投資沖動、債務擴張與地方政府激勵目標

王文甫 艾 非

(西南財經大學 財政稅務學院，四川 成都 611130)

一、 引言

自2008年以來，中國經濟的一個核心事實是地方政府表外債務的擴張(Bai et al.，2016)。根據審計署公布的全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，全口徑地方政府債務為17.89萬億元，相較于2010年末增長了66.93%(曹婧 等，2019)。(1)“全國政府性債務審計結果”，http://www.gov.cn/gzdt/2013-12/30/content_2557187.htm。在隨后的年份，中國地方政府債務又經歷了一輪快速增長。根據中國社會科學院的估計，截至2017年末，中國地方政府負債總額約為35萬億元。(2)“中國社科院，地方政府債務風險有多大”，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5119321。以這一數據計算，2013年6月—2017年末，中國地方政府債務增長了約95.64%。政府債務更高的地區往往更依賴投資拉動經濟，投資導向的增長方式會降低地方發展質量并對地區長期經濟發展帶來不利影響。理清地方政府債務擴張的原因，對降低地方政府債務、促進經濟高質量發展具有重要的意義。

那么，是什么因素導致了地方政府債務的擴張？2008年金融危機之后數年的地方政府債務快速增長可能受到全國性財政擴張的影響(Bai et al.，2016)，但后續的債務持續擴張則是地方政府對投資的主觀偏好導致的。大量研究指出，地方政府激勵制度對于地方政府行為產生了巨大的影響。在中國“區域分散的經濟管理和集中的干部管理”下，地方政府會對績效考評指標做出強烈的反應(Li et al.，2005；周黎安，2004)，這進一步影響了地方政府的支出和借貸等行為(陳志勇 等，2014；吳敏 等，2018)。理解不同地方政府激勵目標對政府行為的影響是構建更加合理的地方政府激勵制度的基礎，也是實現經濟高質量發展的關鍵一環。(3)“白重恩：高質量發展 怎么激勵地方政府”，http://opinion.caixin.com/2018-03-06/101217467.html。

為此，本文在一個包含政府決策行為的動態隨機一般均衡模型中考察了不同地方政府激勵目標對地方政府債務和支出擴張的影響。相較于已有研究，本文的創新點主要體現在：第一，在一個動態框架中討論了不同政府激勵目標對政府投資和借貸行為的影響，為討論地方政府激勵制度設計問題提供了理論基礎。本文還對不同的政府目標進行了單獨分析和討論，這對理清不同目標要素的具體作用機理具有重要的意義，可以在此基礎上更進一步探討稅制優化和激勵機制設計相結合等問題。第二，討論了地方政府債務擴張以及債務監管困難問題，并且從地方政府激勵目標角度提出了解決債務監管強度設定困難的思路。第三，在研究中納入了更加符合中國實際的政府優化過程。已有的宏觀研究文獻大多將政府決策行為作為外生沖擊給定，由此導致無法有效分析地方政府的決策行為。一些研究基于Ramsey和納什均衡框架討論政策問題，但沒有考察中國地方政府目標函數的設定問題。本文為從宏觀角度研究政府決策提供了新的思路。

二、文獻綜述

(一)中國地方政府激勵目標的制度基礎

中國地方政府受到的激勵有其制度背景。這種制度背景可以總結為兩點，即區域分散的經濟管理和集中的干部管理(Du et al.，2007；Xu，2011；錢穎一 等，1993)。由此分別形成了地方官員激勵的分權激勵和政治激勵(Qian et al.，1998；Qian et al.，1997；劉偉，2016)。地方政府在經濟決策中具有足夠的自主權，這解決了政策制定的信息問題；中央政府具有地方官員的任免權，官員晉升成為最重要的政治激勵手段。同時，晉升激勵還構成了地方官員激勵中的“晉升錦標賽”(周黎安，2004；周黎安，2007)。(4)相關研究討論了更多晉升激勵的細節。有研究指出激勵作用的強弱還和官員年齡、任期的延長等因素有關(Yao et al.，2015；徐現祥 等，2010)，且激勵目標還會出現自上而下“層層加碼”的狀況(Li et al.，2019；周黎安 等，2015)。少量文獻對產出晉升激勵的存在性提出了質疑，其中最全面的討論可以參見陶然等(2010)?？傮w來看，沒有充分的理由否認政治激勵，已有研究大多肯定了經濟績效和官員晉升概率之間顯著的正向關系，中國地方官員確實存在政治激勵(劉偉，2016)。

