區(qū)域經濟一體化下政府合作治理及其制度權威建設

曾 鵬

(三峽大學 法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002)

面對中國經濟社會發(fā)展的新形勢，黨的十九大報告指出：“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”(1)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第32-33頁。。黨的十九屆四中全會提出：“構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。”(2)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第5版。黨的十九屆五中全會再次強調，堅持實施區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展(3)《中共十九屆五中全會在京舉行》，《人民日報》2020年10月30日，第2版。。加快推進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，是國家適應區(qū)域經濟一體化趨勢(4)區(qū)域經濟一體化包括國家與國家之間的經濟一體化及一國之內的經濟一體化。本文特指一國之內的區(qū)域經濟一體化。、推動區(qū)域社會整體協(xié)調發(fā)展的重要舉措。

“區(qū)域經濟一體化發(fā)展是未來中國經濟發(fā)展動能再造的重要特征，通過區(qū)域間的合作、融合與創(chuàng)新，可以大大提高區(qū)域總體資源的利用效率，進而擴大經濟發(fā)展的廣度和深度”(5)劉偉：《走向共同體的路徑創(chuàng)新——粵港澳大灣區(qū)演進的邏輯》，《中國社會科學報》2019年11月20日，第12版。。2019年12月14日中央經濟工作會議指出，要進一步推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設。在國家戰(zhàn)略的引領推動下，各地區(qū)也都在大力推動圍繞中心城市和核心產業(yè)的城市圈、產業(yè)集群建設。但不可否認的是，我國區(qū)域經濟一體化在穩(wěn)步推進的同時，也出現了不少問題：大量具有“外溢性”和“區(qū)域性”特征的公共問題不斷涌現，地方政府間的矛盾日益成為區(qū)域經濟一體化發(fā)展的負累，并呈現出復雜化、多元化和規(guī)模化的態(tài)勢，地方保護主義和跨區(qū)域公共事務治理失靈現象依然嚴重(6)“治理”一詞為公共管理學概念。治理不同于傳統(tǒng)的單一政府管理行為，而是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。本文主要從政府治理的角度探討問題，不涉及其他治理主體。。傳統(tǒng)政府行為以嚴格的行政區(qū)劃為邊界，具有“畫地為牢”和“各自為政”的特質，無法有效應對日益復雜的區(qū)域公共事務。雖然有中央政府的統(tǒng)一領導，但面對日趨復雜的區(qū)域公共問題，地方政府難以形成強大的治理合力，難以走出“公用地悲劇”(7)又稱作“公地悲劇”、“公共地悲劇”或“公共資源悲劇”，是一種涉及個人利益與公共利益對資源分配有所沖突的社會陷阱，意為人類對公共資源的自由(任意)使用會逐步毀滅所有的公共資源。在現實中，地方政府對于區(qū)域公共服務的需求往往不會主動作為，它們更傾向于從本地利益出發(fā)，采取機會主義策略，企圖通過“搭便車”、“成本外部化”等策略坐享他人治理成果。在這種“零和博弈”思維模式下，區(qū)域公共事務必然出現治理失靈。參見金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國社會科學》2007年第6期；倪咸林、楊志云：《跨區(qū)域公共服務探源：理論脈絡與政策演化》，《天津行政學院學報》2019年第2期。。

隨著區(qū)域經濟一體化的推進，學界也興起研究區(qū)域經濟的熱潮，但多以經驗描述為主。當前的區(qū)域經濟一體化往往被看成是區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的有效途徑。用區(qū)域經濟一體化代替區(qū)域協(xié)調發(fā)展，這本是一個誤區(qū)(8)區(qū)域經濟一體化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展本是兩個概念。區(qū)域經濟一體化是通過提高一體化區(qū)域內的貿易自由度，使生產要素能在經濟區(qū)內自由流動，達到最優(yōu)配置，這必然帶來經濟活動的集聚，集聚伴隨的是總體經濟效率的提高，產生利益分配的不均衡。而區(qū)域協(xié)調發(fā)展要求區(qū)際利益分配實現最大化公平。參見祝國平：《貿易自由度、資本溢出效應與區(qū)域經濟增長的收斂性》，《社會科學戰(zhàn)線》2013年第9期。。推動區(qū)域社會協(xié)調發(fā)展，不應單從經濟層面展開，而應將經濟一體化區(qū)域看成是一個命運共同體，在“共建共治共享”理念下推進社會治理層面的合作共治，才能在區(qū)域經濟社會形成有效的治理合力，推動區(qū)域經濟一體化健康發(fā)展。區(qū)域合作治理以其治理視野的開闊性、手段的合作性、資源的節(jié)約性等特點，逐步推進“行政區(qū)行政”向“區(qū)域公共治理”轉變，是經濟一體化區(qū)域政府推動社會全面協(xié)調發(fā)展的必然選擇。在“命運共同體理念”指導下，推進經濟一體化區(qū)域的合作共治，搭建良好的制度機制，克服以往軟法治理的不足，彰顯合作治理的制度權威，才能有效推進區(qū)域經濟一體化向縱深發(fā)展。

