三階段理論視角下歐盟大科學計劃探究

侯鑫鑫 鐘惟東 許 麗 王 樂

(1.復旦大學 圖書館；2.復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

0 引言

Derek Price在其著作《Little Science，Big Science》中指出二戰前的科學研究是分散的、個體的、隨機的，屬于“小科學”的范疇，二戰以后，世界進入“大科學”時代[1]。大科學具有目標宏大、投資力度大、涉及學科多、參與人數眾多和社會影響巨大等特點。大科學計劃是指為了在科學技術前沿取得重大突破，解決經濟、社會發展和全球安全中的戰略性、基礎性和前瞻性科學技術問題，實現人類發展的共同利益，由多個國家聯合投資建設，并在長期運行中，為全球科技界和社會相關方面的科學研究和高技術發展提供支撐條件的大型科研項目[2]。這些固有屬性使得牽頭組織和參與國際大科學計劃成為衡量國家綜合實力的重要標志。根據其特點，大科學計劃可以分為大科學裝置(大科學工程、研究基礎設施)和大科學研究項目。

1 歐盟發起大科學計劃背景及意義

20世紀70年代，歐盟各成員國由于國土面積小，人口數量有限，國家層面的科學活動不足以承擔當今“大科學”發展所要求的眾多條件。再加上歐盟各成員國的科技發展政策各自為政、各行其是，缺少協調一致的行動，導致在一些領域內存在著大量重復研究，有效的人力、物力、財力被分散開來，不能發揮其最大的效用。歐盟科學技術面臨人才流失、技術差距和歐洲悖論[3]等諸多問題。為了解決這些問題，歐盟各成員國認識到應該改變以往在科技研究中單干的做法，攜手合作、集中力量辦大事才是明智的做法，歐盟大科學計劃就是在這樣的背景中產生的。

大科學計劃以探索人類知識前沿、解決全球性問題為目標，參與其中能夠給本國的經濟、科技和社會發展帶來巨大收益。多年來，歐盟通過參與和發起大科學計劃：

(1)造就世界一流的科研機構。歐洲的科學技術水平和國際競爭能力很大程度上是通過歐洲核子研究中心(CERN)、德國電子同步加速器研究所等高水平的大型研究基地體現的[4]。這些世界一流的大型研究基地在大科學裝置或大科學裝置集群的支撐下發展起來的，逐步成為世界重大前沿科學成果和科學突破的發源地。

(2)匯聚全球頂尖科研人才。CERN的大型加速器項目吸引了來自80 個國家500余所大學和機構的6500多位科學家和工程師代表進行了試驗，這些人才約占世界粒子物理學領域人才總數的一半[5]。

(3)帶動成員國科技的發展。通過歐洲研究基礎設施戰略論壇(ESFRI)以及核物理、天體粒子物理和天文等領域的路線圖和聯合研究計劃的制定，歐盟成員國在科技政策領域(如編制規劃、確定優先領域、管理和評估研究項目等)取得了巨大進步[6]。

(4)為企業提供市場機會。大科學計劃的許多裝置需要自行研發、設計和制造，這為參與國的企業創造了大量市場機會，推動企業提升研發能力和制造水平。CERN將其30% -40% 的預算分配給成員國企業，用于物資與服務采購，給成員國企業帶來了巨大的市場利益。據統計，承擔了歐洲核子研究中心采購合同的企業中有38% 開發出了新的產品，44% 提高了技術能力，17% 開拓了新的市場領域[7]。

2 歐盟大科學計劃發展脈絡

歐洲一體化首先見于政治經濟領域，科技的發展略微滯后于政治經濟的發展，兩者的發展存在內在的關聯性，本研究將基于卡波拉索的歐洲一體化3階段理論[8-9]和國內學者對歐盟科技制度發展歷程的3階段劃分[3]，結合歐盟大科學計劃的內在特點，將其分為3個階段，不同階段有不同的發展目標，各成員國與歐盟之間的關系也發生微妙的變化。

