云南省青少年社會工作的發展現狀、困境與改善路徑

馬東東，孫亞娟

（1.保山學院政府管理學院，云南保山 678000；2.大理大學教師教育學院，云南大理 671003）

一、研究背景

自2006 年黨的十六屆六中全會提出建設一支高素質的社會工作人才隊伍以來，我國社會工作的發展進入快車道，在各級黨政部門和群團組織的助推下，不同領域的實務工作蓬勃向前。共青團中央結合自身工作優勢快速反應，2007 年聯合其他部委下發《關于開展青少年事務社會工作者試點工作的意見》，并于2008 年4 月份確定北京市海淀區等13個城市（城區）為全國首批青少年事務社會工作者試點地區。2014 年1 月，共青團中央等六部委聯合出臺《關于加強青少年事務社會工作專業人才隊伍建設的意見》，其中設置的一個可測量性的目標是，到2020 年初步建立20 萬人的青少年事務社會工作專業人才隊伍，這一數字占到《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011—2020 年）》中預期的社會工作專業人才總量145萬的將近14%。

在國際社會工作語境中，青少年社會工作常常與兒童、家庭社會工作結合在一起被作為一個議題領域，而不是一個獨特的社會工作分支〔1〕。國內學者常常按照年齡差異，將兒童社會工作和青少年社會工作加以區分，對于兒童年齡的界定大家基本一致認為是未滿18周歲的未成年人，但是對于青少年年齡的認識卻大相徑庭，有14～34 歲、15～24 歲、14～28 歲、14～25 歲等不同的界定〔2〕。大部分研究青少年社會工作的文章并沒有將“青少年”這一重點概念闡釋清楚，而是把絕大部分兒童社會工作內容歸入青少年社會工作。兒童與青少年在年齡階段的劃分上確實有一定的重合之處，但是在實踐層面針對嬰幼兒群體開展直接社會工作服務的相對較少，本文認可2019 年頒布實施的《青少年社會工作服務指南》的定義，作為我國社會工作領域首個國家級標準，在該指南中“青少年”被界定為“年齡范圍是6～35周歲的人”。青少年社會工作是社會工作眾多實務領域的一部分，是以青少年為對象，整合運用社會工作價值、理論、方法和技巧，協助其提升解決問題的能力，恢復、改善并提高其社會功能，促進其健康成長和全面發展的專業活動〔3〕。

鮮有學者針對云南省青少年社會工作發展的全貌進行研究，相關資料較為缺乏。在全國青少年社會工作繁榮發展的背景下，位于祖國西南邊陲的云南省在青少年社會工作方面發展得如何，呈現出哪些特點，又遇到了哪些問題，值得深入歸納總結。為更好地呈現出該議題的概況，本文采取文獻研究的方法，綜合運用政府網站、高校官網、權威的新聞報道、中國社會組織公共服務平臺等資源，通過梳理各級政府出臺的政策文件、統計公報等官方資料，搜集社工機構、相關項目、資金投入等數據將其條理化后進行匯總，并結合研究者多年推動青少年社會工作發展的參與觀察、反思，最終力圖呈現客觀的樣態。

二、云南省青少年社會工作發展現狀

（一）青少年社會工作助推主體構建網絡化格局

1.政府部門各司其職，政策網絡體系趨于完善

如表1所示，近十年來，伴隨著國家大力推動社會工作發展的時代背景，從省級層面審視，云南省結合自身經濟社會發展的實際情況，在省委、省政府的高度重視下，省人社廳、民政廳、團委、婦兒工委等與社會工作特別是兒童、青少年社會工作密切相關的部門，出臺了多項政策，編織起政策網絡體系，逐步夯實頂層設計。2011 年，云南省將社會工作人才列為六類主體人才之一。2012 年，第三屆“興滇人才獎”將社會工作專業人才納入評選范圍；《云南兒童發展規劃（2011—2020 年）》的頒布大力推動城鄉建設兒童之家，并引入青少年社工開展服務。2014 年，團省委主導的兩個文件闡明青少年事務社會工作專業人才隊伍建設的意義、主要目標和工作任務，并提出試點工作要求。2015年，在《云南省社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2015—2020 年）》中設定的目標是，到2020 年社會工作專業人才總量達到7 萬人。2016 年以后多項政策側重于特殊青少年，如留守兒童、困境兒童等，提倡引入專業社會組織和青少年事務社工，提供專業服務。2018 年，《云南省中長期青年發展規劃（2018—2025年）》提出要發展的重點工程中包括青少年事務社會工作專業人才隊伍建設工程，明確到2020年建成0.8萬人，到2025 年建成1 萬人的青少年事務社會工作專業人才隊伍，全面參與基層社區社會工作。