一、區(qū)域經濟一體化視野下政府合作治理的新趨向

區(qū)域經濟一體化的實質是從行政區(qū)經濟向經濟區(qū)經濟轉變，即打破經濟發(fā)展的行政區(qū)劃剛性束縛，在經濟一體化區(qū)域形成統(tǒng)一的大市場，確保生產要素在不同行政區(qū)域之間自由流通，從而實現資源優(yōu)化配置。相對于行政區(qū)經濟而言，區(qū)域經濟具有整體性和開放性的特征。“這首先是一個市場一體化的過程，同時也是規(guī)則協(xié)同的過程……最終會形成一個利益共同體、責任共同體乃至于命運共同體”(9)劉偉：《走向共同體的路徑創(chuàng)新——粵港澳大灣區(qū)演進的邏輯》。。區(qū)域經濟一體化地方政府面臨的現行任務是積極倡導命運共同體理念，促進經濟合作與政府合作協(xié)調發(fā)展，推動區(qū)域社會整體進步。傳統(tǒng)行政理念以行政區(qū)劃為載體，實行“內向型行政”，注重自身經濟社會發(fā)展，追求自身利益最大化，以在地區(qū)競爭中獲得比較優(yōu)勢。雖有合作理念的輸入，但將區(qū)域經濟一體化與政府合作理念割裂，區(qū)域合作治理實際效果并不理想。在區(qū)域經濟一體化背景下，地方政府在面對共同經濟發(fā)展要求和任務的時候，具有諸多的利益關聯，實際上已然形成一個命運共同體。推動區(qū)域經濟一體化發(fā)展，必須嚴格遵守中央政府的統(tǒng)一領導、規(guī)劃和指導。經濟一體化區(qū)域的地方政府作為執(zhí)行者，必然要統(tǒng)一遵循共同的目標。這就要求區(qū)域經濟一體化政府擺脫傳統(tǒng)的“碎片化”治理思維，樹立治理共同體理念，追求區(qū)域發(fā)展的整體速度和質量，從而也使個體利益實現最大化。

(一)區(qū)域經濟一體化對傳統(tǒng)行政區(qū)行政的挑戰(zhàn)

區(qū)域經濟一體化要以完備的市場經濟為基礎，最大限度地消除行政壁壘，合理配置和利用資源，實現產業(yè)結構優(yōu)化升級，提升區(qū)域經濟綜合實力。不僅如此，還要實現一體化區(qū)域在公共政策制定、社會公共管理和公共服務供給等方面的有效對接，推動區(qū)域法治發(fā)展，實現區(qū)域社會治理現代化，為區(qū)域經濟一體化創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。在這一過程中，地方政府發(fā)揮著主導作用。

區(qū)域經濟一體化是一把“雙刃劍”，經濟一體化在加強區(qū)域融合、推動區(qū)域經濟快速發(fā)展的同時，也隨之出現了諸多亟待解決的社會問題：諸如區(qū)域市場秩序的監(jiān)管、跨界環(huán)境污染的治理、突發(fā)性區(qū)域公共事件的應對、區(qū)域社會治安狀況的維護等。這些日益復雜的社會問題，僅僅靠單個政府的力量是難以應對的。這就要求地方政府跳出行政區(qū)劃的剛性束縛，把自身利益與區(qū)域整體利益掛鉤，把自己主動納入到治理體系中來，堅持區(qū)域公共利益價值取向，注重合作協(xié)調，主動發(fā)揮比較優(yōu)勢，打破行政壁壘，避免重復建設，形成治理合力，高效解決區(qū)域公共問題，推動區(qū)域社會整體進步。由此可見，區(qū)域合作治理并不是刻意跳出傳統(tǒng)思維去尋求標新立異，而是為走出經濟一體化的現實困境所做的一種有益探索。

區(qū)域經濟一體化具備整體性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性的特征。傳統(tǒng)行政區(qū)行政分散化的執(zhí)法模式無法應對區(qū)域經濟一體化的整體性特質，其實質是行政區(qū)劃“碎片式劃分”與區(qū)域經濟一體化整體發(fā)展之間存在著的固有矛盾的體現：區(qū)域經濟一體化就是要化解區(qū)域經濟的“無界性”與行政區(qū)劃“有界性”之間的沖突，但行政區(qū)劃因國家治理穩(wěn)定性的需要不可任意變動，只可加強溝通，因此合作是必由之路。

(圖1) 傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式圖

政府合作體現在多個層面，作為政府行動的重要表現形式，行政機關的執(zhí)法行為扮演著重要角色。區(qū)域統(tǒng)一社會秩序的構建及良好市場秩序的形成，離不開行政執(zhí)法部門的打造和維護。但現實的情況是，行政執(zhí)法部門以特定行政區(qū)劃為載體、以傳統(tǒng)的科層制為基礎、以屬地管轄為原則，決定了執(zhí)法的“碎片化”和封閉性。這種典型的“行政區(qū)行政”模式的主要特點就在于通過設立官僚制的組織體系和層級制的權力運作來解決行政區(qū)域內部事務，“但對于行政區(qū)域之外的區(qū)域與區(qū)域之間的公共事務的治理，卻是難能為力的”(10)高建華：《區(qū)域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個分析框架》，《中國行政管理》2010年第11期。(見圖1)。

區(qū)域經濟一體化看似經濟主體之間的交流合作，實質則是國家引導下的市場化制度創(chuàng)新和溝通協(xié)調，尤其在市場分割和地方保護主義根深蒂固的我國更是如此。所以，必須重視政府在推動區(qū)域經濟一體化中的引領作用，在區(qū)域間建立共同遵循的機制和制度、互相協(xié)調的法律規(guī)則以及統(tǒng)一執(zhí)法標準；在此基礎上形成良好的合作機制、提高行政效能。只有這樣，才能有效整合經濟區(qū)域發(fā)展資源，遏制地方保護和部門保護，創(chuàng)造良好的經濟發(fā)展環(huán)境。在這一進程中，政府毫無疑問起著主導作用。當然，區(qū)域政府推動經濟一體化進程的行為，是基于行政公權而進行的活動，這種活動也理應遵循依法行政這一基本法治原則。正如美國著名法學家龐德所指出的：“在一個發(fā)達社會中法就是社會控制的最終有效的工具。”(11)羅·龐德：《通過法律的社會控制、法律的任務》，沈宗靈、董世忠譯，北京：商務印書館，1984年，第89頁。這與傳統(tǒng)社會有明顯區(qū)別：在經濟不夠發(fā)達、社會資源流動不頻繁的年代，社會事務相對簡單，只需政府部門嚴格執(zhí)行法律即可；而經濟一體化發(fā)展迅速的社會，也是信息化高度發(fā)達的社會，社會資源流通日趨頻繁，行政的邊界性日趨淡化，諸多社會問題諸如公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染事件、食品安全問題、社會治安等問題跨界特質日益明顯，且涉及面廣、影響力大、輻射區(qū)域遠。如果政府固守傳統(tǒng)行政區(qū)行為模式，就難以有效化解復雜的跨界社會公共事務危機和提升經濟要素的自由流通性。政府的合作治理可以優(yōu)化經濟一體化區(qū)域的公共資源，降低公共事務的處理風險，節(jié)約社會成本，從而提高行政效率。