2.1 準備與聚合階段

歐盟大科學計劃的第一階段從20世紀50年代開始到20世紀70年代末結束，該階段的主要特點是合作意識覺醒，各成員國走到一起，開始開展大型科學合作的探索性工作。20世紀50年代，第二次世界大戰結束時歐洲已經不再是科學研究的中心，美國開始建造第一個質子同步加速器[10]，歐洲的物理學家開始意識到這些大型項目的投資超出任何一個歐洲國家的財力，這些因素促使各成員國聯合起來成立第一個跨國科學實驗室——歐洲核子研究中心(CERN)。核物理領域是歐洲大科學合作的開端，質子同步加速器、同步回旋加速器等系列大科學裝置的成功運行，以及對核物理領域有深遠影響的多絲正比室的發明(1968)、弱相互作用中性流的發現(1973年)、量子色動力學的驗證(1979年)[11]，使得成員國在合作中看到收益，歐洲南方天文臺(1962)、歐洲分子生物學組織(1974)等相繼成立，為大科學計劃的推行提供組織和機構保障。在這期間，歐共體成立了科學和技術研究政策工作小組(PREST)，在該小組的帶領下，連同19個歐洲國家，發起了以環境保護為主題的歐洲科學技術合作計劃(COST)，該計劃涉及6個領域包含以基礎研究為主的47項合作計劃。成立跨國實驗室、科技管理機構、推出多國合作計劃可以視為歐盟大科學計劃的探索性工作，該階段各成員國出于降低決策成本、降低研發成本、降低不確定性等訴求，將部分決策權轉移給CERN等超國家機構，超國家治理的成功促使成員國進一步將治理的職能轉讓給歐共體，形成良性互動。該階段，德國、法國等實力強大的成員國擁有各自獨立的大型科學研發計劃。

2.2 多層治理階段

歐盟大科學計劃的第二階段從20世紀80年開始到20世紀末結束，該階段的主要特點是歐盟層面的大科學計劃不斷涌現，歐盟開始發揮在大科學計劃中的重要作用，超國家實體、跨國機構、成員國政府、利益相關方、社會公眾等多種行為體共同參與大科學計劃的發展。隨著歐盟在政治、經濟和社會領域對各成員國影響的加深，以及段探索性階段提供的組織機構保障，和該階段的產生的重要發明發現產生了積極帶動作用，各成員國逐步拓寬合作領域和合作范圍，各種層面的大科學計劃不斷涌現。

20世紀70年代末，歐共體在基礎研究方面開展科技合作并取得了初步進展，但是并沒有與產業界建立聯系。隨著石油危機的爆發和國際競爭的愈發激烈，在12家來自不同成員國的大型科技企業的提議下，1982年，歐共體推出歐洲信息技術研究發展戰略計劃(ESPRIT)用于促進科研界和產業界的聯合[12]。該計劃的成功實施使歐共體看到了科技聯合的美好未來，在歐共體層面，創新與技術轉移戰略計劃(1983)、歐洲先進通信技術發展計劃(1985)、歐洲產業技術基礎研究計劃(1985)、歐洲先進材料基礎研究計劃(1986)、尤里卡計劃(1985)、中小企業計劃(1989)等相繼出現。各成員國合作的領域也逐漸從基礎研究領域擴展到技術研發和應用研究領域。

在COST計劃和ESPRIT計劃實施的過程中，歐盟層面與成員國層面的科技政策仍保持相互獨立，實施過程與計劃目標存在偏差，由此帶來科研資源的浪費。鑒于此，在各個大科學計劃提出的過程中，歐共體委員會提出整合這些計劃，由歐共體出面統籌歐洲層面大科學計劃的發展，系列框架計劃(Framework Programme，FP)開始實施，歐盟作為一個超國家層面的權力機構，開始在科學技術領域發揮重要作用。框架計劃從1984年開始執行，至今已執行到第八個框架計劃，表1總結了每個框架計劃的執行期、投入資金和特點。為了達到整合歐共體資源，同時適應各成員國科技政策的目標，框架計劃不僅將同時期的其他大科學計劃納入體系內(見表2)，而且在執行過程中注意調整自身的發展重點。從表1可以看出每個框架計劃關注的重點各不相同，在第FP5的執行期，框架計劃對各成員國的影響就從科技領域擴展到了經濟和社會領域。歐盟在科技領域的話語權隨著這一系列大科學計劃的執行而逐步得到加強。