2.高校教學研究并重，人才網絡梯次逐漸明朗

與國外社會工作發展路徑不同的是，我國高等教育在推動社會工作理念普及、實務發展、科學研究方面起到了先發作用。如圖1 所示，云南省先后有14 所高校（截至2019 年底，昆明學院、昭通學院停招，目前有12 所）開設社會工作本科專業，其中8所是2011 年以后新增設的該專業，占比為57.1%，據不完全統計，各高校社會工作專業基本都開設了“青少年社會工作”“學校社會工作”“家庭社會工作”等與青少年社會工作密切相關的課程，保山學院將“青少年社會工作”確定為專業發展方向，這些對于青少年社會工作人才的培養奠定了良好的基礎。自2011 年云南大學和云南民族大學首次招收社會工作專業碩士以來，目前省內共有5 所高校具有社會工作專業碩士點。2019 年云南大學開始招收社會工作與社會政策方向的社會學博士，至此，本碩博層次分明的社會工作人才培養體系構建起來。每年省內培養六百余名畢業生，一線社工、機構管理、社區工作者、高校教師等等成為這些畢業生發揮所學專長的領域，為云南社會工作的發展貢獻力量。高校師生的研究，如云南大學高萬紅老師的“精神殘障社會工作的本土實踐與模式創新研究”、大理大學孫亞娟老師“西南民族貧困地區兒童社會工作的實踐現狀與模式創新研究”等國家社科基金項目以及眾多省市級別課題，在探索兒童青少年社會工作方面取得了顯著的成績，這些本土研究和經驗都為相關的政策出臺、實務提升、社會組織發展等提供了推動力。

圖1 云南省高校社會工作專業本科招生年份

3.社工組織穩步增長，機構網絡蔓延遍布全省

民辦社會工作服務機構（以下簡稱“民辦社工機構”）在創新社會治理進程中雨后春筍般地出現，它是以社會工作者為主體，堅持助人自助宗旨，遵循社會工作專業倫理規范，綜合運用社會工作專業知識、方法和技能，開展困難救助、心理疏導、行為矯治等服務工作的民辦非企業單位〔4〕。截至2019年底，云南省共有民辦社工機構232 家①根據中國社會組織公共服務平臺檢索統計匯總而成，檢索過程中將組織名稱中帶有“社會工作”“社工”或組織業務范圍中明確提到社會工作服務的將其歸為民辦社工機構。，其中有146 家機構在業務范圍中明確包含兒童、青少年社會工作服務，占比為62.9%；專注于青少年社會工作服務的機構有92 家②這92家機構的名稱包含有“青少年事務”“青少年社會工作”字眼且所有業務范圍限定在青少年事務社會工作。，占民辦社工機構總數的39.7%，可以看出云南省民辦社工機構服務的主要群體是青少年。與社工機構數量增長保持同步增長的是社工人才隊伍，2016 年底社會工作專業人才5.58萬人〔5〕，與2012年的1.3萬人相比，增長4.28萬人，年均增長率44.0%。2019年云南省國際社工周啟動儀式上，民政廳工作人員介紹全省持證社會工作專業人才達到4 138 人，專業崗位突破5 000 個，各地社會工作投入資金量總量增長至1 500余萬元。

（二）青少年社會工作服務實踐呈現體系化趨勢

首先，從服務對象角度來看，云南省青少年社會工作涵蓋了6～35周歲的所有群體，特別是需求較為緊迫的群體，如留守青少年、流動青少年、閑散流浪青少年、涉毒涉艾涉罪青少年、不良行為青少年。其次，從服務內容的角度來看，既有自我認知、理想感恩、人際交往、婚戀交友、親子關系等發展性服務，也有安全教育、禁毒防艾、關愛疏導等預防性服務，還有矯正陪護類型的治療性服務。第三，從服務方法的角度來看，在立足社會工作專業三大方法基礎上，結合工作坊、成長營、歷奇游戲、手游等豐富多彩的形式，提高青少年的參與度。最后，從服務的場所來看，城鄉社區服務中心、兒童之家、大中小學學校、企事業單位都留下了青少年社工的身影。