(二)區(qū)域合作治理與區(qū)域經濟一體化的契合

區(qū)域經濟一體化其實質是帕累托最優(yōu)選擇的結果，旨在通過區(qū)域主體之間的各種交流，實現資源效益的最大化，從而推動區(qū)域經濟的健康發(fā)展。但是長期以來，我們只重視了區(qū)域經濟主體之間是命運共同體，而忽視了作為推動區(qū)域經濟發(fā)展源動力的地方政府之間的關系，其實質也應是一種命運共同體。為了推動區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展、促進城市間優(yōu)勢互補、體現區(qū)域經濟的規(guī)模效應，地方政府之間應增強命運共同體意識，通過區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域公共政策制定等手段，構建城市協(xié)調機制，暢通決策體制，提升區(qū)域整體經濟發(fā)展實效。

目前，我國經濟區(qū)域的合作主要遵循“互惠互利、合作發(fā)展”的原則，采取“政策引導、市場運作，社會參與、政府推動”的模式。但是，我國當前市場經濟尚不完善、公民社會不夠成熟、法治精神尚未深入人心，完全寄希望于市場的自發(fā)和政府的自律來構建良好的區(qū)域法治及市場發(fā)展環(huán)境是不現實的。政府轉變傳統(tǒng)“各人自掃門前雪”的執(zhí)法理念來化解區(qū)域經濟發(fā)展中的難題，是解決區(qū)域經濟一體化矛盾的當務之急。區(qū)域合作治理以其主體的多樣性、行為的跨界性和靈活性承擔了這一歷史使命。

(圖2) 區(qū)域合作治理模式圖

與傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式不同，區(qū)域合作治理突破了行政區(qū)劃的剛性束縛，打破了長期以來形成的以“地方割據”為特征的“碎片化治理”(12)“碎片化治理”主要是指在社會治理中的不同部門形成的各自的部門價值和文化，集中表現為“政府部門利益化”傾向，導致“部門利益追求”替代了“公共利益關懷”。模式，將參與區(qū)域發(fā)展的城市或地區(qū)視為互惠互利的“命運共同體”，強調地緣經濟發(fā)展的重要性、社會治理的協(xié)力性，共同解決經濟區(qū)域發(fā)展中的公共問題，共同化解區(qū)域發(fā)展中的社會難題，以節(jié)約社會成本，提高公共治理效能。區(qū)域合作治理涵蓋三個方面的內容：其一，加強經濟區(qū)域內公共政策制定和地方立法協(xié)作，以構建統(tǒng)一的“市場游戲規(guī)則”；其二，以合作治理方式將統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”運用于經濟區(qū)域內社會事務的服務與管理，通過公共事務治理的相互滲透，實現資源優(yōu)化配置；其三，通過行政調解和司法協(xié)調化解區(qū)域發(fā)展中的矛盾，構建和諧穩(wěn)定的區(qū)域經濟發(fā)展環(huán)境(見圖2)。

作為區(qū)域合作的重要形式，區(qū)域合作治理是政府及其執(zhí)法部門在針對區(qū)域內共同事務治理過程中所采取的信息溝通、執(zhí)法協(xié)助、聯合執(zhí)法等活動，以及對各執(zhí)法主體的法律地位、職責權限、執(zhí)法標準與程序、協(xié)作形式以及監(jiān)督機制等予以規(guī)范的總稱(13)楊樺：《論區(qū)域行政執(zhí)法合作——以珠三角地區(qū)執(zhí)法合作為例》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2012年第4期。。其旨在用以“協(xié)作、開放、協(xié)調、統(tǒng)一”為主要特征的行為模式代替剛性的、封閉的行政區(qū)行政模式。在區(qū)域經濟一體化進一步加快、市場機制逐步成熟的同時，由于政治體制改革相對滯后，適合區(qū)域經濟一體化的管理體制尚不完善，跨界問題日益突出，這就形成了區(qū)域經濟快速發(fā)展與管理體制相對落后之間的矛盾。要保障區(qū)域經濟一體化中政府合作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，并實現規(guī)范化和常態(tài)化，必須將這種合作納入法治的軌道，以制度權威保障區(qū)域政府在區(qū)域市場經濟秩序及公共秩序的維護和監(jiān)管、區(qū)域環(huán)境治理、區(qū)域公共服務供給等方面發(fā)揮主導作用。

二、共同體理念下區(qū)域政府合作治理對區(qū)域經濟一體化的新效用

在共同體理念下推進區(qū)域政府的合作治理，有利于在經濟一體化區(qū)域形成利益共同體、責任共同體及命運共同體理念，建構公平合理的治理新秩序、推動區(qū)域經濟健康發(fā)展。具體而言，共同體理念下的區(qū)域合作治理之于區(qū)域經濟一體化的新效用，主要表現在如下方面：

首先，有利于增強區(qū)域經濟一體化建設的整體協(xié)同性。區(qū)域經濟一體化要求在市場運作方面采取一致的行動規(guī)則，建立無壁壘、無障礙、公平公正的區(qū)域共同市場，通過整體行動實現區(qū)域內各行政區(qū)利益最大化。這就要求打破傳統(tǒng)行政區(qū)行政的慣性思維模式，在區(qū)域共同體理念下建立一體化區(qū)域統(tǒng)一的市場規(guī)則、加強合作主體之間的溝通和合作，及時化解社會治理沖突，為區(qū)域經濟一體化創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。經濟一體化區(qū)域政府通過簽訂政府間合作協(xié)議等形式搭建良好的磋商機制，有利于達成合作共識、落實府際合作項目、拓展合作領域，構建經濟一體化區(qū)域的經濟社會新秩序，推動區(qū)域經濟一體化向縱深發(fā)展。具體而言，要在一體化區(qū)域增強整體行動、規(guī)范執(zhí)法標準、健全跨界公共事務治理規(guī)則，構建區(qū)域內公共行動準則，從而為區(qū)域經濟一體化的發(fā)展提供堅實的制度基礎和良好的法制保障。

