監督支持預算公開評審 做實人大預算審查監督重點拓展改革

張子勇

近年來，市人大財經委及其他有關專委會、常委會預算工委積極推動、支持、監督財政部門組織開展預算公開評審，取得了明顯成效。

從2017年探索開展至今，預算公開評審范圍從市級部門重點專項評審開始，逐步向一般性項目、財政代編專項、執行中追加預算評審拓展延伸，到2020年基本涵蓋了所有市級支出項目和財政政策。從橫向看，全市38個區縣（自治縣）和兩江新區、高新區、萬盛開發區全部開展了預算公開評審。

2017年，對37個部門重點專項（一級項目198個，二級項目617個）進行評審，326個項目通過，占53%;263個項目調整金額或機制，占42%;28個項目未通過，占5%。涉及資金456億元，審減35億元，審減率7.7%。

2018年，對35個部門重點專項（一級項目103個，二級項目884個）進行評審，752個項目通過，占85%;107個項目調整金額或機制，占12%;25個項目未通過，占3%。涉及資金356.4億元，審減38.4億元，審減率10.7%。

2019年，對40個部門重點專項（一級項目93個，二級項目864個）進行評審，708個項目通過，占82%;136個項目調整，占16%;20個項目未通過，占2%。涉及資金332億元，審減13億元，審減率4%。

2020年，對37個部門重點專項（一級項目91個，二級項目807個）進行評審，653個項目通過，占81%;143個項目調整，占18%;11個項目未通過，占1%。涉及資金356.5億元，審減9.5億元，審減率2.6%，同時，對市檢察院等8個部門的一般性項目進行評審，涉及資金13.1億元，調整納入重點專項2.8億元，審減0.2億元、審減率1.5%。首次對財政代編的636億元預算進行評審。

基本做法

加強制度建設。2017年，市政府出臺了《重慶市市級預算公開評審辦法》，對預算公開評審的組織、范圍、程序、重點、方式、結果運用等作出具體規定。配套出臺的《重慶市市級部門預算零結轉管理辦法》《重慶市預決算信息公開管理辦法》，對結余結轉納入預算公開評審、評審結果公開等作出規定。2018年，市委出臺了《關于貫徹落實中共中央辦公廳關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見的實施意見》，規定市和區縣人大常委會要積極支持和推動政府建立健全預算公開評審制度。市財政局也先后出臺了《市級預算管理辦法》《市級重點專項資金管理辦法》《市級預算安排與監督檢查和績效評價結果掛鉤辦法》等制度。

組建專家團隊。評審組成員由市人大財經委、市人大常委會預算工委、對口聯系被評審部門的市人大專委會、市財政局、市審計局相關人員和市人大代表、市人大預算審查監督專家、高校專家教授、區縣財政專業人員等組成，多維度多層次對項目預算進行科學評審。從評審組成員中推選出相對固定的成員擔任組長，主持評審工作，市人大財經委、常委會預算工委全程監督。

規范評審程序。預算公開評審由市財政局負責組織實施。先由市財政局相關業務處室進行初審，向評審組提出初審意見，就需要重點關注的有關事項向評審組提出參考建議。預算部門就申報的項目相關情況逐一向評審組陳述。評審組成員逐一向部門詢問，部門作答解釋。評審組合議后，按照“通過”“調整”“再評議”“不通過”給出評審結果。“調整”“再評議”“不通過”的項目要說明理由。

聚焦評審重點。一是堅持依據充分。嚴把立項依據關，申報項目必須具有國家和市委市政府出臺的政策依據，或者法律法規明確規定的依據。對沒有立項依據或者依據不明確不充分的不予安排預算。二是堅持嚴格支出標準。按照“無標準、不預算”的原則，所有項目必須要有明確的支出標準。三是堅持“過緊日子”原則。常年性項目在上年壓減的基礎上保持“零增長”，應壓盡壓，從嚴從緊安排預算績效。四是堅持績效預算。將項目預算績效目標編制作為預算安排的前置條件，對績效目標編制不科學不準確無量化的一律審減或者取消預算，對使用績效不高的項目予以審減。五是堅持支出責任清晰。支出責任強調“事權匹配”，不屬于市級財政支出責任的審減或者取消資金安排。

強化結果運用。一是評審結果作為預算安排的重要依據，體現評審權威性。“通過”類項目，直接納入預算范圍;“調整”類項目，修正完善并重新審核通過后納入預算范圍;“再評議”類項目，重新編報支出項目，再次評審通過后，納入預算范圍;“未通過”類項目不納入預算范圍。二是評審結果提交市人代會。所有評審通過的項目預算，市財政局匯編成冊，以預算報告附件的形式提交市人代會審查。三是開展重點績效評價。預算執行中，市財政局在通過評審的項目中篩選部分項目開展重點績效評價，評價結果隨同決算報告提交市人大常委會審查。