（三）青少年社會工作服務模式形成多元化樣態

總結云南省青少年社會工作發展的歷程，經過最近幾年的探索，逐步形成了“以購買促培育”“機構與高校聯動”“內外經驗雙借鑒”三種重要的服務模式。

1.以購買促培育模式

從技術角度而言，政府購買服務并不復雜，但是單純的購買服務往往會形成蜻蜓點水式的項目運作。為將購買服務的效能最大化，政府部門在重視服務本身質量的同時，同樣關注培育、扶持社工機構的發展。這樣一方面發揮了服務項目在解決青少年微觀問題中的優勢，在更大范圍起到示范引領作用；另一方面對于尚在起步階段的民辦社工機構的自我發展與完善起到扶持的作用。如2017 年團省委啟動“為了明天——云南邊疆民族地區預防青少年違法犯罪社會服務體系工程”，在州市社工機構自主申報之后通過專家嚴格評選，每年確定十個左右的項目立項執行。在項目實施過程中，團省委非常重視服務的可持續性，除每個項目5 萬元至6 萬元的補助資金外，還購買督導服務為每個項目配備專業督導。每年項目啟動之后都會組織項目所在地共青團干部和承接機構工作人員集中培訓，從專業理念、服務能力、項目管理等角度，推動項目良性運行。團省委試圖通過以購買為基礎、以培育為牽引的模式，引導社工機構等社會力量積極參與青少年問題的解決，并逐步凸顯出青少年社會工作的專業優勢。

2.機構與高校聯動模式

非營利組織是社會工作專業學生重要的知識來源、實踐基地和就業平臺〔6〕。社會工作專業是應用社會科學，強調實踐屬性，按照國際慣例，本科生除學習理論知識外還需要完成800小時的實踐。本土民辦社工機構的發展為學生實習提供了平臺，利于鍛煉其一線服務、項目策劃、機構管理等方面的能力；而師生的進駐則充實了機構的人力資源，有助于服務的拓展和經驗的理論化。近些年，諸如云南大學、曲靖師范學院等高校的教師領辦社工機構或在機構擔任督導，進一步助推了青少年社會工作服務和人才培養兩方面的聯合。

3.內外經驗雙借鑒模式

由于云南省青少年社會工作發展仍處于上升階段，在這一過程中借鑒成熟的經驗是值得探索的路徑。20 世紀90 年代后，大量國際非政府組織涌入云南，多方位與本土機構或政府部門合作，在多個領域開展工作，活動范圍幾乎覆蓋全省〔7〕。現在仍活躍在省內的宣明會、救助兒童會、聯合國兒基會等扎根基層多年，在青少年工作理念、服務方法等方面具有明顯的優勢。本土機構通過與這些國際非政府組織開展交流學習、項目合作等方式，在積累本土化成果的同時，也學習了國際化先進的理念。此外，采取“走出去”和“引進來”相結合的思路，一方面，通過到訪我國青少年社會工作發展前沿的省市，如北京、廣東等地，借鑒學習它們成熟的服務經驗；另一方面，依托民政部社會工作服務機構“牽手計劃”，先后有25家上海的機構一對一對口幫扶云南社工機構，通過“沐童計劃”等聯合項目的開展，實現了本土機構管理水平、社工職業能力發展等多方面的提升。

三、云南省青少年社會工作發展的現實困境

（一）政策體系成效性不足

如前所述，推動青少年社會工作發展的政策網絡體系趨于完善，在宏觀方面發揮著指導性作用。但是政策文本落地的過程中，大部分會大打折扣，較為常見的是，推行的時間進度上滯后或者工作任務上達不到預期目標，在敏感于數字化要求的個別單位也存在著任務數量完成但是質量堪憂的局面，市縣兩級相關行政部門出臺的政策被束之高閣或不了了之的也不在少數。此外，多數政策的實施需要多部門協調配合，只要有一個部門工作不力就會出現短板導致“木桶效應”，導致社會行政的過程面臨窘境；且對于政策結果的考核評估往往又欠缺一定的科學性，使得政策的最終成效與預期相去甚遠。

（二）社工機構不均衡性突出

云南省共有92家青少年事務社會工作機構（以下簡稱“青少年社工機構”），即全省接近40%的社工機構專注于青少年服務，顯然青少年是社會工作領域聚焦的重點，對老年人、殘疾人等其他弱勢群體的關注較為微弱，而這些青少年社工機構的發展也面臨諸多的問題。一是地域分布不平衡，省會城市昆明注冊的機構最多，共有24 家，昭通市和臨滄市都有10 家，玉溪市9 家，楚雄州和紅河州各有8家，剩余的9 個州市的機構數量是1 至3 家不等①數據根據中國社會組織公共服務平臺檢索統計匯總而成。。顯然，很多州市的青少年沒有辦法獲得充足的社會工作服務。二是資源獲取機會不均衡，昆明市及下轄縣（區）政府重視程度高，資金投入力度大，社工機構獲得的項目及資金支持更多，其他州市特別是經濟排名靠后的州市鮮有專項資金投入。除此之外，共青團、婦聯等政府部門和群團組織扶持、孵化成立的社工機構，依托政治資源獲得的機會相比其他自發成立的社工機構也更多。