晉升激勵中的考核目標是地方政府激勵目標的主要構成因素。Tsui et al.(2004)指出，中國地方各級官員與上級簽訂的目標責任合同中有60%的內容可能與經濟建設相關。這種GDP和投資的偏好在政府五年和年度經濟計劃中也有反映。(5)政府五年計劃和年度計劃中最重要的內容之一就是設定關鍵經濟指標目標，如國內生產總值增長率、工業增加值、財政收入和支出，以及一些社會發展目標(如人口增長和環境保護)。五年計劃在《中國國民經濟和社會發展五年計劃綱要》中發布，年度計劃在《政府工作報告》中發布。2013年，中共中央組織部印發了《改進地方領導班子和領導干部政績考核》的通知，指出“不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標”“加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標”。短期來看，GDP最易統計、分歧較小且相對公平，將仍然是考核干部政績的重要參考指標(劉偉，2016)。實證研究也大多發現地方官員晉升可能性隨經濟績效的提高而提高(Chen et al.，2005；Li et al.，2005；Yu et al.，2016)。除了GDP增長率，政府收入的增加也是績效考評的重要部分。Guo(2007)的研究發現政府收入增加(即財政激勵)提高了官員晉升的可能性，并且財政收入的影響大于晉升激勵?？梢?，中央對于地方政府績效的考評強化了地方政府對于產出、投資和收入這類具有增長性質的目標的追求。

相關研究還指出，晉升激勵導致地方政府對績效指標的極大關注，這也是地方政府投資上漲和短視的重要原因之一(Ren et al.，2019；張軍 等，2007；王賢彬 等，2010；吳敏 等，2018)。投資擴張需要額外的資金來源，在投資沖動的驅使下，晉升激勵也成為地方政府債務擴張的一個重要原因(鄧曉蘭 等，2019；紀志宏 等，2014)。(6)同時，晉升激勵還會導致地方政府土地供給、政府補貼和稅收優惠等行為的變化，更進一步還可能導致不良貸款率提升、政府對企業的R&D補貼下降、企業實際稅率上漲和GDP注水上升等問題(范子英，2015；顧元媛 等，2012；盧盛峰 等，2017；錢先航 等，2011；湯泰劼 等，2019)。相關研究和本文關系不大，這里不再詳細論述，有關晉升激勵更詳細的討論可以參見劉偉(2016)、劉瑞明等(2010)及其他相關文獻。

總的來看，現有研究大多證實在中國區域分散的經濟管理(分權激勵)和集中的干部管理(政治激勵)之下，地方政府行為受到了晉升激勵的顯著影響。在績效考評模式下，產出、投資和收入是最受關注的激勵目標。這導致地方政府表現出了更大的投資和經濟擴張沖動。這也是投資率上漲以及地方政府債務擴張的重要原因之一。在分析地方政府投資和債務擴張問題時，有必要將地方政府的晉升激勵和績效考評納入分析框架中。

(二)地方債務的增長

中國經濟的一個核心事實是地方政府表外債務的擴張(Bai et al.，2016)。債務增長提高了政府可用財力，這在短期可以刺激經濟，但在長期會為經濟帶來風險(梁琪 等，2019；彭沖 等，2019)。相關研究大多認為，地方債務對經濟增長的促進作用，有隨債務規模與地方財力規模之比增大呈現先增后減的情況(Checherita-Westphal et al.，2012；Reinhart et al.，2010；郭步超 等，2014；呂健，2015)。

和本文研究密切相關的一個問題是，地方政府的債務為何會出現大規模的擴張？一個最直接的觀點認為基層政府財政困難是導致地方債務規模擴張的主要原因。但后續研究大多否認了這種觀點，認為晉升考核機制以及由此帶來的投資沖動才是主因(范子英，2015；黃春元 等，2015)。債務的擴張和政府支出的擴張密不可分。相關研究認為，“GDP晉升指標”或者“地方官員之間的競爭”導致了地方政府支出沖動，支出的擴張導致地方債務出現了大規模的上漲(鄧曉蘭 等，2019；郭玉清 等，2020；紀志宏 等，2014)。這種債務擴張一方面來源于地方官員增大自身政績的沖動，另一方面也是相鄰或相似地區的舉債融資策略行為互動的結果(吳小強 等，2017)。

有文獻提出其他導致地方政府債務擴張的因素。鐘輝勇等(2015)、冀云陽等(2018)指出，項目制和專項轉移支付會導致地方政府債務顯著上漲，而常晨等(2017)認為新城建設是導致地方政府擴張的原因。張莉等(2018)、楊繼東等(2018)指出，土地作為政府融資的抵押品，土地出讓收入的上漲提高了地方政府用于借貸的抵押品價值并增加了地方政府債務。究其原因，地方政府對于專項轉移支付和新城建設的偏好，都有地區之間GDP和經濟績效競爭的背景。土地作為融資工具得到的資金也大多用于基礎設施建設(張莉 等，2018)。上述政府債務的擴張依舊可以追溯到地方政府對于產出和投資的偏好上。

綜上，已有文獻大多認為中國地方政府債務擴張和地方政府考核目標以及由此帶來的投資沖動密切相關。(7)還有一些文獻討論了公共池和預算軟約束等問題(方紅生 等，2009；龔強 等，2011)。公共池問題根源在于公共支出的成本和收益的不匹配。預算軟約束的核心思想是，一個想要社會福利最大化的中央政府會對陷入債務危機的地方政府進行救助，在這種預期下，地方政府就有動力進行過度借款和擴大財政支出。相關研究可以參考龔強等(2011)、羅長林等(2014)的討論。地方政府支出動機的考察對于思考債務和投資擴張至關重要。

