基于DIIS方法的中國區域應急表現能力評價研究

馮佳昊 陳 寧

(1.中國科學院大學 公共政策與管理學院，北京 100049；2.北京市勞動保護科學研究所，北京 100054)

0 引言

2019年我國安全生產形勢較以往有所好轉，但自然災害的烈度與頻度有增加趨勢[1]，這對我國突發事件應急處置的主體——政府來講是嚴峻的挑戰。我國幅員遼闊，省級行政區域眾多，不同區域經濟發展水平參差不齊，導致不同區域應急基礎設施、應急人員、應急資金等配備程度不一，嚴重制約區域應急能力的提高。

因此，本文引入應急表現能力的概念，即“應急表現能力是指政府、組織或個人在日常發生的突發事件應急處置行為中所表現出來的基本素質”[2]。應急表現能力與應急能力的不同之處在于，應急表現能力是動態波動的，對其評價聚焦于政府在處置突發事件時呈現在社會大眾面前的應急能力，包括救援能力、響應能力、現場控制能力、輿情控制能力、現場恢復能力等。本文以區域的應急表現能力為研究對象，以潘教峰研究員提出的智庫DIIS理論方法(收集數據Data—揭示信息Information—綜合研判Intelligence—形成方案Solution)為研究思路[3]，動態分析全國31個省市區在各類突發事件應對中所表現出的應急能力，最終給出排名并提出政策建議，為各省市區應急管理能力的提高提供智力支持。

1 數據收集

本研究搜集2019年1月1日至2019年12月31日我國除港、澳、臺地區以外的31個省市區所發生的自然災害事件和人因事件，之后對所搜集的事件進行篩選，篩選依據為此事件是否啟動了本區域一級或二級應急預案并造成了重大經濟或人員損失。據此，每個省市區挑選出5件社會影響較大，經濟或人員損失慘重的突發事件；與此同時，通過各省市區應急管理廳網站搜集關于上述突發事件應對過程的資料，如事故調查報告、事故通報等，制作突發事件案例庫并整理成冊，作為后續專家打分的依據。

2 信息揭示

2.1 應急表現能力評價指標體系構建

本文采用德爾菲法構建應急表現能力評價指標體系。第一步是遴選專家。本研究根據權威性與代表性相結合原則遴選專家，選取在應急管理領域有豐富經驗的專家，經過遴選，共有13名專家進入專家咨詢環節。第二步，初步構建評價指標體系。在廣泛閱讀應急管理中預防、準備、響應、恢復與減緩等階段文獻的基礎上，通過頭腦風暴進行小組討論，本文根據Robert Heath的危機管理4R(縮減力Reduction、預備力Readiness、反應力Response、恢復力Recovery)理論[4]初步構建以應急準備、應急響應、應急救援與應急恢復4個指標為一級指標，以應急預案、應急人員、應急物資等16個指標為二級指標的應急表現能力指標體系，根據這些初步形成的指標形成專家咨詢問卷，進行專家咨詢。第三步，專家咨詢。共進行2輪專家咨詢，專家問卷以電子郵件方式發送給各位專家，之后對反饋意見進行匯總與分析。第一輪專家問卷可根據初步構建的評價指標體系設計，進行第2輪專家問卷咨詢時，向專家提供第一輪專家打分的結果以供專家參考，同時請專家對現有評價指標體系提出修改意見。第四步，構建最終評價指標體系。初始擬定評價指標體系包含一級指標4個，二級指標16個。經過2輪專家咨詢后，新增二級指標2個，共18個二級指標。最終的評價指標體系，見表1。

表1 2019年中國區域應急表現能力評價指標Tab.1 Assessment Indicators for regional emergency performancecapabilities in China in 2019

2.2 區域特征描述

通過分析與研究2019年所有人因事件和自然災害事件集合而成的案例庫，可以發現各個區域內2019年度突發事件的一些基本特征，例如西北地區多發自然災害，東部發達省區多發安全生產事故等，具體的區域突發事件特征信息，見表2。

表2 典型區域特征描述Tab.2 Description of typical regional features

3 綜合研判

根據上文構建的應急表現能力評價指標體系對整理成冊的案例庫進行歸類與整理，并據此制作專家打分表，邀請專家進行打分與研判。將整理好的突發事件與指標對應的資料以省市區為單位分類，將其制作為以省市區為單位的專家打分評價表；邀請專家進行研討，請專家根據相應指標對每個省市區進行打分(分值設置為應急準備部分5分，應急響應部分5分，應急救援部分5分，應急恢復部分5分，總分20分，后續會相應換算為100分)。最后，根據總分分級。根據專家打分結果采用加權平均的方法計算出每個省市區應急準備、應急響應、應急救援和應急恢復的分數，最終4部分相加得到該省市區的總分，再根據總分得出分級情況。

經過專家研判與打分，得到2019年區域應急表現能力排名，該排名分為4個等級，見表3。

表3 2019年中國區域應急表現能力排名Tab.3 Regional emergency performance ranking in China in 2019

4 形成方案

根據2019年度區域應急表現能力的結果，本文從應急準備、應急響應、應急救援、應急恢復4個方面提出以下建議。

(1)在應急準備方面，首先應利用大數據技術強化安全生產基礎信息工作，建立基礎數據采集制度，在一些高危行業建立安全生產大數據風險源數據庫，做好應急準備工作；其次，應加強科普宣教和培訓演練工作。培養全民應對災害的意識與能力，加強培訓與演練，推動應急演練從“演戲”向“演練”轉變。

(2)在應急響應方面，應提高訓練與演習的強度。在發生突發事件時，應急指揮小組與聯動部門緊密熟練的協作可以在一定程度上有效支撐應急救援行動，從而減緩事故影響。應急響應決策的準確、有效性能夠有效減小人員傷亡等。只有應急響應的速度和規范性都得到有效加強，才能在總體上提高應急響應的能力。

(3)在應急救援方面，首先應進一步完善應急預案系統，依靠大數據的技術紅利構建數字化應急預案系統；其次，應建立聯動響應機制，實現模塊化調度，例如當災情事故發生時，消防等相關部門啟動應急預案，建立功能化作戰模塊，調度聯動部門第一應急響應力量，實施針對性救援力量調集，提升聯動作戰效能。

(4)在應急恢復方面，首先應逐步引入第三方參與事故調查的機制，提高事故調查的獨立性、公正性以及調查結論的科學性、權威性；其次，應強化事故調查對改進工作與完善制度的引導作用，強化從災難中學習的功能；最后，應進一步完善調查過程、調查證據和調查結論的適時公開制度，及時消除公眾疑慮，提高公眾對調查工作和調查結果的認同度。

5 結論

本文通過運用智庫DIIS理論方法，對2019年31個省市區應急表現能力進行分析與評價，得出如下結論：

(1)北京等6個區域應急表現能力優秀；安徽等10個區域應急表現能力良好；河南等10個區域應急表現能力一般；湖南等5個區域應急表現能力較差。

(2)提出應建立安全生產大數據風險源數據庫，提高訓練與演習的強度，構建數字化應急預案系統，引入第三方參與事故調查機制等建議，以期為我國學界和實務界提供良好借鑒，幫助應急表現能力較差的區域及時改進應急管理工作，提高突發事件處置水平與能力。