（三）服務專業性有待加強

縱觀本土92 家青少年社工機構，僅有16 家成立于2015 年之前，也就是80%以上的機構是在2014 年《云南省關于加強青少年事務社會工作專業人才隊伍建設的實施意見》和《云南省青少年事務社會工作試點工作實施方案》兩個專項政策出臺之后，特別是應“在全省16 個州（市）范圍內每個州（市）扶持建立3 個青少年事務社會工作服務中心”的目標要求，在各級共青團系統的推動下成立的。一方面，為完成上級指派的任務，部分青少年社工機構倉促成立，應付式地開展幾個項目之后處于癱瘓狀態。另一方面，有的機構雖然業務范圍明確是青少年服務，但是在實際運行中由于項目難以爭取，往往能夠申請什么類型的項目就做什么項目，如有的青少年社工機構去承接老年人服務項目，不利于其發揮自身專長。

針對半數以上剛剛成立兩三年的青少年事務社會工作機構而言，管理者疲于應付申請項目、外部聯絡等行政性事務，對項目的質量把控不嚴；一線社會工作者往往是剛畢業的大學生，服務經驗欠缺，且存在學校學習的知識與實踐工作脫節的現象，導致有些新手社工不能勝任青少年社會工作的服務要求。在面臨難度很大的專業工作開展和具有經驗性、傳統性的基礎管理工作的張力時，專業性較弱的社會工作者會進行退卻性選擇〔8〕，一定程度上影響了服務的質量。

（四）人才隊伍穩定性較差

通過對陜西省青少年事務社工的從業意愿考察，任娟娟等推測他們的流失率大約在20%左右〔9〕，廣東省一項調查顯示，廣州從業5 年以上的青年專職社工僅占1%，年流失率達24.3%〔10〕，這是全國青少年事務社工總體情況的縮影。經過四年專業培養的社工畢業生絕大部分不從事對口的工作，而社工機構卻人才匱乏。昆明市紅嘴鷗青少年事務服務中心主任曾表示，機構最大的問題是找不到專業人才，該中心2013和2014年兩次招聘到17人，一年之后有10人離職〔11〕。職業社會認可度低、薪酬不符合期待、職業晉升途徑窄等原因都導致社工流動性高，直接的影響結果是服務關系難以保持，服務質量、可持續性經驗的積累都受損，嚴重制約青少年社會工作的發展。

（五）品牌特色性仍需探索

2019 年安徽省發布《農村留守兒童社會工作服務指南》，作為地方性標準，該指南結合安徽省經濟社會發展和社會工作專業人才隊伍建設實際，在制度建設、人員要求等方面提出了明確要求，進一步推動安徽社會工作標準化、專業化、規范化發展〔12〕。仔細審視云南省近些年出臺的有關青少年社會工作的政策，幾乎都是自上而下科層化指導的產物，通過來自于團中央、民政部等上級部門政策的宏觀指導，省市縣各級再擬定具體化實施意見，鮮有具有地方特色的滿足青少年實際需求的政策通過自下而上的調研、倡導等形式成文。服務實踐方面，提及云南的青少年社會工作并沒有讓人拍手稱贊的品牌，少數民族青少年、邊疆青少年等群體是否有獨特的需求，通過怎樣的形式和方法來滿足其需求，也值得進一步探索。

四、云南省青少年社會工作發展的改善路徑

2019 年黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中強調堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。在構建基層社會治理新格局中，社會組織發揮著積極作用，預防青少年犯罪、減少乃至杜絕青少年不良行為、促進青少年健康成長等青少年事務社會工作勢必構成社會治理格局中不可或缺的一部分。緩解云南青少年社會工作發展的現實困境，尋找改善路徑，融入創新社會治理的進程勢在必行。

（一）制度完善路徑：增強頂層設計，夯實執行成效

社會工作的繁榮發展離不開各級黨政部門、群團組織的大力推動，青少年社會工作也不例外。為進一步推動青少年事務社會工作的規范化、專業化發展，結合云南省實際情況，以下三個方面的制度建設有待完善。

1.落實各級有關社工的政策文件

中央層面政策的出臺側重于宏觀指導功能，落實到云南省及各州（市）、縣（區）的時候，當地相關部門要在領會上級政策指導精神的基礎上，結合地方實情制定切實可行的區域性政策，明確青少年社會工作發展方向和目標。同時，政策文本所涉及部門的一把手要加強學習，爭取將相關文件理解消化，在業務部門工作人員中進行宣傳，力爭從上而下吃透文件精神，并用來指導工作實踐。