其次，有利于形成公正合理的經濟一體化發(fā)展新秩序。區(qū)域經濟一體化旨在通過促進經濟要素有序自由流動、資源的合理配置和市場的高度融合，推動發(fā)展戰(zhàn)略和經濟政策協(xié)調，協(xié)調經濟區(qū)域內各地區(qū)長期存在的管理沖突，共同打造公正合理的區(qū)域治理新架構，推動區(qū)域合作機制創(chuàng)新，提升經濟發(fā)展品質。由于地理環(huán)境、人文環(huán)境及發(fā)展狀況的不同，即便是在同一經濟區(qū)域內部，地區(qū)之間的差異也在所難免。區(qū)域合作治理既要在經濟區(qū)域內形成統(tǒng)一的法治環(huán)境，其本身又是實現經濟區(qū)域內法制統(tǒng)一的重要手段，這就要求盡量減少地域差異和規(guī)則沖突，有效銜接法律規(guī)則、化解政策沖突，使執(zhí)法和社會治理標準走向統(tǒng)一。

最后，有利于按照共商共建共享原則打造區(qū)域合作主體之間的利益共同體和責任共同體。經濟一體化區(qū)域以政策溝通、資金融通、經濟融合和資源共享打造利益共同體，從而為打造一體化區(qū)域命運共同體奠定堅實的基礎。從區(qū)域政府合作治理的內容來看，主要包括區(qū)域行政立法(包括公共政策及行動準則制定)合作、區(qū)域行政執(zhí)法合作及區(qū)域公共矛盾的化解等。區(qū)域行政立法及公共政策制定合作是區(qū)域政府化解經濟區(qū)域內規(guī)則沖突的重要手段，目前在我國的一些經濟區(qū)域得到了廣泛應用，并取得了不小的成績(14)東北三省早在2007年就達成了立法協(xié)作框架協(xié)議。后來，我國比較發(fā)達的經濟區(qū)域如長三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域等都在立法方面展開了協(xié)同立法的合作探索。2018年7月，江蘇省、安徽省、浙江省及上海市四地人大簽署了《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。。這樣的立法及公共政策制定方面的協(xié)作實質是政府建立區(qū)域公共規(guī)則的一種溝通和交流，是一種相互學習和借鑒的過程，有利于化解地方立法及政策沖突，為經濟一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的法治和政策軟環(huán)境。區(qū)域執(zhí)法合作是區(qū)域法治建設中的重要環(huán)節(jié)，是推動區(qū)域經濟一體化在法治層面的具體表征，它既有利于有效整合社會資源、形成執(zhí)法合力，又有利于優(yōu)化經濟區(qū)域內的執(zhí)法結構、提高執(zhí)法效能，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，是提升區(qū)域經濟一體化法治水平的有效舉措。只有這樣，才能既實現共同利益的最大化，又保障區(qū)域經濟發(fā)展中責任分擔機制的公平性。

當然，思想是行動的先導，利益是行動的目標。經濟區(qū)域內政府合作是建立在雙方或多方主體共識基礎之上的，而達成共識的前提是基于共同的價值和利益。正如有學者指出：“人們所以苦苦進行博弈……是為了形成最好的制度，這個制度能夠保護那些使人們獲得最大利益的所有合作關系，而合作關系是安全、幸福等等各種最大利益的必要條件甚至是充分條件。”(15)趙汀陽：《壞世界研究——作為第一哲學的政治哲學》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第17頁。問題的關鍵是，各地方政府作為相對獨立的主體，相互之間既存在著共同利益(如基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)際公共事務治理及公共矛盾化解等)，也存在著利益沖突(如市場準入之爭、招商引資競爭、稅收政策博弈等)。這些利益沖突實質上是由相應行政主體代表所在地方的利益博弈。

要實現區(qū)域內政府合作的預期目的，必須建構起良好的法治環(huán)境、合理的組織安排和完善的合作機制，即將各自的“局部利益”盡量延展，從而實現1+1>2的整體效益最大化。這就要求在經濟一體化區(qū)域突破傳統(tǒng)的行政理念，站在區(qū)域共同發(fā)展的高度，強化治理共同體理念，加強溝通合作，盡量統(tǒng)一執(zhí)法標準，提高執(zhí)法效能，實現互惠共榮，即在經濟一體化區(qū)域實現“區(qū)域合作治理”。在經濟一體化區(qū)域建立良好的合作治理機制，有利于對社會資源進行跨行政區(qū)配置，實現資源的優(yōu)勢互補和合理利用，并對外溢性公共事務進行管理，保障一體化區(qū)域經濟社會的和諧與穩(wěn)定(16)曾鵬：《論從行政區(qū)行政到區(qū)域合作行政及其法治保障》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2012年第5期。。具體而言，以共同體意識推動合作治理，對于化解跨界治理難題、提高行政效率，提升一體化區(qū)域行政協(xié)調及合作水平具有重要意義：

一方面，通過構建有效的合作機制，搭建穩(wěn)定的合作平臺，減少政府合作治理的隨意性，提高經濟一體化區(qū)域行政合作效能。政府合作行政理念早已有之，只是因為涉及到地方利益競爭，長期以來形式多于內容。建立健全的合作機制之所以具有根本性作用，是因為我國憲法和組織法對地方政府間關系規(guī)定闕如，地方橫向或斜向的府際關系之間，本身缺乏具有法理性和制度性的約束關系。正因如此，這種地方政府間合作機制的構建更顯重要。如果不構建起有約束力的、穩(wěn)定的、制度化的合作機制，口號總是多于行動，則會產生合作的隨意性和短期化現象，從而使合作最終流于形式。區(qū)域經濟的關鍵是要在不同行政區(qū)劃之間形成統(tǒng)一、協(xié)調、穩(wěn)定的大市場，而不同行政區(qū)劃之間往往存在政策甚至法律規(guī)則沖突，從而導致市場規(guī)則的不統(tǒng)一。構建穩(wěn)定的合作規(guī)則、搭建良好的合作平臺，可以盡量減少不同區(qū)域之間因各種政策和制度的不統(tǒng)一而帶來的地域摩擦，從而消除行政壁壘、維護市場的統(tǒng)一性，保障經濟區(qū)內和諧穩(wěn)定，推動區(qū)域經濟健康發(fā)展。

