襄陽市襄城區(qū)新建小區(qū)配套幼兒園建設情況調(diào)查研究

郭韻琳

(湖北文理學院教育學院，湖北襄陽，441053)

一、緒論

(一)問題的提出

2019年，國家出臺了《國務院辦公廳關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(以下簡稱《通知》)，[1]隨后，襄陽市于2019年2月18日將2014年發(fā)布的《襄陽市市區(qū)新建居住小區(qū)配套建設中小學校、幼兒園管理辦法》重新修改公布并實施。2019年10月，教育部基礎教育司司長呂玉剛表示，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作已被國務院教育督導委員會納入省級政府職責督導內(nèi)容，年底前將對各省進行督查通報。2020年4月，教育部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于進一步做好城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，全面部署2020年城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作。[2]由此可見，小區(qū)配套幼兒園建設是一個備受國家重視的社會問題，那么，襄陽市目前的小區(qū)配套幼兒園建設情況如何呢？

(二)小區(qū)配套幼兒園的規(guī)定

國務院辦公廳印發(fā)《通知》規(guī)定：“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有規(guī)劃配套幼兒園或規(guī)劃不足，或者有完整規(guī)劃但建設不到位的，要依據(jù)國家和地方配建標準，通過補建、改建或就近新建、置換、購置等方式予以解決……已建成的小區(qū)配套幼兒園應按照規(guī)定及時移交當?shù)亟逃姓块T，未移交當?shù)亟逃姓块T的應按限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回……小區(qū)配套幼兒園移交當?shù)亟逃姓块T后，應由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園?！盵1]

(三)調(diào)查目的與意義

1.調(diào)查目的

城鎮(zhèn)小區(qū)建設小區(qū)配套幼兒園是建設城鎮(zhèn)公共服務設施的重要組成部分，是增加普惠性學前教育資源的重要方式，有利于政府保障和改善民生。但是，現(xiàn)在的小區(qū)配套幼兒園建設中，各工作環(huán)節(jié)尚存在一些不足，想要進一步擴大學前教育普惠性，落實學前教育工作，滿足人民群眾對幼有所育的需求，就得做好建設小區(qū)配套幼兒園這項工作。

2.調(diào)查意義

從理論上來說，目前有關小區(qū)配套幼兒園建設方面的研究較少，尤其是小城市。本調(diào)查著眼于襄陽市襄城區(qū)新建小區(qū)配套幼兒園的建設，探討小區(qū)配套幼兒園建設存在的問題和形成的原因，將在一定程度上豐富該領域的研究。

從實踐方面來說，小區(qū)配套幼兒園的基本情況不管是在學前教育發(fā)展、城鎮(zhèn)公共服務設施建設領域，還是社會上都是一個值得關注的問題，研究分析小區(qū)配套幼兒園基本情況，對社會、家庭、幼兒園及幼兒個體的發(fā)展都具有重要意義，能在一定程度上為襄陽市政府制定相關政策提供參考，從而解決幼兒入園難、入園貴的社會問題。

二、調(diào)查對象、方法與過程

(一)調(diào)查對象

本調(diào)查選取的調(diào)查對象為襄陽市襄城區(qū)近五年的所有新建小區(qū)。

(二)調(diào)查方法

本調(diào)查針對襄陽市襄城區(qū)的新建小區(qū)工作人員，采取系統(tǒng)抽樣的方式進行半結(jié)構(gòu)式問卷調(diào)查。問卷主要收集了小區(qū)基本情況(名稱、地址、建設和完工時間)、小區(qū)附屬幼兒園建設情況(數(shù)量、規(guī)劃、原因)、小區(qū)附近幼兒園建設情況以及對于《襄陽市市區(qū)新建居住小區(qū)配套建設中小學校、幼兒園管理辦法》政策的了解情況四個維度的調(diào)查數(shù)據(jù)信息，并對結(jié)果進行了定量和定性分析。

(三)調(diào)查過程

首先確定襄陽市襄城區(qū)五年內(nèi)建設的小區(qū)具體有哪些，然后針對小區(qū)配套幼兒園建設情況進行進一步調(diào)查。為了確保問卷回答的真實性，我們在每個小區(qū)隨機選擇了五位工作人員發(fā)放問卷，由于新建小區(qū)數(shù)量有限，問卷回收較順利，總共發(fā)放問卷115份，有效問卷98份，問卷有效率為85%，具有一定代表性，可以反映襄陽市襄城區(qū)新建小區(qū)附屬幼兒園建設基本情況。

三、現(xiàn)狀調(diào)查

本研究總共調(diào)查了23個小區(qū)，其中有6個建設了配套幼兒園，17個沒有建設配套幼兒園(表1)。

表1 新建小區(qū)配套幼兒園建設情況

(一)建設有配套幼兒園

6個建設有配套幼兒園的小區(qū)中，富春山居幼兒園屬于2019年確定新建改擴建的普惠性幼兒園且已完成竣工驗收，驤龍國際小區(qū)擁有兩所幼兒園，分別為普通幼兒園和貴族幼兒園，帝花溪谷小區(qū)則僅建設了一所貴族幼兒園，其他三個小區(qū)建設的是普通私立園。

