財政縱向失衡、收支偏好與地方政府公共服務供給

李興文 楊修博 梁向東

摘要：以分稅制為核心的財稅體制改革以來，地方政府財權與事權的不匹配造成了央地關系的垂直失衡，地方政府的財政收支缺口不斷擴大。基于我國省級面板數據對地方政府收支偏好的分析表明，一方面，財政縱向失衡程度的提高不利于地方政府民生性支出的增加，而地方政府民生性支出的降低則不利于公共服務供給;另一方面，財政縱向失衡程度的提高會抑制地方的稅收努力，地方稅收努力程度的降低會對公共服務供給形成消極影響。無論是在發達地區還是欠發達地區，財政縱向失衡都會抑制地方公共服務供給，而民生性支出偏好和地方政府稅收努力的中介效應還存在區域差異。要在實施減稅降費政策的同時，健全地方政府的稅收體系，大力培植地方稅源，保證地方政府的自有收入;積極推進央地政府間事權和支出責任的合理劃分，構建支撐地方公共服務供給的中央、省、市縣三級財政體系;構建多維度的政績考核體系，激勵地方政府調整收支結構，促進區域公共服務供給水平的提升。

關鍵詞：財稅體制;財政縱向失衡;地方政府收支偏好;公共服務供給

基金項目：國家社會科學基金項目“現代服務業引導區域協調發展的新機制與新路徑研究”（20BJL098）

中圖分類號：F810? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）12-0005-10

一、引言與相關文獻綜述

改革開放以來，持續高速的經濟增長為我國公共服務體系建設和基本公共服務均等化發展提供了強勁支撐，顯著提升了我國公共服務整體水平。但隨著居民公共服務需求的日益增長，社會發展不平衡的矛盾逐漸加劇，財政公共服務支出壓力加大，有限且不平衡的公共服務供給對人民的美好生活形成制約①。為此國家“十四五”規劃綱要明確指出，要加快補齊基本公共服務短板、著力增強基本公共服務弱項、努力提升公共服務質量和水平，這對新時代我國公共服務供給能力提出了更高要求。

實際上，公共服務的有效供給難以離開財稅體制和地方政府作用的發揮，但自以分稅制為核心的財稅體制改革以來，地方政府財權與事權的不匹配造成了央地關系的垂直失衡②，地方政府的財政收支缺口不斷擴大。中央政府對地方政府轉移支付的規模雖不斷擴大，但也并未有效地緩解地方政府的財政壓力，地方政府普遍面臨較為嚴重的財政縱向失衡③，財政縱向失衡成為制約地方政府行為重要的體制因素。同時，晉升激勵所引發的“為增長而競爭”格局更是加重了地方政府諸如公共支出偏好、土地財政、稅收競爭等收支行為的扭曲，影響了地方公共資源的整合與配置。本文結合中國式財政分權的制度背景，試圖探究財政縱向失衡對地方公共服務供給的影響機制以及地方政府收支偏好的間接作用，為新時代深化財稅體制改革，實現基本公共服務均等化，提升公共服務供給能力和供給質量提供理論參考。

自分稅制改革以來，我國逐漸形成“財權上收、權責下放”的分權趨勢，伴隨著財稅體制改革的不斷深入，政府間的支出責任并未隨著央地收入分配關系的變化而進行調整，從而引發了體制縱向失衡的問題，引發了大量學者對財政縱向失衡問題的關注④。關于財政縱向失衡的成因，M. Bordignon等認為中央政府將財權上收，而將事權與支出責任下放是引發財政縱向失衡的直接原因⑤。劉丹等指出財政縱向失衡問題主要源于本不應由地方政府承擔的支出增加⑥。魯建坤和李永友從國家治理角度分析了財政垂直失衡存在的原因，認為雖然自上而下的垂直激勵具有合理性但也潛藏著一定風險，當政治激勵對于國家治理績效改善程度不足時會導致財政激勵的擴張，進而會導致財政縱向失衡問題的產生⑦。此外，還有部分學者對于財政縱向失衡與經濟發展、土地財政以及公共支出偏好的關系進行了研究。

