內涵式發展下高校人員總量管理與測算方法研究

薛 軍，閆思程

（1.云南財經大學公共政策研究中心，昆明 650221；2.云南財經大學財政與公共管理學院，昆明 650221）

黨中央在十九屆三中全會上做出《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》），將“國家治理體系和治理能力現代化”建設進一步推向深化。在《決定》中，特別提到要“加快推進事業單位改革”。事業單位作為我國經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，集中了我國2∕3 以上的專業技術人才，廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等各個領域。加快推進事業單位深化改革是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，也是推動我國經濟高質量發展、建設現代化經濟體系的重要動力。《決定》中同時也提出要通過“推進機構編制法定化”，建立編制管理動態調整機制、加強機構編制管理評估、優化編制資源配置。人員編制作為政府組織行政管理科學化的基礎，是加快推進我國事業單位深化改革的重要抓手，也為深化黨和國家機構改革提供重要保障。

高校作為我國事業單位的重要組成部分，如何通過編制管理這一有利抓手提升高校人力資本使用效率、促進高校“放管服”改革，并以此為契機探索事業單位改革“深水區”的思路與舉措是非常值得研究的問題。為此，本文以解決高校編制管理存在的問題為突破口，重塑高校人員總量管理理念，并以此理念為基礎對高校人員總量核定思路與方法進行重構。通過梳理我國高校人員總量管理制度沿革，總結現有高校人員編制核定及管理中存在的問題，對高校人員總量管理理念進行重塑，依據重塑理念對高校人員總量測算方案進行設計，得出結論并提出進一步的研究展望。

一、高校人員總量管理制度沿革

我國高校人員總量管理可以追溯到1985年，國家教育委員會發布的《普通高等學校人員編制的試行辦法》，首次明確提出各類高校的編制標準。編制標準的確定意味著高校人員規模的確定，是高校人員總量管理的雛形。2000年，中組部、人事部、教育部聯合印發了《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》（人發〔2000〕59號），要求按照“總量控制、微觀放權、規范合理、精簡高效”的原則進行高等學校機構編制改革，首次提出了總量控制的要求。教育部分別于2004 年和2006 年先后出臺了《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）》（教發〔2004〕2號）和《普通本科學校設置暫行規定》（教發〔2006〕18 號），進一步通過明確高校類別及各類別師生比標準及要求，對高校人員總量進行控制。直至2017年，教育部會同中央編辦、發展改革委、財政部與人力資源社會保障部發布《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號），明確提出高校人員總量管理概念，提出“積極探索實行高校人員總量管理。制定高校人員總量核定指導標準和試點方案……實行動態調整。納入總量管理的人員享有相應待遇和保障”。

此后，高校人員總量管理在多省區推開，北京市率先在2015 年啟動取消編制管理試點。北京市《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》明確提出“對現有高等學校，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理”。2017 年山東省印發了《山東省實行人員控制總量備案管理的事業單位人事管理辦法（試行）》的通知，規定“人員控制總量內的所有人員，實行統一的事業單位人事管理制度，同工同酬，同等待遇”。2018年河北省編委辦印發《關于創新高校人員總量管理試點的意見》，以不突破編制總量和不增加財政供養人員為原則，改革創新高校編制管理方式、人事管理制度和財政支持方式。由于機構人員編制總量合理確定難度較大，因此，盡管部分省市高校已逐步推行高校人員總量管理，但大部分省市仍處于觀望醞釀狀態。

二、高校人員編制核定及管理存在的問題

（一）以規模擴張為理念的編制管理政策，難以適應高校內涵式發展需求

當前我國高校編制管理仍沿用1999 年由中編辦、教育部、財政部制定的《普通高等學校編制管理規程（草案）》（以下簡稱《規程》）。該《規程》對于人員編制管理側重于“增量”，突出解決“擴招”后高校教師規模如何擴張的問題，極具時代特色。而黨的十九大報告明確指出要“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”。內涵式發展強調的是結構優化、質量提高、實力增強，高校內涵式發展道路主要通過在高校內部深化改革，激發發展活力，增強學科實力，提高人才競爭力，內涵式發展要求高校以提高教育質量作為發展核心〔1-2〕。在量變引發質變的過程中，實現實質性的跨越式發展。而《規程》對教師編制核定貫穿著強烈的規模擴張理念，缺乏通過人員編制對高校教育質量進行管控與動態調整機制，難以適應當前高校內涵式發展要求。

