《里斯本條約》對歐盟的公共外交的影響

李 藝

（云南師范大學 云南昆明 650000）

歐盟公共外交源于歐盟共同外交和安全政策 (CFSP) 發展的需要。它以“信息與溝通”為主題，以全球熱點事件、文化、學術和教育交流、對外援助以及基金資助為手段，極大地充實了歐盟對外政策，增進了世界世界其他國家和地區民眾對歐盟理念和價值觀的認同，改善了歐盟同鄰國的關系，并逐漸成為歐盟預防危機的有效機制[1]。在全球信息化時代，公共外交可以超越政府間對話范疇，通過與外國公眾直接溝通，引導他國輿論及其民眾態度和行為，從而幫助公共外交實施國順利實現其外交目標。因此，公共外交日益受到各國際政治行為體的重視與青睞，逐漸成為它們參與和處理國際事務的重要戰略工具。

公共外交在歐盟的發展

《里斯本條約》前的公共外交：里斯本前公共外交的第一個也是最明顯的特征是它高度分散。歐盟在不同政策領域的“支柱”（外交和安全政策是其中之一）意味著，公共外交是由理事會秘書處和歐盟委員會以不同程度的方式進行的。在歐盟委員會方面，公共外交在很大程度上依賴于向歐盟公民以及更廣泛的全球公眾提供信息[2]。盡管獨立調查委員會發揮了積極作用，但委員會的總體公共外交方面是脫節的。這引起了三個主要挑戰。首先，歐盟各機構，包括歐盟委員會、理事會秘書處以及越來越多的歐洲議會之間缺乏橫向聯系。第二歐盟對外關系的支柱是大力強調共同體公共外交資源。這導致了一種情況，即外交和安全政策方面的資源很少，而委員會擁有大部分資源，主要集中在共同體方面。委員會的代表團由于它們不代表歐盟共同外交和安全政策，因此發展了一種當地社區提供技術援助和信息機構。第三是明顯缺乏確定歐盟對外公共外交定位的大局。缺乏歐盟層面的總體戰略視角，往往導致對歐盟公共外交主要目標的混淆。要么強調規范對話，要么強調歐盟的價值觀和原則，在亞洲或俄羅斯的大部分地區，這些價值觀和原則與成員國的主要貿易或能源利益格格不入。還值得注意的是，里斯本會議前的公共外交大多是圍繞上述委員會2006-2009年通信戰略開展的。這方面還沒有更新任何將參與公共外交外部方面的不同行動者聯系起來的綜合傳播戰略。缺乏指導和塑造歐盟外部公共外交的總體戰略視角。

《里斯本條約》后的公共外交：隨著《里斯本條約》的通過，公共外交不再完全由理事會秘書處和委員會進行，而是由平等就業和社會地位委員會進行。這將戰略溝通、公共外交和利益攸關方參與聯系在一起，其目的是創造一種全面的溝通文化，擴展到參與外部行動的歐盟各機構。根據《里斯本條約》，第一任外交和安全政策高級代表兼委員會副主席凱瑟琳·阿什頓在她的“步驟改革”文件中提到需要建立專業溝通方式，以便讓所有利益攸關方和公眾輿論參與進來。這對歐盟十分重要。同時必須有一個強大和實質性的媒體運作，以便有效地處理需要的信息和評論全球24小時新聞文化。還需要管理與民間社會、非政府組織和其他非國家行為者的對話，并利用新的電子和社交媒體等，吸引人們的興趣，形成關于外交政策問題的辯論[3]。最后，她指出，需要更好地將歐盟代表團納入促進歐盟利益，需要更好地向各代表團通報情況。《里斯本條約》所帶來的最重大變化之一是歐盟代表團出現了。在此之前，各代表團僅代表委員會所代表的外部行動領域。廣義地說，歐盟對外關系中的公共外交和新聞工作的戰略要素是通過總部協調的，而實際執行和技術方面則由139個代表團及其工作人員處理。在《里斯本條約》之前，這些代表團是歐盟委員會的代表團，但現在它們是歐盟的代表團，這意味著它們可以代表歐盟外部行動的共同利益。特別重要的是，為危機處理提供公共外交方案。由于國別戰略發展方案的往往很復雜，可能涉及民事保護或人道主義層面，因此2013年7月歐洲對外行動處（EEAS）審查提出的建議，即設立一個共用地點的應急設施，將EEAS情況室和委員會的應急中心匯集在一起，這對協調公共外交產生積極的影響。最終，更精簡和更有聯系的危機應對機制，都將為協調一致的公共外交努力提供一個有用的平臺，以支持歐盟制定一項全面方針。

歐盟公共外交的目的和作用：《里斯本條約》的一個主要目標是解決對歐盟行動在世界上的能見度、效率和一致性的關切。在這方面，2010年12月1日正式啟動的歐洲對外行動處(EEAS)的成立，使歐盟有更好的機會實現這些目標，并塑造成功的公共外交。事實上，它為歐盟提供了一種準外交服務，由歐盟委員會官員、理事會總秘書處以及成員國外交官以創新的方式組成。除了將不同的工作人員聯系起來外，它還將歐盟不同的對外關系政策和文書集中在一個統一的結構中。這一新的外交政策架構通過精簡歐盟的外部行動創造了一個真正的機會來塑造一個成功的歐洲層面外交，通過確定共同的外交政策目標將更加有效。