關于財政縱向失衡對公共服務供給的影響，實際上可以追溯到財政分權與地方公共服務供給之間關系的研究。第一代財政分權理論認為，地方政府能夠更好地了解轄區內居民關于公共服務的需求和偏好，從而提供最優的公共服務產品⑧。而第二代財政分權理論認為，地方政府具有自身利益最大化的動機，地方政府的財政資金會被用于維護市場和發展經濟⑨。在經濟利益和政治績效交互作用下，中央與地方政府間會因“信息不對稱”而導致激勵不相容⑩，致使地方政府行為缺乏激勵和約束，地方政府官員唯“GDP”的投資傾向不利于公共服務產品的供給{11}。黃新華等也指出地方政府為吸引資本而采取的扭曲性競爭行為進一步減弱了地方公共服務供給的能力，阻礙了公共服務供給質量提升{12}。總之，當地方政府致力于轄區經濟增長而導致財政支出發生偏好時，財政分權通過提高公共資源配置效率來實現公共服務供給水平提升的路徑可能會面臨失效{13}。

現有文獻對于財政縱向失衡的成因以及財政分權與公共服務供給關系的探究較為全面，為本文的進一步研究奠定了堅實基礎，但仍存在以下幾個方面的不足：首先，從研究視角來看，針對財政縱向失衡對地方公共服務供給影響的研究相對較少，隨著財稅體制改革深入推進，財政縱向失衡所引發的相關問題理應得到重視。其次，從研究內容來看，現有研究大多側重某一因素對地方公共服務供給的直接影響，少有研究注重間接機制的發掘。因此，本文基于中國式分權體制的典型事實，將財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務供給納入統一分析框架，進一步厘清財政縱向失衡影響地方公共服務供給的內在機制和傳導路徑。

二、理論機制分析

我國經濟社會發展長期具有“政府主導”的特征，自分稅制改革以來逐漸形成了“財權上移、權責下放”的財政分權體制，中央政府既希望地方能夠遵從中央政府的宏觀指導，又試圖通過制度激勵地方政府，形成自上而下的社會管理體制。事權支出責任的下放能夠充分給予地方政府財政決策自主權，激發地方政府對轄區社會發展負責的主觀能動性。同時，財權上移讓中央政府可通過轉移支付制度實現對地方政府收支行為的約束激勵，確保中央政府的宏觀調控能力。現實情況下，央地政府間的最優財政收入和支出安排并不一致以及權責劃分的不合理導致地方政府財政收入和支出不匹配，由此引發的財政縱向失衡會扭曲地方政府收支偏好，而地方政府作為轄區公共服務供給的關鍵主體，其收支偏好對公共服務供給具有深刻影響。所以，財政縱向失衡從邏輯上看會通過地方政府收支偏好來影響公共服務供給。

（一）財政縱向失衡對公共服務供給的直接效應

一是財政縱向失衡可能促進地方公共服務供給。一方面，地方政府能夠對轄區內公共服務需求作出靈活應對和調整，盡可能提供轄區居民所偏好的公共服務組合{14}，但晉升激勵所引發的地方政府趨利性的投資行為也容易導致公共風險問題的出現{15}。因此，中央政府通過上收部分財權形成合理的縱向失衡能夠加強對地方政府的管控，降低公共風險，進而促使地方政府優化資源配置，提高公共服務供給效率。另一方面，財政縱向失衡有助于激發地方政府間趨良競爭。基本公共服務供給在吸引人才和維持社會穩定等方面具有重要作用{16}，加之轄區內居民對美好生活的需求日益增加，地方政府也會擴大公共服務的財政支出規模以增強自身在同級政府間的競爭力。此外，轉移支付作為糾正財政縱向失衡的主要手段，可通過調整財政資源在地區間的分配，引導社會資源由富裕地區流向貧困地區，補充貧困地區財力，這有助于實現區域間基本公共服務均等化目標。

二是財政縱向失衡也可能會對公共服務供給產生抑制效應。財政縱向失衡程度加劇是央地關系協調失靈的表現。一方面表現為中央對地方的調控能力被弱化，中央政府的轉移支付使地方政府陷入預算軟約束的“激勵陷阱”，地方缺乏將公共服務供給納入優先決策的動力。另一方面，地方政府承擔過多支出責任會導致財政收支缺口逐漸擴大，地方政府間為獲取稅源而展開競爭{17}，當競爭以規模擴大的外延式增長和財政支出增加為主要方式時，會對公共服務供給產生“擠出效應”。此外，財政縱向失衡程度的加劇也會導致地方人才、資本等生產要素出現區域流動，大量的生產要素會向經濟發展良好、基礎設施完善的地區集聚，導致區域經濟發展差距進一步拉大。地方政府為實現趕超會更多關注經濟發展而忽略公共服務供給，這會進一步降低地區公共服務供給水平。