（二）人員編制管理缺乏學科引領，無法滿足新時代高校職能履行的人員需求

高等教育要實現內涵式發展必須堅持以學科為引領，通過優化學科結構、把握學科發展、突出學科建設重點、發揮學科建設優勢、彰顯學科建設特色。而現有高校人員編制核定僅限于考慮不同類別高校人員規模需求不同，并未深入考慮學科發展差異對于人員的需求。以調研某師范類院校為例，藝術類專業由于專業特點需要小班或一對一開展專業教學，而文史類專業則可以按標準班甚至大班進行專業課教學，這種由于學科自身特點引致的對于教師數量不同的需求長期存在于各大高校之中，但由于現有人員編制管理機制僅以學校制定課時比指標為依據，無法有效反映各學科對于人員的實際需求。同時，現有人員編制管理制度由于缺少學科引領，導致高校對于師資隊伍的建設缺乏科學與合理的規劃。通過調研發現，不論是理工類高校、師范類高校還是綜合類高校，都展現出就業較好的專業（如會計類專業）招生規模有超越高校自身優勢專業的趨勢，對優勢專業教師編制形成明顯擠出效應，嚴重影響了高校優勢專業的發展，也使得各高校在學科專業發展上出現同質化現象。

同時，高校學科建設還應與高校職能定位有機結合，通過學科建設帶動高校更好發揮職能。但目前《規程》僅將人員編制核定為基本教育規模編制與專職科研編制①1999年《規程》將編制劃分為學校本部編制和附屬單位編制，在此，基本教育規模編制和專職科研編制屬于學校本部編制范疇，是編制構成的核心。兩大類，僅考慮高校履行高等教育人才培養基本職能和承擔科學研究任務對于人員的需求。隨著經濟社會的快速發展，新時代高校已形成人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新以及國際交流合作等五大職能，對人員的需求也呈現出多樣化的特點，現有人員編制核定已無法滿足相關職能擴展后的需求。以社會服務為例，當前高校多重學歷輕能力、重理論輕教學，在人員編制管理中缺乏對雙師型師資建設和引進的重視，無法廣泛吸引各類優秀人才來校任教，極大地限制了教師的創新精神和實踐能力，人才培養質量得不到有效保證，社會服務的成色較差。

（三）人員編制管理機制僵化，不利于高校人力資源有效利用

編制作為一種行政管理資源，其現有管理機制較為僵化，導致高校人力資源利用缺乏效率。在現有高校人員編制管理機制下，人員一旦納入編制管理就意味著身份“終身制”、待遇“穩定化”〔3〕，導致編內人員長期缺乏激勵與約束機制；高校編制由人事部門管理，而作為用人主體的學院往往缺乏人員管理權，導致管理權與使用權不匹配，致使學院在人員使用、管理中缺乏自主性，極大降低了人力資源的使用效率；同時，由于高校難以對編內人員進行動態調整，也導致其人力資源配置往往更關注短期，對學校長遠發展形成掣肘。上述運行機制導致：一是高校人員編制管理“缺編”與“超編”共存〔4〕，由于學院無法充分調動編內人員有效履行職能，形成某種程度人員“超編”，同時，高校發展需要對人員需求的增加，又在一定程度上形成了“缺編”問題，“超缺”矛盾是高校人員編制管理機制僵化的突出表現；二是編外人才流動性強，由于現有編制數額無法滿足高校發展的人員需求，導致編外人員規模大幅增加，但編外人員在工資待遇、職稱評定等諸多方面無法獲得與編內人員一致對待，導致編外人才流動性極強，不利于高校發展；三是年齡斷層問題突出，由于當前編制總量控制較為嚴格，導致高校人員入編很大程度上依賴退休、調出等自然退出騰挪空間，“新鮮血液”難以引入、高校年齡斷層問題較為突出，極大影響了高校學科建設。

綜上，一個完善的高校人員管理制度，就是要以實現高校內涵式發展為目標，以學科建設為出發點，以新時代高校職能履行需求為導向；通過管理機制設計打破人員固化狀態，形成人員合理有序流動，最終形成人員總量的有效控制。

