“鏈長制”與地方主導產業的創新升級研究

曹秋靜

摘? 要：近年來，“鏈長制”作為具有中國特色的制度構建正在從“地方經驗”逐步走向“全國實踐”。學界關于“鏈長制”的研究剛剛興起，本文在充分梳理國內外研究成果的基礎上，從產業鏈影響因素、政府與市場的關系、政府職能轉變三個視角分析了“鏈長制”推動地方主導產業創新升級的內在機理，并提出“鏈長制”實施中要重點權衡五大關系，最后建議注重頂層設計，引導產業鏈優化升級;堅持機制優化，提升產業鏈服務質量;強化多鏈融合，打造高質量創新生態;借助數字經濟，防控產業鏈運行風險。

關鍵詞：鏈長制? ? ?地方主導產業? ? ?創新升級

當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業革命深入發展。同時，國際環境日趨復雜，不穩定性和不確定性明顯增加。尤其是中美經貿摩擦復雜多變以及新冠肺炎疫情全球大流行，強化了經濟全球化逆流，加劇了各國間戰略博弈，全球產業鏈供應鏈面臨深度重構。在此背景下，我國產業鏈供應鏈難以擺脫對發達國家的高度依賴，部分產業鏈供應鏈的脆弱性也隨之暴露。面對波譎云詭的國內外經濟形勢，“鏈長制”作為具有中國特色的制度構建應運而生。湖南省長沙市是全國首個（2017年）提出“鏈長制”的城市，浙江省是首個（2019年）出臺“鏈長制”的省份。各地紛紛部署“鏈長制”，僅2020年全年，走進“鏈長制”隊伍中的省級政府有江西、江蘇、山東、黑龍江、河南等;市級政府有合肥、長春、深圳、包頭、蘇州、南京、德州、濟南、菏澤、莆田等。2021 年廣東省政府工作報告明確提出，要提升產業鏈現代化水平，并首次將探索實施“鏈長制”寫入政府工作報告。“鏈長制”正在從“地方經驗”逐步走向“全國實踐”。深入研究這一命題的理論基礎、內在機理及推進策略，是堅持用理論指導實踐的重要方法，是更好發揮政府宏觀調控彌補市場缺陷的重要手段。

一、相關文獻評述

“鏈長制”最早孕育于2017年，相關研究成果鮮見于文獻。既有文獻大體上是對“鏈長制”的提出背景、核心要義等進行的學術探討。“鏈長制”的提出背景可以歸納為國際與國內兩個維度，就國際維度來看，主要是受“雙沖擊”的影響，即“貿易戰沖擊”與“疫情沖擊”影響了產業鏈與供應鏈的安全穩定（孫華平等，2020）;就國內維度而言，“鏈長制”可以理解為“開發區發展模式的轉型與升級” （劉志彪、孔令池，2021），這樣便順理成章地解釋了“鏈長制”于2018年底出現于浙江省開發區的原因。“鏈長制”的核心要義在于準確區分鏈主與鏈長的功能定位。一般認為，鏈主是在產業鏈發展過程中由市場自發形成、能夠協調產業鏈各個節點活動的龍頭企業，但由于“鏈主”難以擔負起協調不同生產工序和生產區段的任務（劉志彪、孔令池，2021），于是由政府主官擔綱來協調解決產業鏈協同發展的“鏈長”呼之欲出。

現有文獻研究仍存在一些不足之處：第一，“鏈長制”與其它“長制”模式異同的研究缺乏。“河長制”“林長制”“湖長制”等在公共管理和自然資源領域早已有之，“鏈長制”是高位推動的“長制”模式在經濟領域的延伸與推廣。然而，目前學界大多是對單一“長制”的討論，即便是對同屬于公共管理和自然資源領域的“河長制”“林長制”“湖長制”的關聯研究都很少。第二，“鏈長制”與地方主導產業的融合研究不多。“鏈長制”就是擇定地方經濟發展的核心產業，通過行政長官擔任鏈長，以穩鏈、補鏈、延鏈、強鏈為目標的制度安排。核心產業中的主體既包括地方主導產業，也不乏正在培育的新興產業，而培育新興產業的目標亦是最終成長為地方主導產業。因此，將“鏈長制”與地方主導產業融合研究恰是準確把握了“鏈長制”的精髓。