（二）財政縱向失衡影響公共服務供給的間接傳導機制：地方政府收支偏好

在既定的財政分權體制以及政績考核制度下，事權與支出責任不匹配引發的財政縱向失衡使地方政府面臨財政收支不平衡的高壓狀態，地方政府預算約束會受到沖擊而被突破，引致地方政府收支決策發生變化，通過地方政府財政收支水平和結構調整進而影響地區公共服務供給。

1. 地方政府支出偏好

傳統財政分權理論認為，地方政府受到“用腳投票”機制的約束會更加注重民生事業發展，推動轄區公共服務供給水平不斷優化。但縱向失衡致使地方政府支出偏好發生變化，使地方政府過于重視投資而輕視民生，公共服務供給水平下降。財政分權體制下，晉升錦標賽使地方政府官員盡可能在任期內追求利益的最大化，地方政府更偏好經濟建設支出。當財政縱向失衡程度處在較高的狀態時，地方政府對經濟增長目標的追求更是為實現上述支出偏好提供了動力，社會資源更多向經濟建設領域集聚，從而惡化了公共服務供給狀況。此外，面對縱向失衡帶來的財政收支缺口，中央政府的轉移支付在彌補地方財政缺口的同時，也會造成地方支出行為的異化。地方政府的公共支出成本可以通過財政轉移支付的“公共池”進行分攤，引發地方政府財政支出政策的隨意性以及財政支出效率下降{18}，弱化了財政支出對公共服務資源的配置能力，不利于地方公共服務供給水平的提升。

2. 地方政府收入偏好

財政縱向失衡加劇會導致地方政府面臨自有財力不足問題，為緩解財政壓力，地方政府不得不突破預算限制，從現有財政體制外尋求非正式財源，以實現財政收入的增加。一方面，地方政府通過土地征用和出讓能獲取大量收入，因此會傾向于推動土地價格持續走高，盡可能將有限的公共服務資源投入到基礎設施等可視性公共物品上，導致公共服務供給整體水平下降。另一方面，稅收努力作為地方政府財政收入決策的主要依據，財政縱向失衡所引發的巨大財政壓力會使地方降低稅收努力程度，通過降低稅收征管強度來吸引大量流動性稅基。出于涵養稅源的目的，地方政府勢必會給予轄區內能夠帶來高稅收企業各項扶持，造成公共服務資源的錯配，公共服務供給效率發生損失。

綜上所述，財政縱向失衡能夠影響地方政府的財政收支偏好，而地方政府的財政收支偏好會對公共服務供給產生影響，所以，財政縱向失衡能夠通過地方政府收支行為間接影響公共服務供給。同時，由于影響機制具有多樣性和復雜性的特點，最終的影響結果可能具有不確定性。

三、研究設計

（一）模型設定

根據前文的理論分析，財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務供給三者之間存在復雜的影響機制。相較于單方程估計，聯立方程能夠很好地識別變量和擾動項之間的聯系，借鑒L. Cai通過建立面板聯立方程模型將所有方程作為整體估計的方法{19}，并考慮到公共服務供給和地方政府收支偏好的動態性與可持續性，在模型中分別加入公共服務供給和地方政府收支偏好的一階滯后項來體現動態過程。模型的具體設定形式如下：

cseit=α1+β1csei，t-1+β2vifit+β3governit+β4popit+? ? ?β5indit+β6gdpit+β7finit+λi+μt+εit? ? ? （A）governit=α2+β1governi，t-1+β2vifit+β3fsrit+β4openit+? ? ? ?β5urbanit+β6transit+λi+μt+εit? ? ? ?（B）（1）

模型（1）中包括公共服務供給方程（A）和地方政府收支偏好方程（B）兩個方程。公共服務供給（cseit）、財政縱向失衡（vifit）與地方政府收支偏好（governit）為本文關注的核心變量。人口密度（popit）、產業結構（indit）、經濟發展水平（gdpit）、財政汲取能力（finit）、財政自給率（fsrit）、對外開放程度（openit）、城鎮化水平（urbanit）、轉移支付水平（transit）為控制變量，α1、α2為常數項，βi表示估計系數，λi和μt分別表示個體和時間固定效應，εit表示模型的隨機擾動項。