(三)現有研究的不足

結合已有文獻分析可以發現，地方政府晉升激勵對地方政府投資和債務的擴張具有重要的作用，但相關文獻并未討論不同激勵目標產生影響的差異性。實證研究難以獲得不同激勵情況下的反事實結果，也就無從考察不同目標的作用差異?，F有宏觀理論研究則大多將地方政府支出和決策行為當作外生給定(8)大多數文獻的設定都是如此，這里不再進行列舉。，無法有效討論政府激勵問題。部分文獻在考察政府行為方面做出了一些有益的探索。如朱軍等(2018)將其他地區的產出等因素納入本地區的支出規則，以考察政府間的策略互動；梅冬州等(2018)則給出了一個地方政府在基建支出和消費性支出之間優化的目標函數(9)梅冬州等(2018)認為并不是一個完全的政府優化，因為其考察了政府在兩種支出之間的資金分配，沒有發現地方政府基于自身目標優化其總體支出水平并對整個經濟系統進行干預的過程。。這些研究并沒有在真正意義上討論政府的優化過程。還有一些文獻將政府行為內生化并討論了政策選擇問題(10)在財政競爭和激勵的模型中納入動態過程是有益的(Agrawal et al.，2015；Wildasin，2011)。黃炎龍等(2011)、賈俊雪等(2012)在一個動態一般均衡模型中考察了Ramsey 最優財政貨幣政策問題。趙扶揚等(2017)通過一個包含Ramsey優化的DSGE模型討論了土地財政問題。朱軍等(2019)在一般均衡中引入策略博弈分析了財政部門和中央銀行的協作與沖突。賈俊雪等(2019)在一個異質性模型中探討了Ramsey最優財政貨幣政策。，但并未探討地方政府目標問題。已有研究的關注點大多集中于最優政策上，大多假設地方政府以居民效用最大化或經濟穩定為目標，但在中國“向上負責”、注重生產性投資輕社會投資的背景下，地方政府可能并不遵循居民效用最大化目標(尹恒 等，2011；Chen et al.，2005；Xiong，2018)。

不論以產出和投資為基礎的晉升激勵，還是以收入為基礎的財政激勵，都和以居民效用最大化為基礎的中央計劃者存在差別。根據對晉升激勵文獻的總結，地方政府目標是導致地方政府支出沖動和債務擴張的重要因素之一，單純以居民效用最大化作為目標分析地方政府財政問題可能會低估地方政府的支出沖動。討論不同激勵目標的影響具有重要的理論和現實意義。為此，本文將在一個動態模型中著重考察不同激勵對于地方政府投資和借貸行為的影響，以為地方政府激勵設計提供理論支持。

三、模型設定

本文以Smets et al.(2007)、Fernández-Villaverde et al.(2015)為基礎，建立一個動態一般均衡模型。模型中包含了常見的消費習慣、資本調整成本、價格粘性和工資粘性等要素。與Fernández模型相比，本文的不同之處主要體現在：一是政府進行了生產性支出，即政府支出中的一部分形成了公共資本。這反映了中國財政部門通過基礎設施建設影響生產率的行為。二是地方政府支出不再遵循單純的規則，而設定為具有一定優化目標的行為主體。這種設定有助于分析地方政府面臨不同激勵時的決策差異。本文賦予地方政府更加豐富的目標函數的設定形式。這里描述地方政府的設定，隨后再描述其他部門的設定。(11)其他部門設定更加詳細的討論可以參見Smets et al.(2007)、Fernández-Villaverde et al.(2015)。

(一)地方政府行為

地方政府會根據自身目標函數決定支出和借貸水平。這里考察不同的目標選擇對政府支出的影響。(12)研究中最好能找到一個復合的盡可能擬合了現實情況的綜合目標，根據這種目標可以更加有效地分析地方政府的行為。本文的研究并未構造一個綜合的目標，而是考慮了四個子項的目標。主要基于：一是各種單獨目標的研究得到了很多有益的結論(趙扶揚 等，2017；朱軍 等，2019)，同樣具有學術價值；二是分開討論不同目標便于分析不同目標要素的具體作用及其產生作用的機理；三是由于具體要素和權重參數難以確定，研究中確定實際目標函數形式的難度較大。

第一類目標設定為常見得中央計劃者的居民福利最大化形式。這也是其他幾類目標設定的參考標準。具體設定如下：

(1)

ln εgt=ρβgln εgt-1+eg

(2)

ln εbft=ρbfln εbft-1+ebf

(3)

其中，ρβg和ρbf分別為政府偏好沖擊和債務監管沖擊的自回歸系數。

第二類目標設定為經濟產出目標。具體設定如下：

(4)

其中，yt為t期的產出水平。與官員的GDP晉升激勵相對應，地方政府因更高的產出水平獲得更高的效用。目標設定中的一個眾所周知的現象是“棘輪效應”：高能力的代理人傾向于在當前階段不努力，以避免在下一階段面對更高的目標。中國的政治晉升制度試圖選拔能力強的地方官員(Yao et al.，2015)，高能力的官員有動力表現得更好，以向其上級展示其能力。這表明棘輪效應并不適合中國官員晉升問題(Li et al.，2019)。為此，這里的激勵目標并沒有設定為增長率形式，而是產出的對數。在這種設定下，實際效用是不同時期產出對數的加權平均。