另一方面，有利于理順經濟區(qū)域內各種關系，統(tǒng)一法律和公共政策的執(zhí)行標準，強化制度權威的威懾力，為區(qū)域經濟一體化提供良好的制度環(huán)境。區(qū)域經濟一體化使得市場要素流動更快，人際交流更為頻繁，因而更需要政府等公共行政部門進行規(guī)范化的管理、提供優(yōu)質的公共服務。經濟區(qū)內的公共合作治理牽涉面大，涉及的主體多，內容紛繁復雜，不僅涉及地方落實中央關于推動區(qū)域經濟發(fā)展的改革要求，也涉及到經濟區(qū)內地方政府之間合作機制的構建，關涉到區(qū)域經濟一體化的有效推進，是一項復雜的系統(tǒng)工程。還應認識到，盡管經濟一體化區(qū)域在地域位置上相互毗鄰，但經濟發(fā)展程度、民眾權利意識、社會文化氛圍、歷史傳統(tǒng)依然存在差異。更關鍵的是，區(qū)域內各行政單元都是獨立的利益主體，如果不在達成共識的基礎上構建起良好的合作機制，合作就無法深入推進，合作目的就難以實現。我國現階段經濟一體化主要還是靠經濟主體的自主探索和實踐，尚處于“摸著石頭過河”的階段。在經濟一體化進程中，區(qū)域政府應當擔綱引導作用，倡導合作治理理念，在經濟區(qū)域內構建統(tǒng)一的市場規(guī)則、建立統(tǒng)一的政府行動標準，從而推動政府合作治理的有效開展。比如，通過稅收等優(yōu)惠政策吸引招商引資，在執(zhí)法方面統(tǒng)一執(zhí)法標準，保證生產要素和商品要素的自由流通，實現良性競爭和公平交易，從而搭建真正平等的市場交易平臺、避免惡性競爭，促進區(qū)域經濟健康協(xié)調發(fā)展。

三、區(qū)域經濟一體化下政府合作治理的模式及現實困境

在經濟一體化區(qū)域推進政府合作治理，是改革傳統(tǒng)行政區(qū)管理模式的重要嘗試。通過一定的協(xié)商、合作或協(xié)作形式構建經濟一體化區(qū)域經濟和社會發(fā)展新秩序，是實現區(qū)域行政整體思路的重要路徑。區(qū)域合作行政的目的就是要化解一體化區(qū)域內行政區(qū)劃間的法制矛盾，打破一體化區(qū)域內的行政壁壘，建立適合區(qū)域經濟一體化發(fā)展的統(tǒng)一市場，構建和維護良好的經濟社會秩序，推動區(qū)域經濟的健康發(fā)展。

(一)區(qū)域經濟一體化下政府合作治理的模式

從總體上看來，區(qū)域合作治理有兩種模式：即制度化的合作與非制度化的合作。這兩種合作模式具有不同的特點，主要表現在：

首先，運行方式不同。“任何制度體系都體現著一定的價值理念和價值取向，而價值的貫徹落實也需要有效的制度做保障，兩者統(tǒng)一于社會行動之中”(17)伲永貴：《區(qū)域公共治理合作中的價值困境及其策略選擇——以長三角區(qū)域為例》，《燕山大學學報》(哲學社會科學版)2019年第1期。。制度化的區(qū)域合作行政模式即在統(tǒng)一制度框架下通過締造共同的行為準則來進行合作，對合作各方具有拘束力，一旦建立合作機制，會形成比較穩(wěn)定的合作關系。主要是合作政府在某些領域統(tǒng)一進行規(guī)劃、建設和管理的制度協(xié)調，強化合作的過程管理，從而增強合作實效。通常而言，制度化的合作模式更有利于推進區(qū)域緊密型合作與發(fā)展，但這需要有暢通的中央和地方關系、和諧的地方政府關系以及完備的行政體制框架，具備良好的外部市場環(huán)境以及和諧的內部經濟關系。此外，制度化合作方式還非常注重加強區(qū)域政府合作的法治化建設。盡管區(qū)域合作各方主體應遵循市場主體合作所秉承的信賴保護原則，但如果缺乏相應的法律保障，一旦出現社會治理沖突或政府消極應對的情形，則無法用法律手段來約束各方的行為。如果僅僅靠中央的政策協(xié)調，面對全國范圍內如此眾多的經濟一體化區(qū)域，會提升中央政策的供給難度。所以必須引導合作進入法制的框架，以推動合作治理關系的固定化、規(guī)范化和系統(tǒng)化(18)2018年11月18日，中共中央、國務院授權發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》。《意見》強調要“按照建設統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系要求，推動京津冀、長江經濟帶、粵港澳等區(qū)域市場建設，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯動的區(qū)域市場一體化發(fā)展新機制，促進形成全國統(tǒng)一大市場”。。

非制度化合作以領導的集體磋商及政府承諾為主要形式，合作過程缺乏法律意義上的監(jiān)督制約機制，主要靠高層領導的個人意志及政府的自覺來推行。相比于制度化合作而言，非制度化的合作一般缺乏較強的穩(wěn)定性和連續(xù)性，因為相關領導可能在短期內出現更替現象，而個人的管理和發(fā)展理念往往存在較大差異。但是，制度化合作與非制度化合作方式各有利弊，選擇何種方式，必須基于客觀情況，既不能好高騖遠，也不能過于保守，而要因地制宜、有序推進。