（二）變量選取

1. 被解釋變量

（1）公共服務供給（cseit）。本文以公共服務供給效率來衡量地方公共服務供給，原因在于一些研究中采用教育、醫療、社會保障等單項支出或幾項支出總和或占gdp的比重來代表地區公共服務供給的水平，但這種方法難以體現公共服務均等化的實際含義，因為公共服務的均等化旨在促進轄區居民享有公共服務的機會均等，而不是人均支出的絕對平均{20}。此外，公共服務供給涵蓋教育、醫療、衛生、文化、基礎設施等諸多方面，若僅采用宏觀指標對公共服務供給水平進行衡量，可能會導致估計結果不夠客觀。因此，本文借鑒現有研究{21}，通過構建地區公共服務供給綜合投入產出指標體系，采用超效率SBM模型對地區公共服務供給水平進行效率測算，具體的投入產出指標如表1所示。

表1? 公共服務供給效率測算指標

注：其中的基礎設施支出主要包括交通運輸支出、農林水事務支出、城鄉社區事務支出。

2. 解釋變量

（1）財政縱向失衡（vfi）。借鑒L. Eyraud和L. Lusinyan的研究方法{22}，構建指標體系計算財政縱向失衡系數。該方法充分考慮了我國財政分權體制下收入分權和支出分權不對稱的典型事實。具體計算公式如下：

vfi=1-■×（1-lsg）=1-■×（1-■）（2）

其中，vfi表示財政縱向失衡程度，fqr為財政收入分權，fqe為財政支出分權，lsg表示地方財政自給缺口率，lgr和lge分別表示地方人均公共預算收入和支出，cgr和cge分別表示中央人均公共預算收入和支出，lse和lsr分別表示地方公共預算收入和支出。

（2）地方政府收支偏好（governit）。結合前文的理論分析，財政縱向失衡會通過地方政府收支偏好對公共服務供給產生間接影響：一方面財政縱向失衡會通過影響地區財政支出偏好，造成公共服務供給資金的短缺;另一方面過高的財政壓力會促使地方政府過度尋求其他財政收入，忽略轄區內居民的公共服務需求而造成公共服務資源配置效率的降低，因此本文將地方政府行為偏好區分為支出偏好和收入偏好，具體的指標定義如下：

支出偏好（govern1）。采用民生性公共預算支出占地方政府公共預算支出的比例來衡量地方政府財政支出偏好。具體的計算公式如下：

govern1=民生性公共預算支出/地方政府公共預算支出 （3）

其中，民生性公共預算支出包括社會保障、醫療衛生、科教文衛和環境保護方面的支出。

收入偏好（govern2）。地方政府的財政收入來源主要是土地財政收入和稅收收入，雖然大量研究已經給出土地財政的測量指標，但依舊難以對土地財政收入進行精確測度。此外，本文的研究重點在于：面對財政縱向失衡，地方政府過于追求財政收入的決策導致地方公共服務供給缺失的短期結果，因此本文采用地方稅收努力程度表征地方政府收入偏好，對稅收努力程度的測算采用稅柄法測算地方稅收努力程度指數，其表達式為：

govern2=tax/tax*（4）

其中，tax表示地方稅收收入占地方gdp的比重，tax*表示地區預期稅收收入占地方gdp的比重。結合現有的研究經驗{23}，我國地區預期稅收收入主要與地區經濟發展水平（gdp）、第二產業結構（ind2）、第三產業結構（ind3）、對外開放程度（open）、人口密度（pop）和城鎮化水平（urban）等有關，因此，采用上述變量作為解釋變量來構建如下回歸方程計算地區預期稅收收入：

Tax*=c+β1gdpit+β2ind2it+β3ind3it+β4openit+β5popit+β6urbanit （5）

3. 控制變量

人口密度（popit）采用地區人口總量與地區行政面積之比來衡量，產業結構（indit）采用地區第三產業增加值與第二產業增加值的比值來衡量，經濟發展水平（gdpit）采用人均gdp來衡量，財政汲取能力（finit）采用地區人均財政收入與人均gdp的比值來衡量，財政自給率（fsrit）采用地方本級財政收入與本級財政支出的比值來衡量，對外開放程度（openit）采用地區進出口總額與地區gdp的比值來衡量，城鎮化水平（urbanit）采用地區城鎮人口數量占地區總人口的比重來衡量，轉移支付水平（transferit）采用地方政府預算內支出減去預算內收入得到凈轉移支付，再用凈轉移支付除以地區總人口得到人均轉移支付水平。