二、“鏈長制”推動地方主導產業創新升級的內在機理

“鏈長制”是一種強化產業鏈責任的制度創新，探尋其在推動地方主導產業創新升級的內在機理實際上是在梳理推行“鏈長制”的理論依據與現實依據。

（一）從產業鏈影響因素觀察“鏈長制”的作用機理

產業鏈是指具有縱向關聯的不同產業環節之間，基于一定的技術經濟聯系形成的鏈條式產業組織生態。影響產業鏈變動的因素由內外因素共同構成。內部因素源自產業鏈自身，涉及產業鏈上游的研發設計、中游的生產加工、下游的銷售服務等各個環節不同企業之間的協調;外部因素包括市場活力、政策支持與營商環境等相關因素。內外因素缺一不可，相互作用。當外部因素發生變化時，生產要素會隨之改變，企業也會做出響應;當內部因素發生改變時，客觀上要求外部因素做出調整以適應內部因素的變化。“鏈長制”是通過優化影響產業鏈的外部環境從而推進地方主導產業創新升級的一種制度安排。

（二）從政府與市場的關系觀察 “鏈長制”的作用機理

產業鏈中企業關系的協調主要依賴于內生的市場機制。產業鏈上起支配地位和作用的“鏈主”企業是在產業鏈上位于技術中樞和市場中樞的企業（劉志彪，2020）。“鏈主”企業集聚帶動上下游一大批企業共同成長，起到綱舉目張的作用。經濟全球化帶來了“市場一體化”與“生產分散化”的統一，“鏈主”企業常常是具有技術壟斷權的跨國企業，更多發展中國家難以擺脫“被俘獲”的命運。特別是當產業鏈中的“鏈主”企業不在一國之內時，更需要“鏈長”發揮統籌協調各方的作用來培育本土的“鏈主”企業。在中美經貿摩擦與新冠肺炎疫情“雙沖擊”的新形勢下，產業鏈的安全性與穩定性上升到更為重要的層面。在此背景下，“鏈長制”的出現，一方面是彌補市場失靈的缺陷，更好地發揮政府宏觀調控的作用;另一方面是應對產業鏈新挑戰，統籌安全與發展的需要。

（三）從政府職能轉變觀察“鏈長制”的作用機理

“鏈長制”實施伊始，學界對其看法褒貶不一，爭議無數。主要擔心是“鏈長”作為行政長官，因并不完全熟悉產業運行規律且不能準確預判產業未來發展的方向何在，進而使得這種由“鏈長”直接挑選贏家與輸家的做法看似高效，實則卻干預了市場自由運行的機制。持有這種觀點的人，對“鏈長制”的理解有失偏頗。應該認識到，“鏈長制”不是過去管理型政府的產物，而是加快政府職能轉變，構建服務型政府的體現。“鏈長”中的政府角色從直接挑選產業為主轉向了維護產業鏈運行、協調產業鏈聯系、促進產業鏈現代化為中心（劉志彪、孔令輝，2021）。基于以上分析，“鏈長”的主要職能是通過破除體制機制的壁壘，打通產業鏈的堵點斷點并協調解決各產業鏈協同發展的重大問題以實現產業高質量發展。

