬行業的市場競爭狀況、企業銷售產品的行為模式、企業與上下游企業之間的交易模式、企業與競爭對手之間的合作模式、企業所屬行業協會的組織模式、政府主管部門的管理模式、典型的行業反壟斷案件對企業的影響、企業合規的方向和措施、對海南自由貿易港反壟斷和優化營商環境的建議等十個方面進行詳細的訪談（參見表1），發現海南自由貿易港確實存在本土競爭意識薄弱、市場競爭受限嚴重等方面的問題。

在實地訪談中，有部分企業對公平競爭的主張不太理解：海南好不容易迎來了政策紅利的高光時刻，又要主張競爭政策的基礎性地位，主張普惠性的產業政策，這不是又將海南捆起來了嗎？事實上，秉持這種態度的經營者不在少數，甚至存在部分經營者即便受到了政府或其他企業的不正當壓迫，也沒有意識到這樣的行為是損害市場公平競爭的。同樣，問卷調查的結果也呈現出相似的趨勢：海南本地受訪者對自由貿易港的熟悉程度更高，但對競爭法和競爭政策的了解程度卻更低（參見表2、表3）。

同時，在走訪的三個城市中，均出現了不同程度的損害市場公平的競爭行為。例如，某市在以環保要求強行關停了十幾家企業的同時，卻又對同行業未經環保部門審批的新企業不聞不問，有涉嫌濫用行政權力扶持特定經營者的嫌疑，致使當地企業群情激憤；又如，在同一行業，僅有部分對象享受優惠價格，造成不同主體所面對的價格差異顯著；再如，有政府官員通過排他性競買條件獲取違法收益，雖受到了刑事處罰，卻可能遺漏了相應的行政性壟斷行為后果處理……如此種種，不勝枚舉。問卷調查的結果也得出了相似的結論：68%以上的樣本認為政府行為限制了企業市場準入、商品要素流動、外地經營商的參與度；超過半數的樣本（>50%）認為政府行為對企業生產經營有時會帶來消極影響，政府的某些干預行為影響了自由貿易港的發展。

總體來說，本次實踐調研活動僅僅針對海南省的部分地區和部分行業，但依然發現了很多損害市場公平競爭的問題。作為一個經濟相對落后的地區，海南想要建成高質量發展的自由貿易港，成為國內大循環中的關鍵點，就必須首先消除市場競爭方面的壁壘和限制，從制度層面予以強化，推動自由貿易港市場經濟的發展。

（二）國內國際雙循環受阻：逆全球化浪潮席卷世界

19世紀末，全球化引領全球經濟發展，全球分工的歷史浪潮席卷世界大部分國家。[ 15 ]貿易自由和全球化被認為是對國家整體有利的，當每個國家在其具備比較優勢的領域增加產量時，貿易收益也會增加，即國民收入會增加。經濟全球化帶來了自由貿易和資本流動、移民可能性、技術進步，并在很大程度上改變了全球增長和發展模式。但是，隨著全球化進程的加深，以美國為代表的發達國家面臨產業空心化、制造業衰退等現象，金融危機和貧富差距促使其開始反思，高端制造業回流，貿易保護主義和“逆全球化”趨勢顯現，貿易戰和技術戰成為近幾年的國際貿易主旋律，自由競爭和市場法治的原則被頻頻打破，國際上“去全球化”的呼聲漸顯，全球化的話語體系受到重大沖擊。

逆全球化并不是近年才出現的，由于全球化規則的推行人是少數人，全球化的受益人當然也只屬于部分人，未被考慮進去的群體自然會反對。經濟全球化和逆全球化各有利弊，本身并無善惡之分，每一個國家都是本著自身的國家利益而做出自己的政策選擇，世上并不存在為了全人類共同利益而全然不顧本國根本利益的事情。[ 16 ]但是，這并不代表全球經濟應該順應逆全球化的趨勢。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格里茨[ 17 ]認為，即使存在諸如技術變革和經濟結構變化等其他重要因素，全球化也發揮了核心作用。全球化帶來的不利結果并非不可避免，而應歸結于全球化管理不善。考慮到全球化的重要性以及二戰之后建立的全球秩序，全球化的體系應該盡可能公平和有效。戴維·格伯爾[ 18 ]也指出，需要從保護競爭的角度去調和全球競爭的巨大潛能，使之滿足所有參與者的需要。