（三）數據來源

考慮到數據可獲得性，本文最終選取除西藏之外30個省（市、自治區）2007—2018年間的面板數據，數據均來自歷年《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《第三產業統計年鑒》以及各省（市、自治區）統計年鑒和EPS數據庫。在數據處理的過程中，缺失的數據采用插值法予以補齊。各變量的描述性統計結果如表2所示。

四、實證分析

（一）基準回歸及內生性討論

聯立方程模型的估計主要采用單方程估計和系統估計兩種方式，而系統估計能夠有效地兼顧模型間及擾動項之間的聯系，使估計結果更有效率。因此，本文首先采用SUR（似不相關回歸）對整個模型系統進行估計。考慮到SUR方法在模型核心解釋變量是內生變量時容易產生無效的估計結果，而三階段最小二乘（3SLS）不僅能夠消除模型可能存在的內生性，而且能夠消除不同模型擾動項之間可能存在的相關性問題，所以本文再采用三階段最小二乘法對模型進行估計，以緩解內生性問題可能引發的估計偏誤。估計結果如表3所示。

1. 財政縱向失衡對公共服務供給的影響

結果（5）和結果（7）顯示公共服務供給的一階滯后項顯著為正，公共服務供給水平存在延續性，即當期公共服務供給水平的變化將導致下期公共服務供給水平的同向變化，這表明地區公共服務供給水平的提升是一個長期持續的過程。財政縱向失衡的估計系數顯著為負，即財政縱向失衡程度的提高不利于地方公共服務供給。可能的解釋：一是財政縱向失衡會加大地方政府的財政收支缺口，加劇了地方政府間的橫向競爭從而獲取更多資源要素，扭曲的財政支出偏好和擴張性競爭行為會對公共服務供給造成“擠出”效應，不利于地區公共服務供給質量的提升。二是財政縱向失衡一定程度上弱化了中央政府對地方的宏觀調控能力，分權體制下地方政府擁有較高的財政自主權，勢必會將發展本地經濟置于政府決策的優先地位，從而忽略了公共服務供給。

2. 地方政府收支偏好對公共服務供給的影響

結果（5）和結果（7）中，民生性支出偏好的估計系數顯著為正，即地方政府民生性支出的增加有助于地方政府公共服務供給水平的提升。收入偏好行為的估計系數為負，表明地區稅收努力程度的提升不利于地方政府的公共服務供給。可能的原因在于稅收努力的提高雖然有助于地方政府增加自有收入，更好地發揮地方政府公共服務供給的職能，但實際上，隨著地方稅收努力的加強，過高的稅率勢必會對轄區內的微觀經濟主體造成負擔，市場要素會主動流向稅收洼地，從而導致地方政府財政收入減少，民生性公共物品供給難以得到保障。

控制變量方面，人口密度的估計系數顯著為正，表明人口密集程度和公共服務供給可能存在正相關。由于規模效應的存在，人口越密集的地方，公共服務的供給效率就會越高{24}。產業結構的回歸系數顯著為正，表明產業結構漸趨合理有助于地方公共服務供給水平的提升。經濟發展水平和財政汲取能力的回歸系數為正但并不顯著，表明二者對公共服務供給的積極影響可能受到其他因素的干擾。

3. 財政縱向失衡對地方政府收支偏好的影響

結果（6）和結果（8）分別是財政縱向失衡對地方政府支出偏好和地方政府收入偏好的回歸結果。結果（6）中財政縱向失衡對地方政府支出偏好的回歸系數為-0.292，且通過10%的顯著性水平檢驗，即財政縱向失衡的程度提高不利于地方民生性支出增加。可能的解釋是財政縱向失衡帶來的財政壓力使地方政府在增加財政收入和公共服務供給之間選擇了前者，地方政府傾向于將財政資金投向非福利性支出，這不利于民生性支出的增加。此外，晉升錦標賽和地區經濟增長目標作為影響政府支出偏好的核心因素，容易導致地方政府在盡可能獲取晉升資本的同時造成公共服務供給的扭曲。

支出偏好模型控制變量的估計結果表明，財政自給率的估計系數為正但不顯著。對外開放程度的估計系數顯著為正，地區間的學習和示范效應會激勵地方政府為了更好地提供公共服務而提高民生性支出占比。城鎮化水平的估計系數顯著為負，表明我國目前的城鎮化過程主要以“空間城鎮化”和“口徑城鎮化”為主，城鎮規模的過度擴張可能會造成民生性支出的降低。轉移支付水平的估計系數顯著為正，表明縱向轉移支付水平能夠有效地糾正地方政府支出偏好的扭曲。