其次，組織結構存在差異。制度化合作模式通常會成立專門的合作組織或合作機構，主要用來協(xié)調各方關系，有的合作組織甚至可以履行部分行政職能。在單一制國家結構形式下，中央掌握了大量的資源配置權，對地方享有絕對的領導權，因此中央的統(tǒng)一領導及協(xié)調功能可以在區(qū)域政府合作中發(fā)揮重要作用。但目前我國中央尚未建立專門的區(qū)域協(xié)調機構，協(xié)調的專業(yè)化程度尚需提升。非制度化合作主要采取聯席會議、高層互訪、專題合作等形式來推行。以各種聯席會議為例，它既不隸屬于任何部門，也不是社會團體，更不是組織機構，而是一種自愿發(fā)起、各方響應的交流機制。為便于比較，可參考表1。

(表1)

(二)區(qū)域經濟一體化下政府合作治理的現實困境

雖然區(qū)域經濟一體化進程日趨加快，但促進區(qū)域經濟發(fā)展的軟環(huán)境仍需改善，區(qū)域政府合作治理尚處在摸索階段，缺乏健全的規(guī)則體系，尤其突出表現在合作的隨意性較大，穩(wěn)定性缺乏，依然是“摸著石頭過河”。導致這一問題的根本原因在于合作治理的價值理念缺位、現實利益誘導、制度建構缺失。

首先，合作治理長期以來缺乏正確的理念引導。區(qū)域經濟一體化背景下的合作治理，需要政府樹立社會治理共同體理念，擺脫長期以來自上而下的管理思維，在政府、社會組織、公眾之間實現整體行動、以利益共贏的目標形成相互關聯、相互促進且關系穩(wěn)定的群體，形成強大的治理合力，共同解決區(qū)域經濟發(fā)展中的社會問題，回應治理需求的共同目標。早在20世紀90年代我國就開始爆發(fā)區(qū)域公共問題，尤其是跨界公共衛(wèi)生事件頻發(fā)(19)如2007年5-6月的太湖藍藻事件、2013年3月的黃浦江漂浮死豬事件、2018年9月的洪澤湖水污染事件等。。直到近期的頻繁再發(fā)才引起中央高度重視，合作治理才得以展開，但合作治理效果依然不夠理想。其根源是地方政府及其職能部門的重心仍然放在管理本行政區(qū)內部事務層面，缺乏對合作治理公共價值理性的集體關注，因而一直未構建起良好的政府合作治理機制。

其次，現實利益誘導使得合作治理難以深入開展。雖然地方政府對區(qū)域合作青睞已久，但由于長期以來的政績考核機制和地區(qū)利益博弈，合作和競爭依然呈膠著狀態(tài)，競爭明顯強于合作。盡管經濟一體化區(qū)域往往會通過簽訂合作框架協(xié)議等形式來增進合作，但大多數框架協(xié)議比較空洞，缺少對雙方權利義務的明確約定，更缺乏一套制度化的議事和決策機制，聯席會議結束后依然各就各位，合作名存實亡。這種合作主要是靠地方黨委和政府高層領導來推動，一旦發(fā)生人事變動，則容易使合作機制架空。西方有一些國家建立了區(qū)域政府等類似的區(qū)際合作機構，便于理順區(qū)際公共事務管理和政府公務之間的關系，提供適應區(qū)域經濟一體化發(fā)展的區(qū)際公共服務和公共產品。

最后，制度構建的“碎片化”使得合作缺乏統(tǒng)一的行動指導。對于政府合作治理，尚存在一些體制機制方面的障礙，雖然有一些零星的制度建設，但尚未形成完整的制度體系。這主要表現在：一是地方及部門利益的法制化程度不足。政府行動雖然從整體上體現著公共利益屬性，但無法否認其本地區(qū)和本部門的利益追求。受地區(qū)利益和部門利益影響，合作過程中往往會自發(fā)追求自身利益而合理規(guī)避自身責任和義務，導致難以實現合作各方利益的最大化。二是合作組織或機構的設置往往具有被動性。如在執(zhí)法合作過程中，除既定行政部門之間的直接合作外，往往還通過設立一些合作組織或機構(如協(xié)調委員會等)來進行協(xié)調。這些機構的設置往往具有被動性，且沒有真正的執(zhí)法權力。三是合作的程序規(guī)范不足。程序是法治的生命。跨行政區(qū)劃政府部門之間的合作也應遵循正當的法律程序，但現實中的政府合作往往缺乏法律程序的規(guī)制，難以通過程序正義來體現合作的規(guī)范性。四是責任機制不健全。比如合作中的開支如何承擔、法律責任如何落實、合作效果如何評價等核心內容目前尚缺乏明確的法律依據，主要靠合作雙方自發(fā)遵守，具有一定的隨意性。

總之，面對經濟區(qū)域日益復雜的競爭格局，在共同體理念指引下形成合作治理理念、夯實制度基礎、強化制度管理，推進合作向縱深發(fā)展，將是我國區(qū)域合作治理發(fā)展的重中之重。當然，制度化的合作方式和非制度化的合作方式雖然有異質性，但也有互補性，并非非此即彼的關系，應根據經濟區(qū)域內政府合作治理的基礎和經驗，選擇合適的合作方式，實現相互交融。從總體上看來，以制度化合作方式為基礎、以非制度化合作方式為補充來搭建區(qū)域政府合作治理平臺，是推動經濟區(qū)域內政府合作治理的理性選擇。

四、區(qū)域經濟一體化下政府合作治理的制度權威建設

“制度環(huán)境，是一系列用來建立生產、交換和分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規(guī)則”(20)L·E·戴維斯、D·C·諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海：上海三聯書店/上海人民出版社，1994年，第270頁。。良好的制度環(huán)境是實現改革和創(chuàng)新的基本保障。制度權威建設之于區(qū)域經濟一體化下政府合作治理的價值，主要體現在通過從中央到地方合作治理的制度體系建構，實現制度化保障，從而解決合作理念缺乏、行為失范、制度權威“碎片化”的現實困境。為了構建治理共同體理念下良好的政府間關系，應著重加強制度建設，推進區(qū)域合作的立法和公共政策的制定，依托中央集中統(tǒng)一領導和黨的整體性治理優(yōu)勢體現合作治理的制度權威。