毋庸置疑，中國是全球化浪潮中的受益者。享受到全球化紅利的中國政府，繼續努力在全球化方面做出貢獻，通過亞洲基礎設施投資銀行、新開發銀行或金磚國家銀行和“一帶一路”倡議等，成功地倡導了一種全新形式的多邊主義。“一帶一路”式的中國主導型全球化成果斐然，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）也標志著多邊主義的勝利，將對于區域各國貿易投資增長具有積極作用。2021年9月16日，中國正式申請加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP），成為“第二次入世”的標志性行為，將會在一定程度上優化中美關系。整體來看（包括美國在內），經濟全球化的利遠大于弊。各國與國際貿易的法律、規則、機構緊密相連，在一個日益一體化的世界，國家不能退出全球貿易體系，正如一個人不能退出人類群體一樣。[ 19 ]盡管如此，全球化面臨的挑戰依然非常嚴峻，保護主義和單邊主義的聲音甚囂塵上，給各國對外貿易帶來巨大阻礙。作為對外開放的關鍵連接點和重要戰略部署，海南自由貿易港的建設面臨更為嚴峻的考驗，必須對逆全球化中隱含的陷阱予以清晰辨認和識別。

（一）暢通國內大循環：以實現公平競爭秩序激活港內市場

國內大循環的暢通源于市場活力的煥發，作為連接點的自由貿易港要想成為對外開放的高地，需要首先成為公平競爭的高地。

公平競爭能夠激發市場活力。早在《歐洲經濟共同體條約》簽訂初期，各成員國就將“公平競爭”作為其運行的基本原則之一，并提出共同體應當建立有效機制確保共同體中的競爭不被扭曲和阻礙。而從一國的國內市場來看，對于民營企業而言，享有和國有經濟平等的市場準入，形成各自依據稟賦進行的公平競爭格局，并在公平競爭審查制度的剛性約束之下突破招投標的隱形壁壘，是其得以煥發生機的重要保障。與之相反，如果市場缺失公平競爭，那市場活力必將受到嚴重的影響。

自由貿易港并不會因其享有的政策優勢和區位優勢而在政府與市場的經典難題中幸免，反而由于其自由貿易和高度開放的市場本質而激發對市場機制更為迫切的高度需求。對于自由貿易港而言，形成公平競爭的市場環境是激活港內市場經濟的關鍵。一方面，自由貿易港與國內其他地區遵循的市場規律并無二致，公平競爭的保障是激發市場活力的必要條件，這一事實不因自由貿易港的特殊發展定位而有所改變；另一方面，縱觀全球，設立自由貿易港意味著政府一般會給予各類市場主體充足的經營自由，在不干涉市場自由、有序運作的基礎上，為自由貿易港發展保駕護航。通關便捷、稅收優惠、要素自由流動往往成為各大自由港的典型特征。因此，政府干預中立、市場公平競爭就成為自由貿易港高質量發展的關鍵。

美國作為世界上建立自貿區最多的國家，非常重視維護市場公平，其一些做法可資借鑒。1934年，美國國會正式通過《互惠貿易協定法》，標志著自由貿易政策開始在美國占據主導地位。同年，《對外貿易區法案》正式頒布，這主要源于當時美國國內貿易保護主義對開放國門的強勢阻撓。從某種程度上來說，美國對外貿易區的發展始終伴隨著美國對外貿易政策的演變，對外貿易區也豐富了美國的對外貿易政策，促進了美國對外貿易的發展。歷經貿易保護時期和自由貿易時期，隨著1974年《貿易改革法》通過，美國對外貿易政策的側重點出現了新的變化，原本的“互惠思想”被冠以“公平貿易”之名加以實施，凡與美國存在外貿聯系的國家均被加以“公平”的新要求。這一轉變使受到多邊貿易協定沖擊而一度發展停滯的對外貿易區煥發新的生機，進入新的高速發展階段，公平貿易政策也深刻地影響了各國的外貿戰略和相關制度選擇。[ 20 ]此外，美國聯邦政府對外商直接投資實行的是中立政策，對外貿易區與此相一致，不反對和歧視外國資本流入美國，也不以任何方式對外資實行傾斜和優惠政策，讓外資企業不會因身份而受到設立障礙；國民待遇排除了外資企業獲得更重負擔或更大優惠的可能，充分保障外資在美國的自由進入與公平發展。