第三類目標設定為資本形成目標。目標函數考察公共投資和私人投資水平。地方政府除了將產出水平作為考評指標以外，還可能將在職期間的資本形成作為考評指標，地方官員的晉升激勵推高了全國總體的投資和可視化公共品的增長(王賢彬 等，2010；吳敏 等，2018)。這一點在每年的政府工作報告的資本增長目標的設定中也有體現。這表明晉升激勵下地方政府除了關注經濟增長，還偏好可以被中央觀察到的投資形成等變量。具體設定如下：

(5)

其中，gkt和it分別為政府和私人投資。

第四類目標設定為政府收入目標。Guo(2007)認為，政府收入增加(即財政激勵)提高了官員晉升的可能性，并且財政收入的影響大于晉升激勵。陶然等(2010)認為，收入最大化的邏輯比晉升錦標賽的GDP考評邏輯更簡單且統一，收入最大化同樣可以解釋中國經濟轉型過程中的主要現象。具體設定如下：

(6)

其中，τct、τlt、τkt分別為消費、勞動、資本稅率，wtlt為個人勞動收入，rktkt-1為投資收益，Ωt為政府一次性總額稅。這里政府將最大化其債券以外的收入。

式(1)～(4)描述了本文需要考察的不同政策目標。參照Bodenstein et al.(2019)、朱軍等(2019)的方法，本文將根據上述方程優化政府投資性支出gkt。政府支出中的另一部分用于政府消費性支出gct，這種支出類似于政府支出的無謂損耗。(15)實際上，這類支出中還包含各種保障性支出等會提升居民效用的支出，但鑒于本文主要考察生產和基建類支出的變動，這里不對保障性支出等類型的支出進行更細致的刻畫。另外，政府債務主要用于基建類的支出，實際應用中也不存在很強的保障和消費性政府支出的波動。政府支出在穩態時占總支出的αg部分，政府消費性支出占政府支出的αgc部分，有

gt=gct+gkt

(7)

(8)

kgt=(1-δkg)kgt-1+gkt

(9)

其中，kgt為政府公共資本存量，δkg為公共資本折舊系數。

地方政府的預算約束為：

(10)

其中，∏t為t期通脹水平，Rt-1為地方政府債務利率。政府對個人消費支出ct、勞動工資wtlt和資本收益rktkt-1進行征稅。總額稅Ωt用于校準政府債務水平Bt為穩態產出的40%。(16)當地方政府擁有不同的貼現系數時，數值會被重新優化決定。這一問題將在下文進行分析。

(二)家庭行為

家庭最大化其效用函數：

(11)

其中，ct為t期居民消費水平，ljt為居民勞動時間，bh為消費習慣參數，ω為消費的跨期替代彈性，?為勞動的跨期替代彈性，β為居民效用貼現系數，ψ用于控制居民勞動時間為1/3。不同類型的勞動ljt由式(10)加總為同質勞動：

(12)

其中，ξw表示各種勞動間的替代彈性。

家庭需要支付消費稅τct、勞動收入稅τlt、資本收益稅τkt以及總額稅Ωt，即家庭預算約束為：

(13)

(14)

其中，wjt為支付給第j種勞動的實際工資，yt為總產出。中間產品廠商在實際工資水平wt下雇傭同質勞動。各種勞動的需求為：

(15)

同時，根據零利潤條件：

(16)

(17)

根據式(11)～(17)，家庭效用最大化的一階條件可以寫為：

(18)

(19)

(20)

(21)

(22)

其中，λt和qt為拉格朗日乘子。

(三)最終產品廠商行為

參照Rotemberg(1982)，廠商部分使用價格調整成本的方式設定價格粘性。廠商被分為最終產品廠商和中間產品廠商，最終產品廠商將中間品廠商的商品加工為最終產品。完全競爭的最終產品廠商通過以下生產函數將中間產品加工為最終產品：

(23)

其中，εt為中間產品替代彈性。類似于Smets et al.(2007)和Galí(2015)，這里有εt=(1+λpt)/λpt，λpt=ρλλpt-1+εpt，其中ept為獨立同分布的成本沖擊。

最終產品廠商最小化其成本，可以得到每種中間產品的需求函數：

(24)

其中，yt為總需求。最終產品的價格為：

(25)

(四)中間產品廠商行為

中間產品是由壟斷競爭企業生產的。生產技術滿足柯布-道格拉斯函數形式：

(26)

其中，kit表示由企業租賃的資本，lit表示由企業雇傭的勞動，kgt-1為政府投資形成的公共資本，α為資本產出彈性，αg為政府資本的產出彈性。廠商追求利潤最大化，即

(27)

其中，φp為價格調整成本參數，∏為穩態通脹水平，Pit為t時期商品i的價格。對式(27)進行優化可以得到廠商的一階條件為：

(28)

(29)