三、實施“鏈長制”要重點權衡的五重關系

（一）權衡好政府與市場的關系

“鏈長制”并不是要求政府主動去干預企業的人財物、產供銷等微觀活動，而是通過地方政府更好地發揮作用以降低制度性交易成本，從而提升產業鏈整體運行效率。一方面，企業或產業的良性發展與良好產業生態及支持創新的社會化服務網絡關聯密切，需要由政府、科研機構、中介服務機構等多方參與構成的有效集群組織、管理機構協同發揮聚合效用;另一方面，政府并非“全能”，其作用不能無限放大和延伸，只能做企業想做但做不了、做不好的事。在實行“鏈長制”中，既要強調集群內企業的主體地位，又要在資本和研發等領域提供政策支持，以鏈為基礎協調人才、土地、資本、技術等關鍵要素供給，將集中力量辦大事的制度優勢與發揮市場在資源配置中的決定作用有機結合起來。

（二）權衡好支柱產業與新興產業的關系

地方主導產業不是一成不變的，而是一個不斷迭代的過程。實行“鏈長制”，必須更加注重產業發展的平衡和節奏，把握好支柱產業與新興產業的關系。支柱產業表現為經濟規模大、產業關聯度高、支撐力強、經濟效益顯著等特征。新興產業代表著區域的比較優勢和廣闊的發展前景。對支柱產業要避免“用力過猛”，將著力點放在補短板上;對新興產業要避免“平均用力”，遵循產業發展演進、升級的內在規律，重點找準對現有優勢產業具有延鏈、補鏈功能的產業予以優先發展，逐步將點狀的特色產業拓展為鏈狀的產業聯動，進而促進產業體系循環發展。同時，政府要維護公平競爭的市場秩序，不能因培育發展“鏈內”產業而扼殺了“鏈外”產業可能的成長空間。

（三）權衡好上下聯動與長短結合的關系

中央層面發揮新型舉國體制的優勢，突破關鍵核心技術“卡脖子”的瓶頸，進而提升產業基礎高級化和產業鏈現代化水平;各省區市推行的“鏈長制”應該是服務于國家重大戰略的地方探索。具體來講，各省要瞄準國家產業鏈堵點斷點，通過對地方資源優化配置，補足產業鏈發展短板。各地市由于產業體系不夠完備，可以調動的資源又相當有限，在實行“鏈長制”中既要堅持上下聯動，主動融入本省（區）的跨區域協調大局，又要主動思考本轄區產業在全省（區）產業格局中的比較優勢，確保強勢產業求長求強，弱勢產業錯位發展，避免陷入產業鏈中下游集中扎堆，產業鏈上游明顯空白的局面。

（四）權衡好產業邊界與產業融合的關系

當前，數字化、智能化的新科技革命在世界范圍內蓬勃開展，特別是5G網絡、人工智能等新技術升級迭代，將顛覆性打破產業邊界，消除傳統行業壁壘。如新一代電子信息產業與新材料、半導體及集成電路在產業上下游領域交織疊加趨勢日益明顯，不同產業鏈間的邊界變得日益模糊。這要求政府在實行“鏈長制”中，采取更加開放化、寬泛化、柔性化的政策制定方式，讓現有生產資源有更多柔性轉換、生產線有更多功能拓展、企業有更強適應市場和應對挑戰的能力。

（五）權衡好龍頭大企業和專精特新中小企業的關系

從補鏈、延鏈、強鏈角度看，龍頭大企業的優勢在于帶動性強，產業垂直整合度高，有望成長為具有影響力的“鏈主”;而大量中小企業則是構成完整產業鏈的“螺絲釘”，其中專精特新更是扼守產業鏈的關鍵節點。“鏈長制”不能僅將目光盯在龍頭大企業上，而忽視成長性好的專精特新中小企業。要注重引導培育專精特新中小企業，加強其產業配套能力，以單個企業的“專”和整個區域的“全”提升地方整體競爭力。