（二）聯通國內國際大循環：輸出公平競爭規則扭轉逆全球化趨勢

逆全球化浪潮與貿易保護陷阱緊密相聯，應對逆全球化壁壘，首先需要準確剖析貿易保護背后所隱含的陷阱，以公平競爭規則輸出的方式形成對抗之力。

美國國家安全事務方面的公共政策報告《國家情報評估》曾在2011年一份的報告中指出：當今財富不僅是從西方流向東方，而且更集中于國家的管控。很多國家并沒有選擇西方的自由經濟模式，而是選擇了一種截然不同的模式——國家資本主義。[ 21 ]但實際上，所謂“自由資本主義”和“國家資本主義”之爭是個偽命題，實質是中心國家想向新興經濟體國家轉嫁經濟危機、維持舊的國際經濟秩序。與這一份報告內容息息相關的，是中國國有企業、國有資本對美歐企業及經濟體制的沖擊，引發了美歐政府和企業極大的危機感。[ 22 ]為了應對中國國有企業的挑戰，美歐政府通過多種手段對中國國有企業的國際貿易、海外投資和并購進行打壓，比如使用反補貼、反傾銷、技術壁壘和國家安全審查等措施。

事實上，國有企業的發展確實有可能扭曲自由和公平競爭的市場環境。政府的不當介入和干預會扭曲市場的競爭環境，在此環境中獲得成功的國有企業，并不是基于公平競爭，而是由于傾斜性財政支持、稅收優惠、政策優待等所獲得的不平等的競爭優勢。但是，西方鼓吹的貿易自由，往往也并非真正意義上的自由。西方國家推動貿易自由化是為了出口它們的產品，同時也繼續保護那些由于發展中國家的競爭而可能對其經濟造成威脅的部門。虛偽的、不公平的貿易自由，無助于真正實現貿易自由，反而會造成全球化的不利后果。對發展中國家來說，貿易自由化的過早催熟直接帶來的后果是管理不善，此時的自由帶來的不是效率和增長，而是不穩定，尤其是針對建立起成熟的政府監管機制之前過早實施的自由化。[ 23 ]在這種背景下，在針對中國國有企業和所謂國家資本主義指控的背后，不難看到一種以“貿易自由”之名、行“貿易保護”之實的流氓邏輯。因此，美國推動競爭中立，主要是以中國等國家普遍存在的國有企業作為打壓對象，保護美國的利益，一方面推動其他國家的自由貿易，從而為本國商品和資金打開市場；另一方面又加強對本國產業的保護，抑制別國競爭。

當然，“競爭中立”是一個中性概念的名詞，為實現市場的公平和無歧視，打造政府與市場的合理邊界，約束造成競爭優勢差異的任何制度和措施，與我國優化營商環境的基本理念相契合。辯證來看，如果自由貿易港缺失公平競爭的市場環境，將徹底喪失經濟發展和繁榮的基礎，在西方國家對我國“國家資本主義”的指責面前毫無反駁能力，也無法發揮其制度優勢，真正鏈接全球，打造全球化開放型經濟；而另一方面，如果自由貿易港對標飽含“心機”的美國版競爭中立制度，那勢必也會陷入貿易保護的陷阱，難以打造中國特色的自由貿易港，難以發揮中國力量和中國優勢。因此，正如學者所言，對美國所呼吁的競爭中立，無須亦步亦趨，也不必談虎色變，可取其精華，為我所用。[ 24 ]