表1 系列框架計劃及其特點

表2 部分大科學計劃規劃與框架計劃之間的關系

在該階段，歐盟治理并不局限于超國家機構成或員國政府手中，而是散布在不同層級中，超國家實體、跨國機構、成員國政府、利益相關方、社會公眾等多種行為體活躍在歐盟科技舞臺，共同參與大科學計劃的發展。大科學計劃本身就體現出多層治理的特點。這一時期，具有規劃性質的框架計劃和ESPRIT等專門針對某些領域的具體計劃并行，框架計劃由歐盟委員會進行統籌管理，在未整合入框架計劃之前，ESPRIT等計劃會根據計劃的特點成立專門的管理小組進行管理，其運作并不受歐盟委員會的影響。如ESPRIT計劃設立了一個管理委員會和咨詢委員會進行日常運作，各成員國政府選派代表組成管理委員會，咨詢委員會聯系專家進行評估等工作[13]。而在整合入框架計劃以后，除了不再享受單獨的資金撥付，由歐盟委員會綜合考量其他計劃統籌撥付[14]，日常管理并未受太大的影響。大科學計劃的制定、執行以及評估也體現出多層治理的特點。框架計劃的制定是一個凝結共識的過程，如表3所示，多種行為體參與了框架計劃提案的制定，在這之后由歐盟委員會、歐盟理事會、歐洲議會進行決議，形成最終的實施方案，也就是現行的各個框架計劃。在計劃的執行過程中，各成員國成立國家聯絡點，對內協調其他政府部門，對外與其他成員國及歐盟委員會等超國家實體之間保持聯系。成員國會針對執行情況出具評估報告，歐盟委員會也會邀請相關領域的專家對計劃的執行進行評估[15-16]。

表3 框架計劃提案環節的參與主體及參與內容

2.3 歐洲化階段

歐盟大科學計劃的第三階段從21世紀開始至今，該階段的主要特點是歐盟注重大科學計劃的整體性和結構性，歐盟科技政策逐漸深入影響成員國科技政策。根據卡波拉索的理論，該階段為歐洲化階段。歐洲化是歐盟成員國在歐盟治理框架下不斷調整自身的過程[17]，可以分為主動歐洲化和受動歐洲化兩個方向。主動歐洲化是指成員國向歐盟投射其科技偏好和科技政策，使其偏好和政策歐洲化(自下而上)，受動歐洲化是指歐盟對成員國形成適應性壓力，成員國的科技偏好、科技政策被歐洲化(自上而下)，這是一個雙向互動的過程[18]。以研究基礎設施為例，歐盟為了統籌歐洲層面的研究基礎設施，從2006年開始制定《歐洲研究基礎設施發展路線圖》，由歐洲研究基礎設施戰略論壇(ESFRI)對這些大科學裝備集中進行管理，各成員國在歐盟號召下也紛紛制定各自的研究基礎設施路線圖，這是受動歐洲化的過程。列入路線圖中的大科學裝置主要來自科技發達的成員國，成員國向歐盟投射其科技規劃并被其接受是主動歐洲化的過程。如表4所示，德國研究基礎設施路線圖中的裝置同時也受ESFRI的資助。這種雙向互動時刻發生在歐盟與成員國之間。

表4 德國大型研究基礎設施路線圖所支持的大科學裝置(部分)