構建區(qū)域合作治理的良好發(fā)展環(huán)境，首先要有良好的制度保障，這在很大程度上取決于中央政府的制度創(chuàng)新能力。2018年11月18日，《中共中央 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》強調要“建立健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律法規(guī)體系”，“明確地方政府在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的責任和義務”(21)《中共中央 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，2018年11月29日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm,2020年7月25日。，這體現了中央政府在提升區(qū)域政府合作治理能力方面的方向和決心。因此，認真檢視區(qū)域行政協(xié)調和合作治理機制，明確政府部門在推進合作治理中的職責權限以體現“制度權威”，提升合作的規(guī)范化與制度化水平，是推動區(qū)域經濟一體化發(fā)展的當務之急。這就要求：在經濟區(qū)內加強立法合作和政策對接，統(tǒng)一執(zhí)法標準、搭建合作平臺、健全合作機制，提升執(zhí)法的相互認同感，從而提高社會治理效果，為區(qū)域經濟一體化提供法治和政策保障。

走在前列的經濟一體化區(qū)域積極探索區(qū)域合作之路，提供了諸多有益經驗，如泛珠三角區(qū)域合作嘗試建立“兩大平臺”和“四項協(xié)調機制”，在數十個領域進行廣泛合作，取得了一些可喜成就(22)“兩大平臺”即泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇和泛珠三角區(qū)域經貿合作洽談會。“四項協(xié)調機制”分別為：內地省長、自治區(qū)主席和港澳行政首長聯席會議制度；港澳相應人員參加的政府秘書長協(xié)調制度；日常工作辦公室工作制度；部門銜接落實制度。。要消弭地域間的規(guī)則沖突，必須在維護現行憲法和法律框架穩(wěn)定性的同時，加強經濟區(qū)域內的政府合作的制度構建，建立良好的區(qū)域合作規(guī)則，更好地為區(qū)域經濟一體化保駕護航。正如有學者所言：“區(qū)域內各地方政府是否愿意服從制度的引導、規(guī)范和控制，合作治理的目標能否實現，關鍵在于制度權威。”(23)周偉：《地方政府間區(qū)域合作治理中的制度權威建設》，《理論月刊》2018年第5期。

(一)國家層面加強區(qū)域合作治理立法，引領和規(guī)范合作治理

區(qū)域經濟一體化的發(fā)展需要良好的法治保障。然而，我國在國家層面缺乏規(guī)范區(qū)域政府合作方面的一致性的規(guī)則，缺乏規(guī)范政府合作的法律規(guī)范。在依法治國的大背景下，區(qū)域合作中的諸多問題，不能僅僅靠中央與地方高層領導的一時決策，必須深入貫徹憲法與法律精神，以立法形式形成長效的、穩(wěn)定的、規(guī)范的合作機制，從而保障區(qū)域經濟一體化的穩(wěn)定發(fā)展。只有從國家層面解決這個問題，經濟一體化區(qū)域的政府合作才能固定化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。“未來國家層面統(tǒng)一立法統(tǒng)攝下區(qū)域間的立法協(xié)作與創(chuàng)新才是適應區(qū)域經濟一體化發(fā)展需要并有效促進區(qū)域合作的治本之道”(24)陳婉玲：《中國區(qū)域經濟法制發(fā)展的現狀與未來》，《北方法學》2020年第6期。。

為實現經濟區(qū)域內政府合作的“固定化、規(guī)范化和系統(tǒng)化”，可以通過兩種途徑提升政府合作的法治化水平：(1)國家出臺有關規(guī)范區(qū)域合作行政的法律，對經濟一體化區(qū)域內政府及其職能部門的合作關系予以明確，如制定《區(qū)域經濟合作法》、《區(qū)域經濟發(fā)展協(xié)調法》或《地方政府關系法》之類的專門法律，以規(guī)范地方政府合作，推動全國范圍內的經濟區(qū)域開發(fā)。成立于1950年7月的保護萊茵河國際委員會(ICPR)雖然僅是一個民間組織，但它卻能實現萊茵河沿岸的有效治理，其根本原因不在于這個機構本身享有多大權力，而是其成員國都是法治國家，都能在法治的框架內實現制度供給、提供行動支持。相互獨立的國家與國家之間合作治理尚能如此默契，作為同一主權國家之內的地方政府理應更有效地實現合作，其關鍵在于提升合作的法治化和規(guī)范化水平，形成長效的合作機制，而不僅僅停留于政治口號。不過筆者認為我國當務之急是制定一部《地方政府關系法》，界定各級地方政府間組織的法律地位、職責權限，準確界定各級政府組織之間的權利義務關系。(2)加強對地方立法的指導，防止或盡量減少經濟區(qū)域內地方政府之間、地方與中央立法產生沖突。可以考慮三種路徑：一是強化區(qū)域合作章程的規(guī)范作用，在章程中明確行為責戒條款，建立程序明確、操作性和約束力強的監(jiān)督約束制度體系，預防和制止成員的不當行為；二是制定相關政策法規(guī)，規(guī)范區(qū)域合作關系，對區(qū)域合作中不法、不當行為的懲戒作出制度安排；三是建立調解和裁決制度，由中央管理機構對區(qū)域內難以協(xié)調的問題召集各方協(xié)商解決，或進行裁決并督促執(zhí)行，以維護區(qū)域行政執(zhí)法的公正與效率。