由于自由貿易港致力于打造我國深度融入全球經濟體系的前沿地帶，競爭中立與自由貿易港的發展存在繞不開的關系。[ 25 ]在建設自由貿易港的過程中，形成公平競爭的市場環境，可以打破西方國家對我國莫須有的指責，助力形成繁榮的自由貿易港經濟，進而推動全球化進程。同時，在打造公平競爭的市場之時，自由貿易港可以通過總結成功經驗，形成有利于全球化、有利于市場發展的競爭理論，并借助其面向全球的交易平臺，將中國版競爭規則推向世界，從而撕破虛偽的貿易保護面紗，扭轉逆全球化的不利趨勢。

自由貿易港在新發展格局中特殊功能的實現，有賴于自由貿易港港內市場公平競爭的實現。因此，如何實現自由貿易港的特殊定位，需要進一步聚焦于如何實現海南自由貿易港港內市場的公平競爭。具體來說，為了應對“雙循環”軌跡中的“雙危機”，自由貿易港需要內外兼修，從政策協調、法律保障、機構改革、國際輸出四個方面予以系統性展開。

（一）協調自由貿易港的競爭政策與產業政策

長期以來，政策對國家經濟發展都起到了直接的指引功能，尤以產業政策和競爭政策為代表。2008年金融危機時，歐美就是通過協調競爭政策和產業政策以回應社會重大經濟危機。競爭政策和產業政策雖都能促進國家經濟的發展，但兩者調節市場的方式大相徑庭，廣義的競爭政策被認為是政府制定促進和保護競爭、確保市場競爭機制發揮作用的一系列政策、法律法規和制度，是以保障市場公平自由競爭而優化資源配置的方式。正是因為如此，在我國，“競爭政策的基礎地位”這一重要論斷應運而生，成為不可逆轉的趨勢。隨著經濟的全球化，企業的跨國活動帶來全球性影響，一個國家的競爭政策也可以給國際經貿活動產生重大影響。在多邊貿易體制和框架中，競爭政策也起到了重要作用。[ 26 ]競爭政策在海南自由貿易港的經濟政策體系中占據基礎地位，將意味著海南自由貿易港位于區域發展戰略中的制高點，意味著在保障市場公平競爭時有了堅實的制度原動力。

2019年6月，國家市場監督管理總局批復同意中國（海南）自由貿易試驗區實施強化競爭政策試點和有關方案，海南成為全國第一個強化競爭政策試點省份，先行先試，打造公平競爭新高地。但是，海南自由貿易港的急速發展也必然伴隨著巨大的產業政策需求，如何協調競爭政策和產業政策之間的關系就成為至關重要的命題。競爭政策與產業政策發生沖突一般體現在兩個環節：一是產業政策的制定直接違反了競爭政策的基本要求，此時需要把握的是競爭政策的基礎性、優先性或產業政策的例外性；二是競爭執法與產業政策實施之間出現沖突，此時需要把握的是合理構建競爭執法豁免和除外適用制度。其中，公平競爭審查制度作為我國市場經濟體制走向成熟的決定性制度，能夠成為產業政策制定之前的“守門人”，最大程度阻止與競爭政策沖突的政策文件出臺；同時，公平競爭審查制度的例外機制，也給產業政策制定留有合理的空間。因此，更細化的、進階版的公平競爭審查制度應該在“強化競爭政策試點”的海南自由貿易港創新性地落實下來，成為自由貿易港實現公平競爭的重點機制，從而更好地協調自由貿易港的競爭政策與產業政策。

（二）海南自由貿易港的競爭立法框架設計

第一，需要在作為基本法的《海南自由貿易港法》中確立公平競爭的基本原則。在市場經濟體制下，公平競爭是大道至簡的基本規律和不言自明的根本原則。在以公有制為主體的我國，發揮中國特色社會主義的優勢，也是在公平競爭的基本原則下平等對待各種所有制企業，并在此基礎之上發揮國有經濟的優勢。公平競爭原則內生于我國改革開放、經濟體制轉型和競爭法治發展，是在我國市場經濟發展和競爭法治演進中的規律把握和制度共識，已經成為構建我國統一開放、競爭有序的現代市場體系的指導原則，在推動政府規制變革中發揮重要指導作用。[ 27 ]2021年6月，《海南自由貿易港法》正式頒布，從內容來看，總則部分第16條和17條正是對公平競爭原則的彰顯。除此之外，還應該在其他條文中全方面體現公平競爭的基本原則。其中，“貿易自由便利、投資自由便利”對公平競爭原則已經有所體現，“財政稅收制度、生態環境保護、產業發展與人才支撐”部分則還應該有所加強。