歐洲對外行動處（EEAS）的建立結束了歐盟對外關系在兩個不同支柱之間的分裂。因此，它提供了一個獨特的機會，將歐盟對外關系中不同的公共外交組成部分集中在一個統一的結構中，由一個單一的首腦領導，根據其任務授權可以將歐盟不同的外交政策方面聯系在一起，并具有一定程度的政治權威。[4]

歐盟委員會的代表團已成為里斯本下的歐盟代表團，并成為EEAS的一部分，有可能在歐盟的外部信息和公共外交中發揮更大的作用。歐盟各代表團現在代表整個歐盟而不僅僅是委員會，由人力資源、副總裁領導，這將有助于提高對其任務和行動的理解、能見度和合法性。在第三國和國際論壇中，他們在代表和協調歐盟立場方面承擔輪值主席的職責，他們的作用得到了強化。這使歐盟代表團更有能力促進歐盟的外交政策目標。毫無疑問，歐盟擁有巨大的公共外交潛力，27個成員國和歐盟委員會的聯合實力是巨大的。迄今為止，歐盟的行動即追求多邊主義、建立國際刑事法院、在鄰國倡導法治和人權對其全球聲譽大有裨益。

歐盟在公共外交的挑戰

2017年歐盟全球戰略在確定歐盟對外身份及其目標方面取得了巨大的飛躍。 歐盟公共外交發揮了更加突出的作用，是為促進與伙伴國更有效合作的重要手段。然而，其公共外交層面的實施仍然具有挑戰性。

第一個挑戰《里斯本條約》帶來的變化對各代表團產生了影響，因為輪值主席的作用發生了變化，這給各代表團帶來了額外的負擔。除其他因素外，這意味著可以分配給文化活動的新聞預算從10%增加到20%。[5]

第二個挑戰是與成員國協調歐盟公共外交。鼓勵各代表團與當地歐盟成員的代表分享其公共外交戰略。理想情況下，這將導致像巴西或墨西哥那樣的聯合公共外交戰略。最壞的情況是，不協調的公共外交的危險導致了嚴重分歧，就像北非的情況一樣。

第三個難題在于公共外交的對象是誰，特別是考慮到各代表團所代表的人力和資本資源的多樣性。代表團外聯活動的一個重要方面是與民間社會進行對話，這一活動正在世界上特別是南地中海地區積極推動。由于行政工作人員人數少，可能無法與民間社會進行經常需要的廣泛接觸。還有一個問題是，誰是“民間社會”，因為如果不知道民間社會團體的基本背景及其政治和金融關系，貿然參與嘗試可能會適得其反。盡管如此，傳達的信息必須針對特定的受眾，因為當地的考慮、文化方面和歐盟與國家或地區關系的歷史將大相徑庭。

在《里斯本條約》后將外交和安全政策方面和共同安全和國防政策要素納入代表團的公共外交，這對歐盟的公共外交產生了影響。但能否提出一種協調一致的公共外交，同時又適合有關國家或區域，仍然保持整個歐盟的整體協調一致是具有挑戰的。挑戰包括確定相關的對話者，這些對話者在政府或官方一級的接觸方面可能顯而易見，但在民間社會或潛在的議程塑造方面則不那么明顯。

公共外交的行動者和工具正在迅速變化。隨著社交媒體、低成本航空公司和免費虛擬通信的爆發，越來越多的非政府行為體正在為國際關系和對話作出貢獻。人們有新的工具和空間來表達自己。簡單地在回聲室中分享一個國家的信息不再適用于當今。雙向溝通和真正的對話已經成為當今公共外交的關鍵。自歐洲對外行動處成立以來，歐盟的對外聯系有了顯著改善。它的戰略傳播團隊已經從少數人發展到一個成熟的部門，涵蓋從阿拉伯語到亞美尼亞語的各種語言。在歐洲聯盟委員會外交政策處的支持下，該處的重點是與“戰略國家”建立伙伴關系并向歐盟代表團提供方案并負責處理公共外交項目。大多數國家外交官將習慣于將公共外交視為外交實踐的一個組成部分，而對于在《里斯本條約》之前曾在各代表團任職的歐盟官員來說，其主要重點是資金的管理以及有效和合法的分散。該代表團的優勢可能源于歐盟成員國愿意讓它們利用現有的國家網絡，特別是在《里斯本條約》之前各代表團未涉及的外交和安全政策方面。雖然里斯本條約和歐洲對外行動處（EEAS）的建立已經為改進歐盟外部公共外交行動提供了一個很好的機會，但確保歐盟對外關系內部協調將是其成功的關鍵。這不僅需要將不同的公共外交組成部分集中起來并加以協調(CFSP/共同安全和防務政策(CSDP)與共同體行動之間，以及政治信息與財政資源和方案的執行之間，而且還需要與歐盟對外關系中未包括在服務中的部分如貿易、許多發展和歐洲鄰國政策方面等進行協調。最終，仍然是歐盟外交政策制定核心的、傳統上發展了強大的國家公共外交文化的成員國將不得不相應地賦予這項服務權力。