主要成效

有力促進了人大預算審查監督由程序性向實質性轉變。人大通過參與預算評審，提前介入預算編制，監督預算編制，將人大意見實質性嵌入預算安排，有利于將人大代表、社會各界和人民群眾關注的熱點難點重點與預算有機銜接，更好體現人民代表大會制度的優越性;有利于人大各專委會加深對聯系部門重點工作的了解，增強監督的針對性;有利于發揮人大寓支持于監督之中的重要作用。

有力保障了中央和市委重大決策部署落實。預算公開評審始終堅持黨的領導，使預算安排更好體現和落實黨中央和市委決策部署，保障黨的路線方針政策在工作中得到全面貫徹和有效執行。緊緊圍繞“科技創新”“現代產業體系”“國際國內雙循環”“脫貧攻堅”“鄉村振興”“綠色發展”“成渝地區雙城經濟圈建設”“六穩六保”“復工復產”“過緊日子”等中央重大決策和市委市政府確定的重大建設的落實，該保障的保障到位，該壓減的壓減到位，優化支出結構，扎牢支出閘門，兜牢“三保”底線，切實保障民生，推動高質量發展。

有力推動了部門預算編制科學完整細化。一是進一步明確和規范了行政（含參公）單位的基本支出政策標準和保障范圍，將屬于基本支出范圍的人員經費全部調整到基本支出預算編制列報，較好解決了通訊費、差旅費、未休假補貼等支出的問題。通過調整支出結構的方式解決了以前公益一類事業單位中保障政策不統一、保障標準不統一的問題，建立了相對公平的保障機制。二是厘清一般性項目和重點專項的邊界，有效地調整管理重點，更加注重項目投向、政策評估、使用效益等。三是整合歸并同類項目，避免分散編制、重復安排。四是細化完善支出標準。推動部門不斷強化“標準”意識，每一筆支出都按照支出標準編列預算。同時，要求部門將結余結轉等全部納入年初預算，提高預算完整性。

有力推動了預算管理改革。一是進一步厘清市與區縣政府間支出責任。推動部門認真落實中央和市里財政事權和支出責任劃分改革方案，義務教育、基本就業、基本養老、基本醫療等已經明確了財政事權和支出責任劃分。二是進一步厘清政府與市場的邊界。不屬于政府范疇的市場行為，政府應該退出，不安排預算。三是進一步增強財政統籌能力。加強項目間統籌銜接，優化資金配置。四是推動部門加強項目庫建設。加強項目分類管理和前期論證，建立動態項目庫，部門預算進一步細化到具體單位和項目。確實無法細化的部門“二次分配”資金，在不改變主管部門分配權限的前提下，全部納入財政代編管理，部門預算的細化度和年初預算到位率得到有效提升。同時，財政代編規模逐年下降，2021年的財政代編總規模比2020年減少94億元。

有力推動了全面預算績效管理。推動財政部門加快建立全面實施預算績效管理制度，在評價范圍上，將市級部門納入綜合評價范圍，按照黨群、政府、法檢等進行分類評價;在評價指標上，將支出進度、結轉結余、一般性支出壓減等關鍵指標納入評價，指標的覆蓋面、精準度、指引性進一步提升;在結果運用上，重點落實了監督檢查和績效評價結果與預算安排掛鉤制度，對部門和區縣的整體得分和排名進行通報。推動部門逐步樹立績效管理理念，逐步轉變重投入輕管理、重支出輕績效的意識，將績效管理實質性嵌入到預算管理中。在編制支出預算過程中對重點專項均編制定性與定量相結合的績效目標，全方位反映資金績效目標。

改進建議

評審制度還需進一步完善。要建立評審專家學習培訓制度。評審專家來自于人大、財政、審計等單位，對財政政策和預算專業知識掌握程度參差不齊。因此，在評審前，應對評審專家進行集中培訓，使其系統掌握新政策和預算管理新要求。同時，要進一步完善評審程序和方式，比如，提高項目數量與評審時間的匹配度，以充足的時間確保評審更深入細致;要進一步改進規范部門匯報材料，立項依據、支出標準、成熟度、績效目標設置、上年度預算執行情況等要清晰詳實，以利于專家評審;要進一步提高財政初審整體質量，為專家提供高質量的初審建議，增強評審結果與財政初審意見的耦合度;充分運用人大預算聯網監督系統監督結果、審計結果、績效評價結果，更準確地削減低效無效項目資金。