第二，出臺科學、合理的配套性法律制度。作為國內第一個強化競爭政策試點的省份，2021年9月30日，海南自由貿易港正式頒布了《海南自由貿易港公平競爭條例》（以下簡稱《條例》），以制度創新保障競爭政策落地，以競爭政策保障自由貿易港發展。從公開征求意見至今，《條例》經過了一年多的打磨，充分結合了自由貿易港實際，在第8條和第9條中分別確立了自由貿易港在公平競爭領域工作的國內協同和國際合作，彰顯了自由貿易港在新發展格局中促進國內大循環和推動國內國際雙循環的關鍵性作用。同時，《條例》融合了《中華人民共和國反不正當競爭法》和《中華人民共和國反壟斷法》的基本內容，還將公平競爭審查的內容單章陳列，成為國內整合各類與公平競爭相關法律法規的立法首創之舉。這一將反不正當競爭和反壟斷法律合并立法的形式，有益于公平競爭整體價值的實現，有益于整體執法權限的厘清和整合，有益于市場主體競爭意識的提升。但是，出于各種因素的考量，《條例》無法面面俱到。例如，曾在征求意見稿中出現的“行業競爭評估”最終未被保留，雖曇花一現，卻難掩其重要性。因此，《條例》的出臺不代表工作的完結，還需要在未來法律實踐過程中不斷探尋配套法律制度的完善之路。

（三）海南自由貿易港競爭法實施機構改革

制度對經濟發展至關重要，這樣的觀點基于一個假設：制度框架會激勵人們的行為，從而導致不同的結果。制度和程序上的差異很可能會產生廣泛不同的實質性結果，即使有相似的立法授權。[ 28 ]競爭法的優劣往往取決于（也只能取決于）負責執行這些法律的機構，機構設計是一個成功的競爭法和競爭政策體系的重要組成部分，法律執行的行為反過來為新競爭制度的建立和舊制度的完善提供契機。經濟合作與發展組織（OECD）在2016年《機構設計變革圓桌會議的要點》報告中指出，競爭主管機構應該具備一般事務的管理職能、競爭和消費者的保護職能，以及協調產業監管政策、抵抗監管俘獲等特殊職能。在此基礎之上，競爭執法的職責常受到一些二元價值沖突的影響，如獨立性和問責制、專業性和超脫性、透明度和保密性、行政效率和正當程序、可預測性和靈活性，以及一些程序性事項的影響，如委員會或首長負責、獨立機構或附屬機構、一家或幾家執法、單一或多重目標、司法模式與行政模式。[ 29 ]關于機構設計的決定是復雜的，許多競爭主管機構以非常不同的設計取得了成功，但在一個法域獲得成功的辦法卻可能在另一個法域并不適合。因此，在機構設置和職能賦予的時候，必須逐一考慮上述影響因素，并結合我國的實際情況構建行之有效的競爭執法機構。

《條例》曾經在征求意見稿中設置了一個特別的機構——公平競爭委員會，但是具體如何設置這一機構的職能存在較大的模糊性。《條例》最后將保障實現自由貿易港公平競爭的責任部門調整成為“公平競爭議事協調機制”，并明確了具體的負責事項。相比此前“公平競爭委員會的組成和職責由省人民政府規定”而言，顯著提高了明確性。但是，從職能范圍來看，公平競爭議事協調機制并未被賦予如同預想般的行政地位。中國香港的競爭制度采用司法執行模式，將調查和執行的權力（競爭委員會）與裁定涉嫌違法和施加處罰的權力（競爭法庭）分開。[ 30 ]香港競爭委員會集多種功能于一體的職能設置，給競爭執法提供了極大的便利。而自由貿易港的“公平競爭議事協調機制”顯然并不具備這樣的職能。