三、高校人員總量管理理念重塑

我國高等教育要實現內涵式發展，建設一支符合學科建設需求的教師隊伍是基礎。針對當前高校人員管理制度存在的弊端，應首先對高校人員管理理念進行重塑，將內涵式發展理念全面融入高校人員管理全過程，以學科建設作為高校人員管理的邏輯起點與重要依據，樹立適應新時代高校發展的高校人員總量管理理念。

高校人員總量管理主要分為人員總量核定和人員總量管理兩個主要內容。其中，人員總量核定是開展人員有效管理的前提，應改變現有規模擴張的人員核定模式，逐步建立適應內涵式發展、以學科建設為核心的人員核定模式；人員總量管理是高校人員管理制度的核心，應依據高校內涵式發展理念，以學科建設為引領，構建高校人員動態管理機制。

（一）以學科發展為核心：實現規模發展向內涵式發展轉變

以學科發展為核心，是實現高校由規模擴張向內涵式發展轉變的重要切入點。學科是高校職能履行的重要平臺，學科建設是提高高校人才培養、科學研究及社會服務等職能履行水平的重要基礎，是高校建設發展的主線，是實現高校向內涵式發展轉變的關鍵決定因素。高校人員總量管理應緊緊圍繞學科發展這一核心，將學科發展需求作為測算高校職能履行所需人員的重要依據，同時將學科發展水平作為高校人員總規模調整的重要依據。

（二）構建需求導向型核定機制：滿足高校履行職能需要

以編制管理為主的原有高校人員總量核定機制更加突出對人員規模的管控，但容易引發高校忽視職能履行的人力資本需求。在我國，高校已進入內涵式發展的新時期，內涵式發展要求高校更加注重人員結構和質量管理，通過人員“質”的提升，來滿足新時期高校職能的實現。內涵式發展下高校人員總量管理應在人員核定中突出高校履行職能的需要，打破“只重規模、忽視結構”的現狀，以高校學科發展為引領，緊緊圍繞高校職能履行對人員需求這一出發點，明確高校為履行職能所需的人員數量與結構，充分考慮學科間、人員類別間、校際間的人員布局，形成對人員總量的科學管理。

（三）引入人員動態管理理念：破除編制人員固化壁壘

已有高校人員編制管理制度形成的人員固化、流動性差、缺少激勵機制等問題，嚴重影響新時期高校內涵式發展，阻礙了高校學科高水平、高質量的發展。應引入人員動態管理理念，破除編制對人員的長期固化管制。通過對學科發展進行周期性評估，以評估結果作為人員動態調整的依據，對優勢、特色學科發展給予人員傾斜，引導非優勢特色學科自然萎縮直至淘汰，對相應人員進行分流，從而形成高校人員在校內、校際間的合理流動，重塑高校人員總量管理理念。見圖1。

圖1 高校人員總量管理理念重塑

四、高校人員總量測算方案設計

按照高等教育內涵式發展要求，前文對高校人員總量管理理念進行了重塑。依照重塑后的高校人員總量管理理念，我們從高校職能出發，圍繞充分、平衡以及實現人員的合理有序流動為目標，對高校人員總量測算方案進行重新設計，以實現高校人員的有效配置。

（一）高校人員總量測算思路

依據《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70 號）、《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發〔2006〕87號）和《關于高等學校崗位設置管理的指導意見》（國人部發〔2007〕59號，以下簡稱《指導意見》），高等學校人員主要包括管理人員、專業技術人員和工勤技能人員，由于《指導意見》中明確提出“鼓勵高等學校后勤服務社會化……不再設置相應的工勤技能崗位”，故將工勤技能人員剔除。納入高校人員總量測算的崗位主要是高等學校管理崗位和專業技術崗位，其中專業技術崗位又可分為教師型專業技術崗位和其他專業技術崗位。教師型專業技術崗位主要指從事教學活動的教師崗位，其他專業技術崗位主要包括工程實驗、圖書資料、編輯出版、會計統計、醫療衛生等專業技術崗位。