第二階段雖然對各大科學計劃進行了整合，但是仍然缺乏整體性、戰略性。進入21世紀以后，歐盟開始注意計劃的延續性和整體性，從整體上對歐洲的科技發展進行規劃，以歐洲研究區(European Research Area，ERA)的形式進一步整合基礎研究、技術研發和工業應用。從1984年開始執行的框架計劃逐步將各層級的大科學計劃(包括研究基礎設施路線圖)整合入體系內，并且增加長期、結構性投入，逐漸形成了以框架計劃為主體的科技創新規劃體系，由歐盟委員會對這些大科學計劃進行統籌管理。此階段，科技治理各環節的層級關系仍舊存在，但是歐盟對各成員國的影響已深入到內部，歐盟委員會對各大科學計劃的協調管理進入實質性階段。伽利略計劃(2002)、石墨烯計劃(2013)、人腦計劃(2013)等在世界范圍內具有較大影響力的大科學計劃受框架計劃的資助，預算的制定和執行、項目進展等情況需要向歐盟委員會匯報。

值得注意的是，歐盟的權力建立在各成員國主權讓渡的基礎上，歐盟的科技決策權主要控制在成員國政府手中，但是這種控制權主要是通過集體決策機制體現出來，隨著歐盟的擴大和成員國的增多，單個成員國對歐盟科技決策的控制力是下降的，歐盟超國家組織的權力得到加強。然而，在歐洲化的過程中，歐盟各成員國政府而非超國家組織起到了關鍵性的作用，一體化并沒有削弱各成員國政府的主權[3]。國家層面的科學活動仍然是歐盟科技發展的主流，超國家層面的科技實體僅作為國家科學的重要補充。在這一階段，歐盟和成員國之間的互動更為頻繁、深入，雙方為了配合《里斯本戰略》提出的將歐洲建設成為全球最有競爭力的知識型經濟社會而努力。

2.4 發展階段分析

在準備與聚合階段，歐洲層面最頂級的科學家和各國的研發資金聚集在一起，進行大型合作的探索。該階段的合作效果非常明顯，出現了許多具有世界級影響力的成果，使得CERN等跨國實驗室成為世界一流的研究機構，產生了大量就業機會，對歐洲社會也產生了重要影響。但是該階段仍存在不少問題，此時的歐共體話語權相對較弱，主要靠成員國之間進行協調。其中就包括資金占比問題，如瑞士對CERN的投資比例為3.71%，但是由于實驗室選址在瑞士，在合同中的投資比例卻高達40.2%[22]。由此引發了一系列的爭端，在后續的計劃中，將兩者的比例調成一致才平息的這場爭端。但是這些國家并沒有達成共識，在后續的追加投資、投資方向的選擇上又出現了許多爭論，這些爭端主要靠成員國進行協商，協商不定的往往就會一拍兩散，部分研究計劃會因此擱淺。該階段雖然成立了科技管理機構，但是各項工作仍處于摸索期。

在多層治理階段，基礎研究領域的成功，使得合作擴展到技術研發和應用研究領域，各類計劃層出不窮，出現了多個類似計劃共存的現象，該階段歐盟委員會就意識到要將各類計劃進行整合，由各框架計劃逐步將其他大科學計劃納入體系內。計劃的合并也帶來了管理上困難，由國家之間召開會議進行協商的方式已經無法滿足該階段的管理要求，各國紛紛成立國家聯絡點，由專人負責與歐盟負責研發的官員、其他國家的官員進行小范圍的溝通。此時，各層級計劃內部的管理結構并未收到太大的影響，國家聯絡點主要負責對外聯絡，并不涉及計劃本身的日常管理。該階段就已經開始對計劃的立項、執行和驗收等環節進行調研和評估。

在歐洲化階段，歐盟對各成員國的影響在逐步加深，歐盟科技合作覆蓋的范圍越來越廣，在管理上的難度也變得越來越大，第二階段雖然對一些重讀性的計劃進行了整合，但是從總體上來說，各計劃仍相對比較獨立、缺乏整體性、持續性和戰略性。小范圍溝通的方式已經無法奏效，歐盟開始采用新的協調方式，成立了歐盟統計局，專門搜集歐盟和各國層面與科技相關的數據，并開展評估和展望工作[23]，有目的性地進行科技計劃的布局，設定優先支持領域，集中資源資助重點和優勢領域，有選擇性的支持弱勢領域，科技計劃的層次性更加明顯。而在計劃的制定和后續的管理上，歐盟都尊循輔助性原則，以計劃的主要參與方為主導，歐盟進行輔助管理。有數據作為支撐，該階段歐盟的整合能力和統籌能力進一步加強，開始注重計劃的延續性、整體性和結構性，歐盟委員會對各大科學計劃的協調管理進一步加深。歐盟大科學計劃各發展階段的特點如表5所示。