財政管理改革還需深入推進。一要加快推進財政事權與支出責任劃分。盡管財政事權與支出責任改革劃分在不斷推進，但從部門預算編制情況來看，基本公共服務領域的共同財政事權和支出責任劃分還需要進一步明晰，明確支出責任邊界;其他領域的財政事權和支出責任劃分還不清晰，特別是在建設等領域支出責任邊界還較為模糊，而且補助比例不統一，需要加快推進，形成權責清晰、財力協調、區域均衡的政府間財政關系。二要建立政府與市場邊界清單制度，進一步厘清政府與市場關系，逐漸退出對完全市場領域的財政支出，真正體現財政公共屬性。三要進一步明晰部門職責，從根本上解決部門間就同類性質、同類支出方向資金的交叉重疊問題。四是部門預算編制還需規范完整細化。有的部門上年結轉和自有收入沒有完整編入年初預算，還存在基本支出、一般性項目和重點專項之間任意調整類別，一級項目、二級項目在年度間任意新增、撤并，項目立項依據、概況和工作措施等基本信息編制粗略等情況。

項目庫建設還需大力加強。面對目前基本支出、一般性項目、重點項目的分類體系，一些部門頻繁調整類別，以規避跟蹤監管或壓減措施。部分項目內容界定不清晰，既有按照事項申報項目，也有按照相關類型工作統籌在一起申報項目，項目涵蓋內容不一、粗細程度不一，等等。這就需要把項目庫建設擺在重要位置，按照中央要求，重構項目庫體系，所有財政支出均通過項目庫體系管理。要督促部門加強項目前期論證準備工作，進一步完善項目庫動態調整機制，堅持先有項目后有預算，杜絕“錢等項目”。同時，要建立加強項目定期清理整合機制，及時清理調整，打破部門利益固化，騰退資金，用在其它急需資金的領域。

支出標準體系建設還需加快推進。評審發現，有的項目缺乏明確的測算標準，一些共性支出在部門間的標準不統一，甚至在同一部門不同項目之間也不統一。分領域、分行業的支出標準“個性化”明顯，標準既無出處也無依據，有些部門甚至用“市場詢價”“一事一議”“行業平均水平”等代替標準測算過程。特別是當項目評審細化到二級以后，一些領域的項目數以百計，標準不明確，使得公開評審難以從成本角度衡量評價。需要財政部門和行業主管部門落實牽頭部門，抓緊時間梳理現行各類標準，加快推進缺失標準的研制工作。完善公用經費標準，對基本支出和項目支出中用于單位運轉的經費進行統籌考慮，根據單位性質分類分檔重新核定公用經費標準，從根本上解決“基本支出擠占項目支出”的問題。同時，按照財政部全新的項目類別，分人員類、運轉類和特定目標類劃分現有項目，規范相應的開支內容和支出標準，建成支出標準體系，實現從項目類別到支出標準，從支出標準到預算額度的層層管控。

績效預算管理還需全面深化。部分項目年度間的績效指標缺乏延續性，無法進行比較分析;有的績效指標多為產出類指標，效益類和滿意度指標較少，可量化的項目缺少量化標準;有的績效目標的設置與項目預算安排并不直接相關或指標值與預算資金額度不匹配;有的部門整體績效目標編制較為粗淺，等等。需要財政及其有關部門進一步推進預算和績效管理深度融合，持續完善績效指標設置，將績效指標嵌入預算一體化系統，實現績效指標與支出標準的有效銜接。需要拓展績效管理的深度和廣度。績效評價從“四本預算”向政府購買服務、政府債務等領域拓展，績效管理從一級項目向轉移支付項目和二級項目延伸，不斷提升績效管理的質量和效果。同時，逐步將所有部門和區縣納入評價范圍，明確掛鉤規則和獎懲金額，激勵約束部門和區縣提高財政資金使用效益。

預算管理信息平臺還需加快建設。預算公開評審，需要了解部門準確的基本信息，需要財政部門做好扎實的基礎工作。目前，預算單位的名稱、級別、類型、編制、工資、退休人員、資產的新增和存量、采購的品目與標準、自有收入情況等基礎信息，仍通過七八個系統分頭管理，影響預算編制的準確性。同時，各重點領域的支出情況，每一筆資金分配出去之后在單位、在區縣的實際情況，仍然脫離財政的動態監管，只能采取報表+總結+檢查的手段進行監督。要加快推進預算管理一體化平臺建設，整合預算、國庫、資產、債務、采購等核心業務的信息，推進項目“全生命周期”管理，單位自有收入納入預算管理，指標會計體系建設與資產、債務、采購的系統融合，實現與外部單位的信息共享，推進中央、市級、區縣三級財政之間的數據貫通，使轉移支付、區縣上解等上下級結算事項，全部通過一體化系統實現無縫銜接，讓每一筆預算資金“順向可管控、逆向可追溯”。

（作者單位：市人大常委會預算工委）