其中，mct為廠商的邊際成本，wt為工資水平，rkt為投資收益率。

在對稱均衡下，可以得到一條擴展的菲利普斯曲線：

(30)

(五)中央銀行

中央銀行實施下列泰勒規則：

(31)

參數φR∈[0,1),表示利率平滑度。參數γ∏>0,γy>0,是對由目標∏和穩態產出y產生的通脹的響應。

(六)市場出清條件

模型中產品市場均衡為：

(32)

其中，等號右邊的后兩項對應于前文的價格調整成本和工資調整成本。

由于所有公司都有相同的資本-勞動比，故

(33)

總生產函數可以寫為：

(34)

四、參數校準

(一)參數校準

對于各類生產性參數，參照仝冰(2017)的討論，通過計算收入法GDP中各種要素所得得到其具體數值。根據歷年《中國統計年鑒》數據，1999—2017年勞動者報酬占GDP的比值的均值為0.548，故將α設定為0.548；資本折舊率δ和δg設定為0.025，即假定資本的使用年限為10年(仝冰，2017)。參照劉凱(2018)，政府支出占GDP的比值αg設定為0.20，生產性支出(1-αgc)設定為1/3，即αgc為0.67。

關于價格和工資粘性，參照Rotemberg(1982)，由模型計算得到φp和φw分別為223.96、1301.97，對應于Calvo交錯價格設定中的不能調整價格的概率為0.75(梅冬州 等，2018)。不同勞動的替代彈性εw和中間產品的替代彈性ε為21.00，由此得到λp為0.05。

貨幣政策方面，泰勒規則相關系數φR、γ∏和γy依照習慣分別設定為0.70、1.35和0.25。政府財政相關參數中，各類稅收參數參照駱永民等(2019)的設定，將消費相關稅收設定為0.25，個人勞動所得稅率設定為0.10，資本和企業所得稅率設定為0.20。穩態政府債務水平設定為產出的40%，可以得到Ω為-0.15，這表示政府對于居民的正轉移支付。

本文主要考察成本沖擊、債券監管強度沖擊以及政府短期偏好沖擊。其中，成本沖擊參照Galí(2015)，將參數ρλ設定為0.50。這一較低的延續性參數反映了經濟所面臨的意外負向沖擊。將債券監管強度沖擊和政府短期偏好沖擊的持續性參數ρbf和ρβg設定為0.80，這兩個參數影響了波動的持續性，但不會對本文的結論產生影響。將成本沖擊方差設定為0.01，將債券監管強度沖擊方差設定為0.10，將政府短期偏好沖擊方差設定為1.00。差異化的方差反映了不同沖擊發生的可能的量級。成本沖擊為實際經濟沖擊，波動相對較??；政府短期偏好沖擊反映了地方政府的主觀偏好，可能由于任期、換屆等因素出現巨大波動，為此給定了政府短期偏好沖擊比實際沖擊更大的方差；債務監管沖擊除了反映地方政府的主觀偏好，還反映了中央監管強度的變動和各種發債手段(如城投公司等)的使用，為此給定了一個比偏好沖擊更大的方差。由于本文著重關注同一沖擊下不同政府目標帶來的政府行為的差異，而不是不同沖擊之間波動大小的比較，沖擊方差的大小并不會對本文的結論產生影響。

上述參數的設定在表1中進行匯總。

表1 相關參數的設定

(二)政府偏好參數的設定

這里需要考慮的地方政府核心參數有βg和ψB。βg反映了政府目標函數的貼現，當βg較小時，地方政府更加短視并看重當前的效用。本文對βg取0.97、0.98(小于私人部門系數，更加看重當前效用)和0.99(與私人部門貼現系數相同)。(18)0.99是大多數文獻對于效用貼現系數的設定，是無風險利率的倒數。0.97常見于很多描述短視居民借貸的文獻，如Iacoviello(2005)、Iacoviello et al.(2010)。雖然0.97和0.99在數值上差別很小，但由于效用貼現系數指數化的影響，兩種設定下不同時期效用的偏好卻存在巨大的差異。這種差異足以反映政府的短視。ψB反映了政府對于債券水平偏移的看重程度，對應數值越大，則表示越看重對應的效用。這里設定ψB分別為1.20和0.60，以反映不同的債券監管強度。(19)這個變量的相對大小具有比較意義，但具體數值本身并沒有明確意義。取這兩個值是為了使得不同目標下的變量反應程度和效用最大化情形可比。

五、模型結果分析

(一) 跨期偏好變化與支出、債務增長

由于任期和官員交流機制等原因，地方官員往往表現出短視特性(劉瑞明 等，2015)。這里將先討論政府短視和債務監管的綜合影響。政府貼現系數βg的大小反映了政府各期效用的權重，βg的數值越小，表明政府越看重短期效用。通過調整βg的大小，可以判斷政府更加看重短期效用時支出和借貸行為的變化。債務監管強度系數ψB反映了地方政府對債務目標的看重程度，ψB越大，債務監管的強度越大。