設立貴族幼兒園會產(chǎn)生一些問題，首先是幼兒教育資源分配公平的問題。家長在送孩子上幼兒園前都會提前了解相應的幼兒園信息，貴族幼兒園的存在會產(chǎn)生擇園現(xiàn)象，同在一個小區(qū)，自己的孩子卻不能上更好的幼兒園，這種情況勢必會讓家長心理失衡，而讓幼兒從小就直面不公平現(xiàn)象，會對幼兒心理造成影響。[3]

其次，目前襄陽建設的一些貴族幼兒園也存在著一些問題，貴族幼兒園的“貴”體現(xiàn)在高級的裝潢、昂貴的設備等硬件設施上，但幼兒園環(huán)境創(chuàng)設要求符合經(jīng)濟性原則和參與性原則，貴族幼兒園的硬件設施雖然很完備，但往往少了些人情味，很多幼兒園中，由教師和幼兒用廢棄物品親手創(chuàng)設的環(huán)境反而更能夠給幼兒親切感。只有貼近生活的、幼兒熟悉的環(huán)境才是適合幼兒學習和生活的環(huán)境。

(二)未建設配套幼兒園

17個未建設配套幼兒園的小區(qū)中，有16個附近都有一所以上的幼兒園，只有九州島水岸國際城這個小區(qū)附近沒有幼兒園。

但是，國家設置小區(qū)附屬幼兒園的一部分原因就是解決目前入園難、入園貴的問題，如果所有小區(qū)在建立的時候都選擇在已有幼兒園附近，恐怕只會造成該幼兒園人員飽和。而且，通過對周圍設施的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有至少3個小區(qū)建立在同一所幼兒園附近，且這3個小區(qū)都未建設配套幼兒園，這一情況充分說明新建小區(qū)依傍已有幼兒園的不合理性。

17個小區(qū)中，還有兩個新建小區(qū)表示他們的小區(qū)定位不需要建設幼兒園：恒大御景小區(qū)工作人員表示他們的小區(qū)是專門建設的養(yǎng)老型小區(qū)，是給老人養(yǎng)老用的，不需要幼兒園；龍堤濱江園小區(qū)的工作人員則說他們是公務員小區(qū)，也不需要建設幼兒園。可是，據(jù)國家在《國務院辦公廳關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》中所言，幼兒園是小區(qū)必備的配套設施，小區(qū)以購買人不需要的理由不去建設幼兒園是不對的，而且小區(qū)建設完成后的購買人是否真的只有老人也不能輕易斷定。根據(jù)襄陽的現(xiàn)實情況，大部分老人會幫自己的子女帶孩子，這么一來該小區(qū)沒有配套幼兒園的情況就嚴重影響了業(yè)主的生活便利，也給小區(qū)業(yè)主帶來了孩子入園的問題。因此，借口受眾不需要幼兒園便不建設是不合適的。

四、原因分析

(一)借勢周邊環(huán)境

經(jīng)過對相關人員的詢問，筆者了解到，部分小區(qū)未建設附屬幼兒園的理由是小區(qū)附近已經(jīng)有幼兒園。如表2表可見，16個未建設附屬幼兒園的小區(qū)中有14個未建設原因都是小區(qū)附近已有幼兒園。

表2 小區(qū)未建設附屬幼兒園的原因

工作人員著重強調(diào)了這些幼兒園離該小區(qū)非常近，走路在十分鐘內(nèi)，幼兒園條件和設施也都很好等情況。從工作人員對周邊幼兒園的了解程度和介紹時的刻意程度上來看，小區(qū)開發(fā)人員十分清楚幼兒園對于一個小區(qū)的重要性，知道幼兒園的重要性卻沒有建設幼兒園的原因，可能是建設幼兒園后的管理和收費問題。建設幼兒園無法給小區(qū)開發(fā)商帶來經(jīng)濟效益，而小區(qū)建設地周邊又存在不少已經(jīng)開始運營的幼兒園，這樣一來小區(qū)購買人就不會因為孩子入學不便而放棄購買住房，小區(qū)開發(fā)商也不必浪費財力、物力、人力去建設幼兒園。所以，在所調(diào)查的17個未建設配套幼兒園的小區(qū)中，16個新建小區(qū)周圍都有幼兒園，而且很多小區(qū)都在同一所幼兒園附近，原因便是開發(fā)商選擇了借助周邊的完善環(huán)境來彌補自身沒有配套幼兒園的缺陷。