表5 大科學計劃發展的三個階段

3 大科學計劃中的政策原則

在合作過程中會出現各種各樣的問題，除了合作時簽署的合約，歐盟在成立之初就與各成員國商定的各項原則就成為合作的推動力，各參與方正是遵循這些原則，才使得在出現種種問題的情況下，仍能穩步推進各項合作。可以說這幾項原則是合作背后的文化因素，發揮了重要的凝聚作用。

3.1 整合性原則

歐盟科技政策和成員國科技政策的整合，對于歐盟大科學的發展具有重要意義。只有將雙方的科技政策進行整合，將大科學計劃融入成員國的科技政策中，并同歐盟委員會在科技領域的戰略目標保持一致，才能夠確保大科學計劃的有效實施，推動歐洲科技的整體發展。在把各層級的大科學計劃整合為歐盟層面的大科學計劃時，歐盟委員一直在確保計劃的一致性。歐盟大科學計劃的制定是對所有成員國科技發展情況的綜合考量，在保證各成員國政策的一致性和有效性方面作出了重要努力。德國、法國等研發經費充足、研發實力雄厚的成員國擁有各自的科技政策體系和大科學發展計劃，歐盟科技政策和大科學發展規劃的制定以此為基礎。而對于一些新加入的成員國，歐盟綜合考慮該國的科技特點和歐洲總體的科技發展目標，在大科學計劃中為其留有一席之地，并且幫助其制定科技發展政策、確定優先發展領域和發展方向，直接將大科學計劃融入其科技創新體系中。對新成員國的影響，還體現在科研資金的投入和科研機構的設立上。大科學計劃要求參與國要有相應的資金配比，這就從制度上要求成員國為科技發展投入更多的資金，設立專門的部門。

3.2 伙伴關系原則

大科學計劃本身所具有的目標宏大、投資力度大、涉及學科多、參與人數眾多和社會影響巨大等特點決定了其必須遵循伙伴關系原則，大科學計劃的發起、執行和監督等方面需要歐盟委員會、成員國政府、參與國政府、利益相關方、社會公眾等的協調和配合。伙伴關系作為大科學計劃發展的基礎原則，對其他原則的實施具有重要影響。合作者由歐盟委員會、成員國、參與國、利益相關方等組成，各方緊密協作，為實現共同目標而努力。作為大科學計劃的總協調者，歐盟委員會在推動伙伴關系發展方面發揮了重要作用。歐盟委員會專門出臺了跨國合作計劃，支持不同國家區域的政策制定者和供資機構開展合作，為國際合作提供整體規劃和監控工具，推動國際學術合作網絡的形成，打開了國家之間的學術交流通道。

3.3 輔助性原則

歐盟的權限范圍分為：專有管轄權、共享管轄權、支持、協調與補充作用的管轄權，科技領域屬于歐盟與成員國共享管轄權領域，并且賦予各成員國單獨行動的權力。根據《馬斯特里赫特條約》，除了在專有管轄權覆蓋的范圍，歐盟權力的使用需要遵循輔助性原則[24]。歐盟的權力建立在各成員國主權讓渡的基礎之上，科技決策的主動權仍然掌握在成員國政府手中，成員國政府是計劃的主要執行者。《馬斯特里赫特條約》規定：只有在成員國采取的政策不能充分實現，而歐盟采取政策能更好實現效果的情況下，歐盟可以制定并執行政策。這一點在大科學計劃中也有體現，歐盟委員會規定：不管是發達成員國還是新成員國，凡是參與歐洲層面的大科學計劃，歐盟會提供一定的資金資助，成員國政府必須提供一定數量的經費用于項目發展[25]，而不能完全依賴歐盟的財政資助。歐盟的財政資助只能作為輔助性手段，成員國政府需要定期向歐盟委員會提供資金執行等情況，便于歐盟委員會對其進行監督。