圖1展示了在不同效用貼現系數(βg=0.99、0.98和0.97)下債務監管放松(ψB發生沖擊)對政府的支出和借貸的影響。圖1中的三列小圖分別展示了地方政府遵循收入目標、產出目標和投資目標時的政府投資性支出和債務變動。為了比較不同貼現系數的差異，這里的債務表示為債務的實際值，政府投資性支出表示為波動。在圖1第二行各小圖，額外標注了βg=0.97時的穩態債務水平(圖中點線)，以對比不同情況下穩態的差異。

首先，比較靜態分析發現，政府穩態債務相對于最優水平的偏離來源于政府相對于居民的短視(βg<β)。對比圖中點線和點劃線可以發現，在所有的地方政府目標下，βg<0.99時的穩態政府債務水平不會發生偏離。(20)由于當βg=0.99時，債務監管的變化并不會導致政府債務的偏離，圖中點劃線既反映了穩態水平,也是沖擊反應曲線。當βg<0.99時，政府穩態債務水平會高于設定的目標水平。此時，政府愿意為了跨期的資金轉移而承擔額外的利息損失。債務水平相對于目標水平偏離的大小受到具體政府目標的影響。其中，投資目標下的偏移最大，產出目標其次，收入目標最小。這說明，在政府存在短視的情況下，不同地方政府目標會導致不同的地方政府支出行為。其次，債務的監管強度發生變化時，政府投資和債務的波動大小也同樣依賴于政府貼現系數和激勵目標。貼現系數越高，政府越看重當期效用，沖擊發生時政府的債務和支出擴張越大。產出和投資目標下，政府債務和支出的擴張大于收入目標。以上結果說明，雖然發展經濟的目標都會導致政府支出的擴張，但不同目標對于政府支出的影響程度存在巨大差異，有必要區分不同目標進行討論。

圖2 不同地方政府目標下跨期偏好沖擊的反應

注：在產出、投資和收入目標中，設定βg=0.97；在居民效用目標中，設定政府效用貼現參數和居民相同以反映居民效用最大化的結果，即βg=β=0.99。圖為偏好系數增大一個標準差的結果。

圖2展示了不同目標下正向偏好沖擊的影響。(22)政府偏好的正向沖擊導致政府更偏好短期效用。首先，跨期偏好沖擊在產出、收入和投資目標下，都帶來了政府支出的擴張。其中產出目標和投資目標下政府支出和債務的擴張水平相似，收入目標下的波動程度較低。這和前面的結論相似，即不同目標對于政府財政擴張的影響程度不同，產出和投資目標下財政擴張的程度更大。其次，與其他目標不同，居民效用目標下政府效用貼現系數的增大導致了政府支出的下降。這說明出現在大多數文獻中的居民效用最大化目標可能和其他目標下的政府行為存在差異。

基于上述分析可以發現，政府支出和債務擴張的問題都和政府短視相關。由于選舉、官員調動和晉升等，政府官員往往表現出短視特征(Aidt et al.，2007；Bonfiglioli et al.，2013)。基于中國問題的研究發現，隨著年齡和任期等因素的變化，官員受到的激勵也存在不同(王賢彬 等，2009；肖潔 等，2015；徐現祥 等，2010)。當臨近晉升或者選舉期限時，官員會更偏好短期效用。政府短視是中國以及世界其他國家債務問題的共同原因之一。

中國債務問題還具有中國自己的特征?；谏鲜鼋Y果可以發現，政府債務的偏離和政策擴張的波動程度與政府目標有關。在βg=0.97的情況下，收入目標的穩態債務上漲到了約1.63，而投資目標的穩態債務上漲到了約1.80。偏好沖擊的結果也展現了居民效用最大化目標和其他目標完全不同的動態特征。地方政府激勵目標的差異會導致激勵結果和政府行為的不同，有必要進一步分析不同目標下政府行為的差異。事實上，不同目標影響的差異取決于不同目標所包含的要素的差異。

(二)債務監管強度確定的困難

地方債務偏高已經成為中國地方財政的一個重要問題，但債務監管強度一直難以確定。中央政府一直在尋找控制地方政府債務和激發地方發展積極性之間的平衡。(23)有關政府債務治理變遷更詳細的討論可以參照郭玉清等(2019)、Bai et al.(2016)。1994年預算法之后，“中央一方面禁止地方發行債務，另一方面又默許平臺公司擴張表外債務”(郭玉清 等，2019)。2008年之后，為了應對金融危機的影響，中央發文允許地方政府可以通過地方融資平臺和表外資金進行融資。(24)銀監會銀發〔2009〕92號文指出，要“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度”。財政部建設司財建〔2009〕631號文指出，“地方政府配套資金可通過以下渠道籌集：……三是中央財政代理發行的2009年2000億元地方政府債券資金；四是利用政府融資平臺通過市場機制籌措的資金”。2010年刺激結束之后，地方依舊保留了通過債務獲取資金的支出方式，中央則多次試圖控制地方政府債務擴張。(25)2010年6月，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》；2014年8月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了關于修改《中華人民共和國預算法》的決定，新預算法對于地方政府債務做出了更加嚴格的規定；2014年9月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》；2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《地方政府隱性債務問責辦法》，明確了債務的終身問責。但是，在地方不斷出現新的融資方式、經濟社會環境不斷變化的背景下，確定合適的債務監管強度是一件非常有挑戰性的工作。應該給予地方足夠的自主權以發展經濟，還是加強債務監管防止財政風險，如何把控債務監管力度都是一個非常棘手的問題。將債務納入預算、債務終身追責等措施是否可以有效控制債務擴張也需要時間的檢驗。