結果（8）中，財政縱向失衡對地方政府收入偏好的回歸系數為-0.132且在1%的顯著性水平上顯著，即財政縱向失衡抑制了地方政府的稅收努力程度。可能的原因在于：首先，財政縱向失衡會導致地方政府財政收入嚴重不足，地方政府在“競爭到底”的博弈格局中往往會選擇降低稅收努力來吸引流動性稅基，增加本地財政收入。其次，收支不匹配的現狀不僅加劇了央地縱向失衡程度，還削弱了中央轉移支付對地方政府稅收努力的正向激勵效果，導致地方政府的稅收努力程度進一步降低。

收入偏好模型控制變量的估計結果表明，城鎮化水平的回歸系數顯著為負，表明城鎮化水平的提升會抑制地方政府稅收努力程度的提升，這與現有研究結論一致。轉移支付水平的回歸系數顯著為負，這表明轉移支付水平的提升對地方政府的稅收努力程度具有抑制效果。可能的原因在于：財政縱向失衡會使地方面臨自有收入和支出責任不相匹配的問題，迫于財政壓力，地方政府亟需通過多種途徑向中央政府爭取轉移支付資金，轉移支付資金的增加會使得地方政府發展本地經濟和提高公共服務供給水平所需的稅收收入減少，因此，地方政府可能會主動地降低稅收努力。

（二）作用路徑分析

從前文的分析可以得知，財政縱向失衡對公共服務供給的影響存在雙重路徑：一是財政縱向失衡直接影響公共服務供給，二是財政縱向失衡通過地方政府收支偏好間接影響公共服務供給。因此，本文通過對各變量進行標準化處理后重新進行三階段最小二乘估計，估計結果如表4所示。

表4? 標準化回歸結果

首先，從支出偏好來看，財政縱向失衡對公共服務供給的總效應為-0.06，其中包括財政縱向失衡對公共服務供給的直接效應α1為-0.066，這表明財政縱向失衡程度的提高不利于公共服務供給，存在“財政縱向失衡↑→公共服務供給↓”的直接影響路徑。間接效應（α2×β1）為-0.005，存在“財政縱向失衡↑→民生性支出偏好↓→公共服務供給↓”的間接影響路徑，即財政縱向失衡程度的提高降低了民生性支出比重，從而對地方公共服務供給產生抑制效果。

其次，從收入偏好來看，財政縱向失衡對公共服務供給的總效應為-0.063，直接效應α1為-0.070，財政縱向失衡對公共服務供給的直接效應與前文結論一致。間接效應（α2×β1）為0.006，即存在“財政縱向失衡↑→地方政府稅收努力↓→公共服務供給↓”。這表明財政縱向失衡通過影響地方政府稅收努力而間接影響了公共服務供給，即財政縱向失衡程度的提高降低了地方政府稅收努力進而抑制了地方公共服務供給。

（三）穩健性檢驗

1. 更換核心變量指標

各級政府的財政收入能夠滿足財政支出時，才能實現財政收支平衡，若發生上下級財政收支不匹配或不對等的情況，就會產生財政縱向失衡的問題。因此，借鑒賈俊雪等的計算方法{25}，對財政縱向失衡指標進行重新計算，通過對單方程進行2SLS估計以及整體方程的3SLS估計，對財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務供給的影響關系進行重新檢驗。從表5的估計結果可以看出，在更換指標與估計方法以后，核心變量的回歸結果與基準回歸結果基本一致，表明本文的估計結果具有穩健性。

2. 基于中介效應模型的檢驗

本文采用動態面板聯立方程模型得出財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務供給之間的影響路徑，而中介效應模型也能夠用于識別各變量之

表6? 估計結果（中介效應模型）

注：括號內為Z統計量;*、**、***分別代表10%、5%、1%的顯著水平。

間的作用機制。本文基于中介效應模型，結合Sobel檢驗，對前文的回歸結果進行檢驗。所有路徑機制Sobel檢驗的P值均小于0.05，表明中介效應成立，即財政縱向失衡能夠通過地方政府收支偏好間接作用于公共服務供給。表6的估計結果與表5相比較以后并未發現本文的研究結論有明顯變化。

（四）區域異質性檢驗

考慮到財政縱向失衡對公共服務供給的影響可能因經濟發展狀況不同而存在區域差異，本文根據我國各省份的人均GDP將樣本分為發達地區和欠發達地區{26}并重新進行3SLS回歸，結果如表7所示。