自從國內大陸地區反壟斷執法機構“三駕馬車”合一之后，反壟斷執法的權力已經相對集中于市場監督管理局，且我國大陸地區采用的是執法和司法并進的方式。如果將市場監督管理中的反壟斷執法等與競爭相關的職權剝離出來，繼續與反壟斷委員會的相關職能整合之后統一放在自由貿易港公平競爭委員會之中，這樣的機構設置變動幅度大、影響主體多，其中的利益博弈和權衡勢必會非常復雜。但是，不管如何復雜的利益博弈，都不能掩蓋集多種功能于一體的競爭委員會給市場競爭帶來的積極影響。國內反壟斷執法機構整合到市場監督管理局，正是為了節約執法成本、提高執法效率和減少執法沖突。因此，“公平競爭議事協調機制”依然難以滿足需求，自由貿易港一體化的競爭主管機構應該整合海南自由貿易港反壟斷委員會和競爭執法機構的現行職責內容。具體來說，競爭執法關注私人限制競爭，競爭倡導則針對政府干預限制競爭的行為，后者是前者之外的所有改善市場競爭狀態的行為，兩者應該并行成為競爭主管機構干預和引導市場經濟的主要方式和手段。

（四）海南自由貿易港公平競爭規則的國際傳遞

從國際通行慣例來看，一國向國際傳遞相關規則往往通過雙邊或多邊協定實現，我國自然也可以以此作為主要的規則傳遞渠道。在全球經貿治理中，中國應該積極參與新規則的構建，成為主動的規則引領者，而不是被動的規則執行者。這有兩個重要前提，一是以自由貿易港戰略為重要抓手深化國內改革；二是輔助國際談判的開展，在國內法治與國際規則間形成良性互動。海南自由貿易港具有不同于國內其他區域的“境內關外”的制度優勢，勢必會吸引大量外企外資，在自由貿易港內平等適用自由貿易港的競爭規則。海南自由貿易港向國際輸出競爭規則的第一種方式，就與這種特殊區域發展戰略相關：通過提升海南自由貿易港的競爭法律實施水平，提升港內經營者的市場獲得感和公平競爭感，從而幫助提升我國在國際舞臺上的領導力和話語權。國際法治和國內法治作為兩級治理的根本方式，在良法善治之下實現有效銜接、相互依存、持續互動，中國通過國內法治建設和深度改革開放，跟隨和引領世界貿易投資發展和規則的新趨勢。[ 31 ]自由貿易港正是通過促進國內法治，以良好的自由貿易港競爭法治給港內的國內外經營者營造公平競爭的營商環境，從而通過切實的市場實踐傳遞我國逐漸成熟的競爭規則和市場經驗，進而向世界傳遞。

海南自由貿易港向國際傳遞競爭規則的第二種方式，就是以自由貿易港在強化競爭政策過程中的實踐經驗，幫助國家積累自由貿易協定中有關競爭政策的談判經驗，并助力提升我國在國際談判中的底氣和話語權。近年我國簽訂的自由貿易協定中越來越多地出現了競爭政策的相關內容，如何在談判中占據主動，需要依靠統一的體系安排和規則內容形成競爭政策談判的頂層設計，編撰競爭政策談判范本，從而讓談判有基本的邏輯和框架。[ 32 ]目前來看，國內粵港澳大灣區、杭州、上海等地均有一些關于競爭政策實施的突破性制度創新，海南自由貿易港作為一個被賦予了更高自由度的特殊區域，其強化競爭政策的實踐更能給談判的頂層設計提供技術支持。自由貿易港這一功能的實現，可以參考國際組織的相關職能。