四、“鏈長制”制度創新的提升路徑

（一）注重頂層設計，引導產業鏈優化升級

當前技術競爭日益激烈，任何國家或區域不可能實現全鏈條領先，理想的狀態是在有些領域“我是在前的，你是在后的”，另外一些領域“我是在后的，你是在前的”，只要具有相互持有殺手锏的互惠和對賭能力就一定程度上把握了產業鏈的安全與穩定。“鏈長制”橫空出世，初衷就是解決關鍵核心技術的“卡脖子”問題，擁有安身立命的殺手锏。因此，在推行“鏈長制”的過程中，既要加強頂層設計，全面梳理產業鏈各個關鍵環節的堵點斷點，又要結合地方發展基礎與產業特色，謀劃主攻方向，最終服務于國家發展的戰略全局。

（二）堅持機制優化，提升產業鏈服務質量

為保障“鏈長制”高效實施，要重點建立以下三套機制：第一，建立產業鏈責任分工機制。明確穩鏈、補鏈、延鏈、強鏈中鏈長的責任與擔當，充分發揮好各鏈長作為產業鏈支持者、倡導者和維護者的角色，制定“一鏈一策”的行動方案。第二，建立產業鏈協同合作機制。在縱向協同方面，每條產業鏈都由一位地方行政長官擔任主鏈長，下設副鏈長及相關執行人員。按照不同級別進行職責劃分，形成上下聯動的縱向協同機制。在橫向協同方面，“鏈長制”打破了由單一工信部門主推產業工作的現狀，讓更多部門廣泛參與到地方產業發展中來。第三，建立產業鏈工作評價機制。各地方依據本地產業發展特色，從產值與稅收、項目與平臺、創新與應用等多個維度對“鏈長制”工作推進情況進行科學、全面地分類、評價與指導。

（三）強化多鏈融合，打造高質量創新生態

“鏈長制”要積極推動以人才鏈引領創新鏈，以創新鏈提升產業鏈，以產業鏈集聚人才鏈，促進產業鏈、創新鏈、人才鏈協同發力、融合發展。首先，以人才鏈引領創新鏈。人才是第一資源，創新是第一動力。通過搭建招才引智重要平臺，構建引才聚才用才評價體系等舉措形成以人才引領技術集聚的發展態勢。其次，以創新鏈提升產業鏈。創新是產業高質量發展的重要引擎，是破解產業發展難題的關鍵一招。只有通過創新能力的提升才能真正解決產業循環的堵點斷點。再次，以產業鏈集聚人才鏈。瞄準產業鏈缺失和薄弱環節，靶向引才聚才，形成以產業聚人才，以人才興產業的良性互動。

五、借助數字經濟，防控產業鏈運行風險

基于互聯網、大數據、云計算等技術的數字經濟，正日益釋放出巨大的發展動能。將數字經濟與先進制造業和現代服務業深度融合，可以有效防控產業鏈運行風險。具體表現在，一方面，有助于解決供需錯配的問題。通過產業鏈“鏈長”高位推動，將數字經濟新技術應用于傳統制造業，有助于催生新業態、新模式，可以有效減少傳統制造業生產、分配、流通、消費各個環節銜接不暢、供需不適配的現象。另一方面，有助于補足監測缺位的短板。傳統制造業僅僅憑借生產經驗參與市場競爭，容易導致經營風險。數字經濟不僅可以充分利用互聯網、大數據對單一鏈條進行監測、研判和處理，還能將不同產業鏈數據進行綜合分析與評價，從而為地方主導產業發展思路提供有益借鑒。

參考文獻：

[1]孫華平，包卿，程俊杰，陳柳.“鏈長制”經驗對江蘇的啟示[J].唯實，2020，（7）.

[2]劉志彪，孔令池，雙循環格局下的鏈長制：地方主導型產業政策的新形態和功能探索[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2021，（1）.

[3]劉志彪.全球產業鏈集群戰略：中國應對全球供應鏈重組的政策舉措和行動[J].經濟研究參考，2020，（10）.

（作者單位：東莞市行政學院）

責任編輯：康偉