從回歸結果可以看出，財政縱向失衡對公共服務供給的影響無論是在發達地區還是在欠發達地區都是負向的，這與基準回歸結果一致。區別在于，發達地區的地方政府收支偏好具有明顯的“間接路徑”特征，而欠發達地區的地方政府收支偏好則難以發揮其間接效用。發達地區的地方政府雖然財力充足，但隨著轄區居民對高質量公共服務的需求日益增加以及公共服務支出成本擴大，公共服務供給支出的規模效應正在逐漸降低。欠發達地區的經濟發展水平較低，目前依舊將經濟發展作為重要目標，因此地方政府更愿意將財政支出偏好經濟發展以及提高地方稅收努力程度來獲取財政收入，即公共服務供給支出的增加對地方經濟建設產生了“擠出效應”，地方稅收努力程度的提升造成了地方政府治理能力的下降和公共服務供給水平的降低。

中國自上而下的非對稱性的分權改革使央地垂直分配關系具有其自身的特殊性。一方面，中央政府通過加強對地方政府的控制，規范地方政府行為進而推進地方政府改善民生的有效治理。另一方面，利用持續的制度變革充分發揮制度優勢，通過轉移支付等制度設計向地方政府伸出“援助之手”，從而帶動地方基本公共服務供給的增加。實際上，財政體制的過度失衡會導致地方政府由“援助之手”向“攫取之手”轉變，加深地方政府財政壓力的同時也會造成地方政府收支偏好的短視性，致使地方政府運行效率下降，也不利于公共服務供給。因此，在我國財稅體制改革的實踐中，理論上應該存在一個與地區經濟社會發展相匹配的最優失衡水平。考慮到不同的財政縱向失衡程度會影響地方政府收支偏好作用于公共服務供給的效果，本文將財政縱向失衡作為門檻變量構建面板門檻模型，進一步驗證了地方政府收支偏好與公共服務供給之間存在的非線性關系。限于篇幅具體的驗證過程省略，感興趣者可向作者索取。

五、研究結論與政策建議

本文基于中國式財政分權的制度框架，從理論和實證兩個方面詳細論證了財政縱向失衡、地方政府行為對公共服務供給的影響。結果發現：（1）財政縱向失衡對地方公共服務供給具有直接影響，即財政縱向失衡程度的提高抑制了公共服務供給。（2）財政縱向失衡對公共服務供給的影響存在間接傳導路徑，財政縱向失衡程度會通過影響地方政府的收支偏好進而影響公共服務供給。一方面，財政縱向失衡程度的提高不利于地方政府民生性支出的增加，而地方政府民生性支出的降低則不利于公共服務供給;另一方面，財政縱向失衡程度的提高會抑制地方的稅收努力，地方稅收努力程度的降低會對公共服務供給形成消極影響。（3）異質性檢驗發現，無論是在發達地區還是在欠發達地區，財政縱向失衡都會抑制地方公共服務供給，但值得注意的是，民生性支出偏好和地方政府稅收努力的中介效應存在區域差異。

基于本文的研究結論，提出以下政策建議：

一是合理控制財政縱向失衡水平。一方面，在實施減稅降費政策的同時健全地方政府的稅收體系，大力培植地方稅源，保證地方政府的自有收入。另一方面，積極推進央地政府間事權和支出責任的合理劃分，以全面深化財稅體制改革為契機，科學劃分央地政府各自的財權和支出責任，明確中央和地方在財政收支、公共服務供給實踐中應該承擔的責任和義務，構建支撐地方公共服務供給的中央、省、市縣三級財政體系，強化省級財政在公共服務供給中的地位和作用。

二是積極推進中央縱向轉移支付制度的完善，優化轉移支付結構。在考慮不同區域發展程度存在差別的基礎上，適當增加一般性轉移支付的比重，加大對地方一般性轉移支付資金使用的監管力度，正確引導資金的使用方向，為提升區域公共服務供給水平提供有效的財力支撐，充分發揮財政轉移支付制度對提升地方公共服務供給水平的推動作用。

三是應逐步改變對地方政府的“經濟增長”型考核機制，構建多任務多維度的政績考核體系，建立健全民生改善與地區發展政策掛鉤的機制，激勵地方政府調整收支結構，促進區域公共服務供給水平的提升。同時，引導地方政府加強對公共服務供給的財政支持力度，實現地方政府的經濟發展目標與民生改善的激勵相容。

注釋：

① 王洪川：《完善國家公共服務制度體系現代化發展的路徑分析》，《經濟學家》2021年第1期。

② L. Bouton， M. Gassner， et al.， Redistributing Income Under Fiscal Vertical Imbalance， European Journal of Political Economy， 2008， 24（2）， pp.317-328.