具體來說，或者直接將實踐調研、出具報告等工作納入海南自由貿易港公平競爭委員會的職責之中，配套專門的政府科研人員團隊，或者以設置公平競爭委員會下屬研究機構的方式形成專業科研機構，以支持自由貿易港競爭法與競爭政策的研究工作；還可以借鑒粵港澳大灣區的實踐，設立競爭政策委員會專家咨詢組，通過引入專家的方式為自由貿易港配備競爭法與競爭政策的專業人才。對于自由貿易港未來形成的調研報告和實踐決議，可以以非強制性的方式推薦給世界各國，作為成功經驗向世界分享。例如，國際競爭網絡組織（ICN）形成的決議都是非強制性的；競爭法調查和執行程序多邊框架（MFP）也為各國保留框架協議特定條款的適用預留了制度空間，其第20條a款規定了參與者在加入MFP時可以向委托保管人表明其不遵守本框架協議中第2-11條中的一項或多項規定，參與者還可隨時向委托保管人做出撤銷這一限制的表示，b款賦予了參與者隨時通知保管人其打算不對一個或多個其他參與者適用第15條的規定。[ 33 ]由此，MFP其實給各國競爭執法機構預留了充足的保留空間，以決定是否完全遵守MFP中的非歧視、透明度、有意義的參與、保密、利益沖突、適當通知、辯護機會、獲得律師和司法審查等規定。在加入國際組織時，我們可以根據具體執法能力和需要在某些核心規定上進行保留，也可以帶入在我國實踐中形成的競爭執法經驗，供國際社會參考和借鑒。

海南自由貿易港承載著我國更高水平對外開放的高度期待，兼具國內和國際不同維度的多種功能，是“雙循環”的關鍵連接點。這有賴于港內經濟活力的激發，其中關鍵在于優化自由貿易港營商環境、全面建立自由貿易港市場經濟，公平競爭的實現尤為重要。競爭是市場經濟的靈魂，能夠產生一種非人力的強制性，迫使無數個人必須以一種任何刻意的指令都不可能促成的方式去調整他們的生活方式。[ 34 ]正因為如此，在自由貿易港建立公平競爭的市場秩序，是激發市場活力的關鍵，也是促進自由貿易港高質量發展的根本。與此同時，自由貿易港公平競爭的實現，可以打破西方國家對我國莫須有的指責，助力形成繁榮的自由貿易港經濟，進而推動全球化進程。自由貿易港通過總結成功經驗，形成有利于全球化、有利于市場發展的競爭理論，并借助其面向全球的交易平臺，將中國版競爭規則推向世界，從而撕破虛偽的貿易保護面紗，扭轉逆全球化的不利趨勢。這就要求強化競爭政策的基礎地位，并將競爭政策內化于法律之中。如此，才能真正實現新發展格局中自由貿易港的特殊定位。

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責任編輯：林英澤

The Special Positioning and Realization Path of Hainan Free Trade Port under the Background of Dual Circulation

XU Ze-lin

（Law School，Anhui University，Hefei 230031，Anhui，China）

Abstract：Under the new development paradigm with domestic circulation as the mainstay and domestic and international circulations reinforcing each other，Hainan Free Trade Port，as a new highland of freedom and openness，forms a growth pole for regional economic development at the domestic level，and promotes the process of globalization at the international level，playing a role in activating the port economy，linking the domestic and the international economy，which is a two-way connection point between domestic and international economy. But at the same time，Hainan Free Trade Port is facing double crisis，which restricts its role as the two-way connection point：on the one hand，the lack of market competition in the free trade port has restricted the domestic circulation；on the other hand，the changed international situation and the wave of anti-globalization sweeping the world has also hindered both the domestic and international circulation. Neutrality of government intervention and fair market competition are the key to the high-quality development of a free trade port. To become the highland for opening up，Hainan free trade port，as the two-way connection point，must first become a highland for fair competition. The realization of fair competition can activate the vitality of Hainan Free Trade Port market；and it can also reverse the trend of anti-globalization by exporting the Chinese version basic rules of fair competition to the world. Therefore，Hainan free trade port needs to be refined internally and externally to coordinate the competition policy and industrial policy of the free trade port，establish a competition legislative framework based on the“Hainan Free Trade Port Law”and the supporting legal systems，continue to promote reforms in implement institution of the free trade port competition law，export free trade port fair competition rules to the world by enhancing the sense of fair competition among operators and accumulating experience in international competition policy negotiations，so as to establish the foundation of competition policy in the free trade port and truly realize the key role of Hainan Free Trade Port in the new development paradigm.

Key words：free trade port；dual circulation；fair competition；fundamental position of competition policy；output of com？ petition rules