為了便于討論和對比，這里同時還包含了以居民效用為目標的結果。三種地方政府目標和居民效用目標結果的對比可以反映出不同目標下政府投資和借貸規模是否過強或過弱。

圖3展示了當政府面對成本沖擊時，不同目標下的債券、公共資本和產出的反應。圖中對比了三組參數設定下的反應變化，第一行沒有包含短視(βg=0.99)但依舊保留了一定程度的債務監管(ψB=1.20)，第二行包含了政府短視(βg=0.97)和一定程度的債務監管(ψB=1.20)，第三行設定了較低的債務監管(βg=0.99，ψB=0.10)?？偨Y上述三組參數設定，第三行三種目標的參數和居民效用目標最為接近(但債務的監管強度依舊大于居民效用最大化時的設定)，第一行額外包含了債務監管，第二行額外包含了債務監管和短視。如圖3所示，在不利的成本沖擊之下，所有目標下的財政政策都出現了擴張。這主要是為了應對價格粘性和經濟的下行。(26)不論是居民效用最大化目標、產出目標、投資目標還是收入目標，經濟下行都會帶來效用的下降。雖然居民效用最大化目標在偏好沖擊下的反應存在差異，但應對不利沖擊時的反應卻是相同的。政府支出的擴張為企業提供了更高的需求并增加了公共資本，抵消了成本沖擊的不利影響，并為產量和價格的調整提供了時間。

對比不同參數下的結果可以考察政府短視和債務監管的作用。對比圖3中第一行和第二行可以發現，政府短視明顯增強了各類目標下的政府政策強度(兩行圖中相同類型的曲線)。相比之下，投資和產出目標下政府支出和債務擴張更加劇烈。考慮到投資目標下的穩態債務更高，投資目標下債務水平的擴張受政府短視的影響更大。對比圖3中第一行和第三行的曲線可以發現，更低的債務監管強度顯著提升了產出和收入目標下政府財政支出波動的水平。這說明，如果中央不對債務進行額外的約束，地方政府在面臨沖擊時傾向于實施比居民效用最大化目標更強的財政擴張政策，但同樣的債務監管強度在某些情況下有可能是過高的。對比圖3第一行和第二行可以發現，雖然實施了相同的債務監管強度，但當地方政府不具備短視特征時，對債務的限制又會過強。過強的債務監管會降低地方應對不利沖擊的能力。這進一步加大了債務監管力度的把控難度。

圖3的現實意義是，相比于居民福利目標，產出、投資和收入目標帶來了更大的政府支出和發債沖動。這時適當的債務監管可以有效控制政府支出規模，使其逼近中央計劃者的水平。同樣，過度的債務監管也有可能傷害地方政府應對經濟波動的能力。賈俊雪等(2017)指出，如果在政績考核中過度強調政府債務問題，可能會對政府官員發展經濟的積極性產生巨大的負面影響，為了規避債務問題對于晉升的不利影響，地方政府官員可能會采取“消極怠工”和“懶政”等機會主義行為。

正如現實中所發生的那樣，準確確定債務監管強度是一件非常困難的事。在上述分析中，雖然可以通過調整ψB使得地方政府的行為接近居民效用最大化時的水平，但考慮到無法明確各地政府短視的程度、新的政府融資工具的使用以及信息損失等問題，很難確定一個合適的債務監管強度。通過額外監管來達到激勵的最優化可能并不是一個最優的選擇。導致這些問題的根源在于現行的各種政府目標下政府行為對債務監管和短視反應過于強烈。

(三)地方政府支出和借貸的動機來源

在本文模型中，影響政府政策的因素可以分為兩類：一類是基于不同目標帶來的政府投資和借貸動機的變化；另一類是模型內生化的穩定和限制因素，例如各種凸性和調整成本。由于函數的凸性、各種調整成本和泰勒規則，模型內部會有回歸穩態與穩定經濟的特性。所有目標下，模型內部的穩定機制都是相同的。這類穩定機制帶來了模型的穩定，但不是投資和借貸差異的原因。結果的差異源于激勵目標的不同。本文的關注點是，不同的激勵目標到底起到了怎樣的作用？

為了更加細致地討論導致債務和信貸擴張動機的來源，這里將拆解不同激勵中動機來源。投資目標包含政府投資性支出和私人投資兩個部分。產出目標包含消費、私人投資、政府支出以及工資和價格調整成本。收入目標取決于政府獲取收入的具體來源，即勞動所得稅、資本所得稅以及消費稅的變動。由于勞動和資本所得稅變動依賴于產出水平，收入目標可以表示為產出和消費的加總。不論受到何種激勵的影響，地方政府在進行支出決策時，會綜合考察上述因素的影響，并對不同因素的影響進行比較權衡。根據上述分析，前文所列政策目標包含三個核心變量，即消費、政府投資和私人投資。