③ 杜彤偉、張屹山、楊成榮：《財政縱向失衡、轉移支付與地方財政可持續性》，《財貿經濟》2019年第11期。

④ 劉勇政、賈俊雪、丁思瑩：《地方財政治理：授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財政體制改革的研究》，《中國社會科學》2019年第7期。

⑤ M. Bordignon， M. Gamalerio， G. Turati， Decentralization， Vertical Fiscal Imbalance， and Political Selection， Working Papers， 2014， 29（11）， pp.588-592.

⑥ 劉丹、李永友、童幼雛、劉易鑫：《中國財政體制垂直失衡：測度方法與特征分析》，《經濟學家》2018年第10期。

⑦ 魯建坤、李永友：《超越財稅問題：從國家治理的角度看中國財政體制垂直不平衡》，《社會學研究》2018年第2期。

⑧ C. M. Tiebout， A Pure Theory or Local Expenditure， Journal of Political Economy， 1956， 64（5）， pp.416-424.

⑨ Y. Qian， G. Roland， Federalism and the Soft Budget Constraint， American Economic Review， 1998， 8（5）， pp.1143-1162.

⑩ 王欣亮、劉飛：《財政失衡下如何實現經濟高質量發展——基于中央激勵下地方政府行為分析》，《當代財經》2021年第7期。

{11} 謝芬、肖育才：《財政分權、地方政府行為與基本公共服務均等化》，《財政研究》2013年第11期。

{12} 黃新華、何冰清：《建立高質量的公共服務供給體系——提升公共服務供給質量的需求、障礙與路徑》，《學習論壇》2020年第11期。

{13} 劉樹鑫、楊森平、劉佳純：《地方財政自給能否提升公共產品供給效率？》，《財貿研究》2021年第3期。

{14} M. J. Grisorio， F. Prota， The Impact of Fiscal Decentralization on the Composition of Public Expenditure：Panel Data Evidence from Italy， Regional Studies， 2015， 49（12）， pp.1941-1956.

{15} J. Ehdaie， Fiscal Decentralization and the Size of the Government： An Extension with Evidence from Cross-country Data， Policy Research Working Paper Sevies， 1995， No.1387.

{16} 王有興、楊曉妹：《公共服務與勞動力流動——基于個體及家庭異質性視角的分析》，《廣東財經大學學報》2018年第4期。

{17} 崔治文、張益豪：《區域間稅收競爭經濟效率研究——基于制度供給視角》，《地方財政研究》2019年第9期。

{18}{25} 賈俊雪、張超、秦聰、馮靜：《縱向財政失衡、政治晉升與土地財政》，《中國軟科學》2016年第9期。

{19} L. Cai， The Relationship between Health and Labour Force Participation： Evidence from a Panel Data Simultaneous Equation Model， Labour Economics， 2010， 17（1）， pp.77-90.

{20} 冷毅：《地方財政支出與基本公共服務供給：一個總體框架》，《改革》2013年第11期。

{21} 魏麗華、楊修博、高新才：《財政汲取能力影響公共服務供給嗎？——基于財政分權和城鎮化調節作用的空間檢驗》，《經濟問題探索》2020年第12期。

{22} L. Eyraud， L. Lusinyan， Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies， Journal of Monetary Economics， 2013， 60（5）， pp.571-587.

{23} 于井遠：《區域性優惠政策會降低地方稅收努力嗎——來自西部大開發的證據》，《廣東財經大學學報》2021年第1期。

{24} J. P. Faguet， Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs？ Journal of Public Economics， 2004， 88（3-4）， pp.867-893.

{26} 發達地區主要包括北京、天津、遼寧、江蘇、浙江、上海、山東、廣東等8個省份;欠發達地區包括山西、內蒙古、吉林等其它22個省份。

作者簡介：李興文，西北師范大學經濟學院研究員，甘肅蘭州，730070;楊修博，西北師范大學經濟學院，甘肅蘭州，730070;梁向東，通訊作者，長沙理工大學經濟與管理學院教授、博士生導師，湖南長沙，410114。

（責任編輯? 陳孝兵）