4 經驗與啟示

4.1 面向全球科學界征集選題

大科學計劃提出是一個凝聚眾智的過程。歐盟大科學計劃大多由知名科學家提出設想，獲得國際同行認同和積極響應，經過專家委員會咨詢，最終獲得政府支持而得以實施。歐盟大科學計劃的組織實施通常最初先開放網上平臺，從科學界收集項目創意；召集來自不同領域的頂級專家組成科學顧問小組，同時成立國家層面的領導小組促進相關合作，有時會先評選出階段性候選項目，在一段時間內給予資金支持；最后由歐盟層面組建由科學家、技術專家、企業家等組成的專家小組，評選出最終支持的項目。中國在發起重大科技項目時，可以結合國民經濟需求和區域實施能力，面向全球科學界征集選題，確保提議不僅能夠體現國家發展戰略，而且能夠得到國際同行的積極響應。

4.2 構建公開協調機制

通過公開協調機制，構建利益相關者之間的溝通橋梁。歐盟開創了公開協調機制，將科技中介作為各種層面利益相關者之間溝通的橋梁，其作用主要體現在決策層面(智庫)和執行層面(國家聯絡點和協調員)。決策層面，科學家或專家參與歐盟以及成員國層面的智庫，對歐盟決策層以及成員國政府產生影響。來自成員國的智庫專家既為成員國政府提供科技咨詢，同時又為歐盟決策層提供決策咨詢服務，向雙方傳遞決策偏好，同時影響兩個層面的科技決策[26]。在執行層面，各成員國建立了國家聯絡點用于與歐盟建立聯系，國家聯絡點對內協調其他政府部門，對外與其他成員國及歐盟委員會等超國家實體之間保持聯系，向各方傳遞大科學計劃的執行情況，為各種層面的利益相關方構建起溝通的橋梁。大科學計劃涉及學科眾多，通常會拆分成許多子計劃執行，這些子計劃需要由項目發起者確定一名協調員，這些協調員主要由國際知名科學家擔任，主要工作是建立跨學科、跨地域科研合作網絡。

4.3 建立多層次科技治理體系

歐盟層面、國際組織、成員國政府、執行機構等共同參與了大科學計劃的管理，具體機構如歐盟委員會、歐洲研究基礎設施戰略論壇、歐洲科研執行局、德國的大型和基礎科研設施司等，這些機構分工明確、相互協調，從不同層面保障了歐盟、成員國、參與機構等的利益和需求。中國科技設施和計劃主要由相關部門直接建設和管理，大型研究基礎設施和研發平臺缺乏專業的中間組織進行管理，后續的使用效率不高[27]。建議建設跨部門科研基礎設施共享共建平臺，推動類似于歐洲研究基礎設施戰略論壇這類中間平臺的發展，形成多層次的科技治理和協調體系，提高管理效率和決策科學性。

4.4 吸引多方力量參與

積極引導開放式合作機制，調動多方力量參與策劃與實施。通過組建行政部門或跨部門的協調委員會加強對各部門的協調和管理；建立法律保障，形成大科學計劃的合作條款，以加強各機構的參與和機構間的合作；基于公共部門與私人部門共同追求的目標，充分考慮以合同制或委托代理的方式允許私人公司的加盟和參與。歐盟在發展新興技術的布局和策劃上通過招標方式吸納新合作伙伴加入，并為新加入的合作者預留經費接口，合作伙伴關系組成靈活；注重在科學驅動和產業應用之間架起橋梁，鼓勵科學家和企業家合作和聯合創新，有助于加快技術成果轉化的步伐，推動新技術和新服務盡快投向市場。伽利略計劃一開始就制定了以市場為導向的公私合營策略，并且分階段制定了較為靈活的合作方式。