如圖4和圖5所示，本文考察了不同參數設定下三種細分目標下的政府支出和借貸行為。第一，對比圖4各行和圖5可以發現，私人投資目標下，政府支出的波動程度遠大于消費和政府投資目標，對于私人投資的偏好導致地方政府面臨不利成本沖擊時更大的政策波動。綜合來看，政府投資和私人投資之間存在一定的取舍關系，由于政府投資對于沖擊的反應較弱，拉低了以投資為目標的政策波動程度，但投資目標下的程度依舊會高于消費目標。第二，短視和放松債務監管都會通過政府投資導致實際債務水平相對于目標債務水平的偏離。相比于其他變量，政府投資是政府更容易控制的變量。政府有更大的動力通過借貸進行政府投資，以增加短期內的投資總額。第三，對比圖4各行和圖5的不同曲線可以發現，在消費目標和政府投資目標下，債務監管強度的區別并沒有明顯地影響模型的沖擊結果。在私人投資目標下，微弱的債務監管變化就導致了巨大的政府行為的變化。這為討論政府激勵問題提供了一種思路，即以消費為基礎的激勵比以投資為基礎的激勵具有更大的穩定性。

不論投資目標還是產出目標，私人投資都是其波動性的主要來源。如前文的分析，由于私人投資目標下，地方政府支出對債務監管和短視的強烈敏感性，以投資水平作為目標的地方政府會對中央債務監管變化的反應更加劇烈，這種敏感性大大提升了債務監管強度控制的難度。激勵制度可以解決信息不對稱問題，但當地方政府對于債務監管強度的反應過于強烈，信息不對稱的問題又會重新出現。當中央和地方存在信息不對稱時，建立合理的激勵機制可能比增加控制手段更加有效。

根據圖4和圖5的結果，收入目標可能更具可操作性。在設計激勵機制時，如果強化收入目標，那么可以通過調整稅制達到不同的激勵效果?，F行的以增值稅和企業所得稅為主體的地方稅種，可能會導致地區對產出的更大偏好。增值稅雖然是針對消費者征的稅，但稅收屬于企業注冊地，從地方收入的角度來看，增值稅更多與生產掛鉤。增值稅增強了地方政府對產出的偏好。如果發展以消費稅或者財產稅為主體的稅種，可能降低地方政府對于政府債務監管的反應程度，這會大大降低制度設計和監管的難度。簡單易行是制度設計的一個重要目標，但如何加強地方政府激勵制度和稅制的協調還需要更進一步的研究。

(四)穩健性檢驗

圖6第一行展示了剔除價格粘性后的模擬結果?？梢园l現，在去除價格粘性之后，投資和產出目標下的政府債務均出現了下降。這和前文政府政策主要是為了應對不利經濟沖擊時商品和工資無法調整的推論相一致。

圖6第二和三行展示了調整政府投資產出彈性的結果。在朱軍等(2017)、饒曉輝等(2014)設定的產出彈性為0.10的情況下，投資目標會出現比本文參數設定發生更大程度的政策擴張。這強化了前文投資相關目標是政府支出波動來源的結論。(27)其他參數對于模型結果的影響較小，這里不再單獨展示。

六、結論和啟示

本文將不同的地方政府目標納入一個包含政府優化行為的動態一般均衡模型，分析不同政府目標函數對政府支出、借貸行為的影響。結果表明：第一，地方政府短視造成了實際債務相對于目標債務的偏離，不同政府目標對于債務擴張表現出不同的放大作用。具體來說，投資目標對于穩態債務的擴張最大，收入目標最小；地方政府偏好發生變化時，居民效用最大化目標會與其他目標表現出不同的動態特征，不能使用居民最大化目標考察中國“向上負責”的地方政府晉升激勵。第二，債務監管強度和政府效用貼現系數(政府短視)的變化影響了政府面對不利經濟沖擊時支出和債務擴張的程度。合適的債務監管強度可以使地方政府的支出強度逼近居民效用最大化水平，但當政府關注產出或投資目標時，地方政府行為因不同監管強度表現出巨大差異。現實和模型中債務監管強度都難以確定，不利于政策的制定和實施。第三，通過對不同要素的分析發現，地方政府對政府投資的關注導致了穩態債務的擴張，對私人投資的關注導致了債務監管強度對相關參數敏感且難以確定。改變地方政府對投資的偏好可以降低地方政府債務和債務監管強度確定的困難。

基于以上結論，地方政府激勵制度設計有兩條可行的思路。首先，如果將政府激勵目標更多地設定成與消費、財產相關，可以降低中央債務監管強度設定的難度，簡化機制設計。這也和當前“擴大國內需求，釋放消費潛力”的政策導向相一致。其次，晉升激勵和稅制設計相結合可以放大稅收激勵的作用，這為地方政府激勵制度設計提供了更廣泛的思路。本文分析了不同目標的影響，但如何加強激勵制度和稅制的協調則需要更進一步的研究。