依據“以學科發展為核心，實現高校內涵式發展”的高校人員總量管理理念，高校要實現學科高水平發展，教師隊伍是關鍵，同時高校要實現內涵式發展必須從重學生培養數量轉向注重培養水平和培養質量，而在實現這個轉變的過程中教師無疑是高校所依賴的核心力量。因此，高校人員編制總量管理過程中，首先應明確和突出教師在高校發展中的核心地位。依照這一思路，我們將教師型專業技術崗位確定為高校人員總量測算和管理的核心，而其他各類人員均以教師型專業技術崗位所確定的人數為基礎，根據自身類型特點確定轉換比進行測算。對于教師型專業技術崗位而言，又可細分為教學型和研究型兩大類專業技術人員，這其中教學型專業技術人員無疑是高校發展的基礎和主要力量，因而將其作為人員測算的“核心”，用課時比進行測算；研究型專業技術人員則依據教學型專業技術人員數量，通過學科科研系數進行測算。根據前述測算思路，高校人員總量測算框架如圖2所示。

（二）高校人員總量管理測算方案

按照前述測算思路，具體指標測算過程如下。

1.教學型專業技術人員

根據前文所述測算思路，高校人員總量測算重點應放在對教學型專業技術人員的測算。教學型專業技術人員的主要職能為教育教學，因而其人數核定應圍繞教育教學工作展開。對教學型專業技術人員，我們選用課時比乘以學生數來反映教育教學對人員數量的要求。課時比通過分別計算某一學科每年培養學生所需課時數與該學科每年每位教學型教師核定教學課時數后求比值得到，該指標能較好地反映該學科對師資的需求情況。計算方法如下：

圖2 高校人員總量測算框架

在高校人員總量管理測算過程中，我們認為應改變課時比校際差異化的做法，真正從學科發展角度出發，將校際差異化調整為學科差異化。對高校教學型專業技術人員的測度，應綜合不同高校相同學科情況統一測算課時比，而后根據不同高校相關專業學生數，最后再加總求得該高校所有學科的教學型專業技術人員數。這一測度邏輯如圖3 所示。

圖3 高校教學型專業技術人員測度邏輯

2.研究型專業技術人員

研究型專業技術人員人數以教學型專業技術人員測算數乘以學科科研系數測算得到。研究型專業技術人員主要是指在承擔一定教學工作基礎上，承擔更多科學研究工作的教師型專業技術人員。考慮到，期刊、專著、課題項目在不同學校統計口徑上不盡一致，為使實際測算工作具有可操作性、便捷性，根據調研結果用在校研究生規模來反映研究型專業技術人員情況。具體做法為，以某校某學科在校研究生占全省該學科在校研究生規模的比重作為學科科研系數，與教學型專業技術人員數相乘確定該校該學科研究型專業技術人員需求，若某一學科在校碩博研究生的規模越大，則需配備的研究型人員數量越多。

3.學科調整系數

人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流合作是我國高校的五大職能。高校要實現內涵式發展，實質是要求高校有效發揮五大職能，在高校人員總量管理上也應體現五大職能履行情況，以此推動高校職能發揮。前述教學型與研究型專業技術人員數量測算主要反映的是高校人才培養職能所需人員數，而科學研究、社會服務、國際交流合作以及文化傳承與創新由于在實踐中相應數據難以獲取，課題組考慮引入學科調整系數加以反映，對教師型專業人員數進行相應調整。

在實踐中可以考慮采用教育部第四輪學科評估結果，對人才培養職能測算的人員需求進行調整處理。教育部第四輪學科評估針對申請參評的具有博士或碩士學位授予權的一級學科（含一級學科和二級學科授權），設置了“科學研究水平”“社會服務與學科聲譽”等指標框架，其中“科學研究水平”的指標設置體現了高校職能中“科學研究”職能的履行情況，而“社會服務與學科聲譽”則充分反映了高校職能中“社會服務、國際交流合作以及文化傳承與創新”職能的履行情況。具體測算時，根據教育部第四輪學科評估結果，將學科建設劃分為9 個等級進行評定，包括C-、C、C+、B-、B、B+、A-、A、A+。在此，將上述9個等級由低到高量化為1～9分，某高校某學科分數占全省該學科分數的比重越大，說明該校該學科發展得越好，則需給予更多的人員傾斜，考慮到有碩博研究生學位授予權的學科與沒有碩博研究生學位授予權的學科應有所區別，因此，該比重的最低值控制在1.1 以上，同樣，范圍可以根據經驗值控制在1.1～1.4倍，公式表示為：

其中，τij代表i 校j 學科的學科調整系數，Wij表示i 校j 學科占全省該學科的比重，minWj表示j 學科該項比重的最小值，maxWj表示j 學科該項比重的最大值。