(二)在經濟一體化區(qū)域加強地方合作規(guī)則建構，化解行政規(guī)則壁壘

由于在行動規(guī)則上的差異，經濟一體化區(qū)域政府在信息共享、技術開發(fā)、環(huán)境保護及公共服務等領域存在著諸多不同的做法。制定統(tǒng)一的行動規(guī)則，一方面可以為合作提供足夠的制度激勵，另一方面可以對違反“游戲規(guī)則”的行為提供懲戒依據。因此，需要以共贏的眼光來構建良好的區(qū)域利益平衡機制，這主要靠經濟一體化區(qū)域的立法及政府部門加強地方合作立法和政策對接，化解行政壁壘，推進地方與地方之間優(yōu)勢資源的合理轉移，從而實現利益最大化。

我國實行“一元多層級”的立法體制，有權國家機關在本行政區(qū)劃內可以進行相應地方立法活動。區(qū)域經濟一體化突破了行政區(qū)劃的范疇，區(qū)域行政具有跨界性質，靠傳統(tǒng)的地方性立法模式已無法滿足區(qū)域一體化的發(fā)展，任何固步自封、閉門造車都無法形成區(qū)域間公平合理的規(guī)則，推動區(qū)域經濟發(fā)展事務的立法必須打上合作的“烙印”。經濟一體化區(qū)域加強立法協(xié)作，能夠化解區(qū)域間法律沖突和規(guī)則壁壘，形成便于執(zhí)行的區(qū)域性法律規(guī)則。美國甚至有針對某一地域開發(fā)進行專門立法的實踐，如戰(zhàn)后美國林登·貝恩斯·約翰遜政府于1965年3月9日通過了《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法案》，就該地區(qū)土地改良、礦區(qū)建設、水資源和木材資源開發(fā)以及旅游業(yè)的合作開發(fā)問題進行了專門立法，并在此基礎上建立了阿巴拉契亞地區(qū)委員會這一地域合作組織，有力促進了這一地區(qū)經濟社會事務的發(fā)展。我國在這些方面已經有一些成功的范例，如遼吉黑三省于2006年就簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。這是我國首個區(qū)域立法協(xié)作框架，是一次成功的嘗試。該協(xié)議在全國率先打破地方政府立法隔閡，消弭地域間的立法沖突，節(jié)省各地立法資源，有效促成了地方政府間的合作，有力推動了區(qū)域經濟社會的健康發(fā)展。2019年12月10日，首屆淮海經濟區(qū)立法協(xié)作聯席會議召開，淮北、菏澤、濟寧等十市共同簽署《淮海經濟區(qū)立法協(xié)作框架協(xié)議》，就協(xié)調發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境保護、交通基礎設施建設等事項開展立法協(xié)作(25)《淮海經濟區(qū)十市簽署立法協(xié)作協(xié)議》，《新華日報》2019年12月16日，第9版。。當然，這些立法協(xié)作關鍵在于立法信息分享，從而減少立法沖突，暢通經濟發(fā)展渠道，但依然存在諸如立法合作法律依據缺失、立法權限范圍限制、立法程序障礙等諸多問題。更重要的是，在我國現有憲法框架與法律體系內并不能給區(qū)域立法找出一個合憲性與和合法律性的明確依據。所以，有學者認為，在維持現行行政區(qū)劃劃分和保障《立法法》穩(wěn)定性的前提下，將人大授權作為區(qū)域立法合作的模式選擇，彰顯區(qū)域立法合作的制度性約束力(26)參見宋方青、朱志昊：《論我國區(qū)域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期。。

(三)在合作治理主體之間推進合作協(xié)議落地實施，提升合作治理品質

目前區(qū)域經濟一體化遇到的困境，很大程度上源于政府間缺乏具有高度約束力的約束機制，通過政府協(xié)議(或條約)建立科學有效的利益關系協(xié)調機制，是區(qū)域政府開展合作的有效法律實踐。要使協(xié)議對各方主體真正起到制約作用，須在平等自愿、充分協(xié)商、互惠互利的基礎上達成共識，以協(xié)議的形式確定推動協(xié)同發(fā)展的組織機構、確定權力范圍及其執(zhí)法標準，實現執(zhí)法信息共享，解決區(qū)域政府間的矛盾沖突，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。更為重要的是，要在行政協(xié)議中構建起協(xié)議履行的保障、監(jiān)督、糾紛解決以及違約責任機制，提升協(xié)議的執(zhí)行效能。以粵港澳三方合作為例，其最為典型的方式就是粵港、粵澳簽訂的府際行政協(xié)議，如《2016—2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》和《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，大大加強了雙方在環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、固體廢物處理、環(huán)保產業(yè)等方面的交流合作。

鑒于通過第三方機構更有利于合作主體之間的協(xié)調溝通，可以考慮通過區(qū)域合作組織就本地區(qū)的開發(fā)和合作制定具體規(guī)則，用以規(guī)范區(qū)域內合作成員的行為，降低交易成本。因為交易成本是影響制度性集體行動的關鍵因素，區(qū)域合作的有效開展需要降低交易成本(27)鎖利銘、楊峰、劉俊：《跨界政策網絡與區(qū)域治理：我國地方政府合作實踐分析》，《中國行政管理》2013年第1期。。通過對合作主體、合作內容、合作程序、權利義務、爭議解決等內容進行約定來規(guī)范合作行為，提高合作實效。再者，有必要對于違反合作規(guī)則、背離現代法治政府行為理念的一些行為，如合作成員對其他成員的過度干預、“搭便車”、不嚴格履行合作承諾等進行約束。當然，要使合約得到真正執(zhí)行，需要建立完善的運行機制，如互惠互利的利益協(xié)調機制、公平合理的磋商機制以及平等自愿的吸納與退出機制等。

另外，筆者認為在區(qū)域合作治理的法治化建設進程中，必須正確處理好幾對關系：既要尊重國家既定的區(qū)域發(fā)展方針政策，又要不失時機地將方針政策上升到法律規(guī)范；既要重視縱向管制型法律調整模式，又要注重橫向平等協(xié)商型法律調整模式；既要加強區(qū)域合作實體方面的立法，又要重視對合作程序的規(guī)范性立法；既要重視政府合作治理的制度權威建設，更要重視將這些制度上升到實踐中以推動區(qū)域經濟的健康發(fā)展。