2.建立不同部門的聯動協調制度

青少年社會工作的發展涉及到多個部門，從實際情況來看，政府、共青團、民政和婦聯幾個部門牽頭作用明顯，教育、司法、財政等部門更多體現在行政事務性工作的落實層面。在當前政府緊縮人員編制的背景下，相關職能部門共同建立青少年社會工作聯席會議制度切實可行。鑒于共青團在服務青少年方面的職能所在和經驗優勢，團委領導作為召集人聯動其他部門，利于推動各職能部門認領各自的任務，并加強協調配合，通過信息交流、優勢互補推動困難問題的解決。

3.加強青少年社會工作保障機制

青少年社會工作發展目標的達成需要財政扶持、崗位設置、薪酬晉升等機制作為基本保障，多數社工離職的原因都與職業待遇和發展前景密切相關。與青少年事務有關的職能部門，一是可以通過在體制內設置專門崗位，供社會工作專業畢業生報考；二是可以通過購買崗位的形式，由社工機構派出社工進駐服務單位開展服務〔13〕；三是采取購買項目的方式，協助滿足青少年群體的需求。薪酬體系的建立，晉升空間的開拓等保障機制需要財政資金的支持和整個社會工作領域共同謀取。

（二）能力提升路徑：推動機構發展，強化社工技能

2018 年云南省社會工作聯合會掛牌成立，其在推動社會組織和社會工作發展方面的作用不言而喻，為精細化不同領域的工作，建議在該會下設立青少年社會工作專委會，或者單獨成立云南省青少年社會工作協會，利于同行交流、學習。為提升青少年社會工作服務質量，以下兩方面的能力提升較為緊迫。

第一，加強青少年社工機構的扶持力度，引導其完善自我造血功能。目前云南省青少年社工機構有一定的數量，但是由于地域分布不均衡，在大理、麗江、西雙版納等地仍需孵化機構。共青團、民政和婦聯等部門可以在年度預算中加大設置購買服務的費用，以項目化運作支持符合條件的機構的發展。另外，政府部門可以利用自身影響力和公信力加大對機構的宣傳，引導有條件的中小學校、社區村落投入資金采購服務。青少年社工機構的創辦者、管理者需提升運作機構、管理機構的能力，爭取拓展多元化籌資渠道，以保障機構的良性運行，并穩定社工人才隊伍。

第二，社工需提升自身專業能力，提升服務質量。各高校在培養社會工作專業學生時，及時按照職業能力的要求調整培養方案及課程體系，減少畢業生轉換角色進入職場的障礙。社會工作聯合會可以整合教育資源，邀請省內外專家學者、資深社工開展培訓，搭建在職青少年社工學習的平臺，倡導社工不斷提升自我。社會工作者自身應樹立終身學習的理念，將自我職業能力的發展、服務質量的提升，融入青少年社會工作發展的歷程中。

（三）特色培育路徑：結合地域實情，突出服務品牌

1.立足邊疆少數民族地區，滿足個性化需求

青少年在個體發展過程中會有一些共性需求，可以采取一些普遍適用性的服務形式和方法進行應對。但是，云南地處邊疆且少數民族眾多，部分服務對象面臨著一些個性化需求，如跨國婚姻家庭中的青少年、來滇外籍勞工子女、個別民族地區早婚早育青少年等等，這些情況需要社工駐扎基層，通過調研走訪進行評估了解，繼而形成有針對性的服務項目。在服務內容上，針對本地區實情，也可以在普通話推廣、民族文化傳承等方面有所延伸。

2.聚焦精細領域，深耕樹立品牌

國內有些社工機構專注于某一精細化領域，受到公眾普遍認可，如上海市新航社區服務總站致力于矯治社會工作，深圳市鵬星社會工作服務中心反家暴工作廣受關注。青少年這一群體年齡跨度大、需求眾多，單一社工機構很難將所有青少年都納入服務范圍，在解決共性困擾的基礎上，部分社工機構可以進一步聚焦于精細化領域，一方面可以按照不同年齡段的發展開展針對性服務，如兒童性健康教育、中學親子關系、青年婚戀交友等；另一方面可以立足不同需求內容進行類型化服務，如涉罪青少年的幫教、醫院兒科患者的陪護慰藉、留守兒童的關愛陪伴等。推動部分青少年社工機構深耕精細領域，利于精準服務，且能夠積累經驗提升工作人員專業能力，形成品牌效應。