4.管理人員

將管理人員依據專業技術人員規模，分段按比例核算。原因有二：第一，管理人員配備應適當考慮剛性需求及規模效應。《指導意見》規定：管理崗一般不超過崗位總量的20%。當在校生規模較小時，仍然按照《指導意見》規定的總量的20%來設置管理人員，可能導致管理人員達不到剛性配備。當在校生規模較大時，由于存在規模效應，20%的配備比例，可能會導致管理人員冗余。第二，管理人員的配備應隨著服務對象的變化而動態調整，而按比例核定可以實現這一動態調整。管理人員的服務對象是高校全體師生，在專業技術人員的核定充分體現了服務學生的規模時，管理人員配備按照專業技術人員比例配備即可。綜上，管理人員應根據專業技術人員數量，分段按比例核算。具體測算中，依據《指導意見》中管理人員不超過崗位總量的20%的規定，折算為管理人員占專業技術人員比例來看，等價于管理人員不超過專業技術人員的25%。可以考慮將在校生規模最小的本科高校的管理人員占專業技術人員比重與25%做比較，兼顧剛性需求及現實存在的合理性，取其小者作為該比例的上限，低于上限的繼續沿用現有比例。

5.其他專業技術人員

在高校人員總量測算中，我們考慮：將其他專業技術人員依據教師型專業技術人員的一定比例核算。由于該類人員的配備規模主要根據服務師生的規模確定，其中因教師型專業技術人員規模能充分體現服務學生的規模，因此，以教師型專業技術人員為基準，按比例進行核定。其中，比例的確定，考慮政策的連貫性以及存在即合理，可以繼續沿用現有各高校其他專業技術人員數占教師型專業技術人員數的比例。

（三）高校人員總量動態調整機制

通過設置高校人員動態調整機制，實現對高校人員總量的動態調整，打破原有人員總量管理機制中人員固化管理狀態，激勵人員的合理有序流動。

高校人員動態調整機制的設計思路是以學科發展為導向，通過建立高校職能績效考評機制，依照績效考評結果對相應高校人員規模進行動態調整。具體做法是：首先，建立高校職能績效考評機制，突出學科發展導向，圍繞高校五大職能設置考評指標，在每個建設期內，對不同高校的同一學科進行橫向的績效考評，通過設立考評標準，進行考核等級評定，分為優秀、良好、合格及不合格。其次，建立高校人員動態調整機制。按照高校學科評估結果，對高校人員總量進行調整。對于評估結果優秀的學科，適當增加該校該學科人員總量指標。根據“放管服”改革精神，編制部門主要負責管總量、管標準，以不突破編制總量和不增加財政供養人員為原則，超過編制范圍的人員成本由高校自行負擔，因此是否新增人員，新增多少，可以由各高校根據該學科發展需要及高校債務負擔實際自行決定。對于評估結果不合格的學科，必須減少該校該學科的人員總量指標。人員調減規模通過人員總量調整系數進行調整，人員總量調整系數為不合格高校某學科考評量化結果與合格標準量化結果的差值占合格標準的比重計算得到。現有該學科人員數與人員總量調整系數相乘，得到該學科應調減的人員總量。

五、結論及研究展望

編制是政府執政的重要資源，編制的稀缺性使得編制必須被有效配置和高效使用〔5〕。現有高校人員編制管理體制下，高校間及高校內部人員配置不平衡、不充分問題尤為突出，本文以高校內涵式發展為引領，將學科發展作為核心，重塑高校人員總量管理理念，并依照新理念對高校人員總量測算方法進行了重新設計，突出學科發展這一核心，同時引入人員總量動態調整機制實現對高校人員總量的動態管理。本文研究為提升政府治理能力、有效落實“放管服”改革相關政策提供了相關借鑒思路，也為事業單位分類改革，特別是高校人員管理提供了有效依據。

雖然本文對高校人員總量管理理念進行重塑，并基于此建立了高校人員總量測算體系。但高校人員總量管理牽涉部門多，涉及人員切身利益，復雜性強〔6〕，因此，文中測算體系在落實到具體人員管理時，仍需要打通各項相關制度之間的藩籬，包括建立人員總量管理分階段推行機制，人員準入、激勵和退出機制，人員有序流出后的安置銜接，納入總量的人員的工資待遇、職稱評審等，實現高校人員總量管理制度體系化設計、統籌安排，但這些內容已超出本文研究涉及范圍，還需在后續研究中進一步完善。