(二)受眾人群心理

1.民眾對小區(qū)配套設施要求不了解

調(diào)查中，61%的小區(qū)都打著周邊有幼兒園，孩子上學方便的宣傳語，而這些小區(qū)也確實吸引了不少住戶，這說明民眾認為只要小區(qū)周邊有幼兒園就足夠方便了。由此可見，大部分民眾都不了解國家下發(fā)的有關建設小區(qū)配套幼兒園的規(guī)定，而小區(qū)開發(fā)商正是抓住了這個漏洞，才能心安理得地不去建設幼兒園。

2.民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的推崇

“當初買這里，就是看中了這里有配套的高端幼兒園，我希望女兒從小就能接受國際化的教育。”玉東某小區(qū)的業(yè)主何小姐表示。打上了國際化、某知名品牌等標記的幼兒園，如今已經(jīng)成為高檔小區(qū)的標配。[4]“名校附屬幼兒園”“國際連鎖幼兒園”等字眼看花了家長的眼。從何小姐的話中可以看到家長對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求和推崇，小區(qū)開發(fā)商抓住受眾的心理，也開始打著貴族幼兒園的名號吸引住戶，筆者所調(diào)查的帝花溪谷小區(qū)的廣告詞也表現(xiàn)出這一點：“貴族雙語幼兒園：傳承家族希望，塑造貴族品位?！?/p>

(三)政府監(jiān)管力度不夠

目前調(diào)查的23個新建小區(qū)中，17個沒有建設幼兒園，建設幼兒園的6個小區(qū)中也有不少幼兒園不合規(guī)，根據(jù)調(diào)查可見(表3)，115名工作人員中56%表示沒聽說過《襄陽市市區(qū)新建居住小區(qū)配套建設中小學校、幼兒園管理辦法》，20%表示聽說過但不夠了解，16%表示比較了解，僅有8%表示非常了解。這說明國家政策對小區(qū)配套幼兒園的建設以及小區(qū)配套幼兒園的性質(zhì)還沒有落實到位，推行小區(qū)配套幼兒園，落實普惠性幼兒園還需加大監(jiān)管力度。

表3 小區(qū)工作人員對《襄陽市市區(qū)新建居住小區(qū)配套建設中小學校、幼兒園管理辦法》政策的了解情況

五、對策與建議

(一)提高大眾對政策的知悉度

從上文對于小區(qū)未建設幼兒園的原因分析中可看出，民眾對小區(qū)配套幼兒園建設的政策并不了解，如果能夠加強相關政策的宣傳力度，讓民眾了解到自己擁有的權(quán)益，由民眾自發(fā)抵制沒有幼兒園的小區(qū)，這樣一來，開發(fā)商的客戶流失，利益受損，他們自然會選擇建設幼兒園來吸引客源。

(二)政府擔責出力

通過對重慶市、長沙市、贛州市等城市城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園治理的成果和過程進行分析，政府擔責出力在小區(qū)配套幼兒園治理中起到了至關重要的作用。

1.政府主動擔責

政府作為公眾社會利益的代表需要做到主動擔責，為民謀福祉。

2019年2月，《國務院辦公廳關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》剛下發(fā)，贛州市教育局局長鄧明就第一時間向贛州市委、市政府遞交了專題報告和治理方案，并建議成立由市長擔任組長的工作領導小組。[5]而該市市長也在第一時間承擔起這個任務，且調(diào)度各部門將贛州市的普惠性幼兒園建設推向新篇章：截至2019年9月底，該市增加公辦園學位3.3萬個，新建公辦普惠性幼兒園1000多所，公辦園在園幼兒占比提高了10個百分點。[5]

而截至2017年初，襄陽市試點建設民辦普惠性幼兒園23所，截至2020年1月2日，新建、改建、擴建的18所普惠性幼兒園主體已全部完工，其中10所已竣工驗收(3所已開始招生)，8所正在裝修，截至2020年6月1日，襄陽市首家小區(qū)配建公辦幼兒園正式移交。這所完成移交的幼兒園是襄州區(qū)的幼兒園，而襄城區(qū)僅有富春山居小區(qū)在新建、改建、擴建名單中。根據(jù)調(diào)查，襄城區(qū)近五年的新建小區(qū)足足有二十多個，由此看來，襄陽市政府在相應小區(qū)配套幼兒園的移交工作上仍有不足。政府應當加快腳步，貫徹落實小區(qū)配套幼兒園的相關政策，監(jiān)督新建小區(qū)配套幼兒園的建設，大力推進清查和回收的工作，主動擔責，讓襄陽市幼兒能夠早日享受入園易、學費低的社會服務。

2.政府牽頭各部門聯(lián)合執(zhí)法

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的建設和治理不僅僅是教育系統(tǒng)內(nèi)部的事情，還在國土、規(guī)劃、建設等方面都有涉及，涵蓋了多個部門的職能和多個單位的工作，需要社會各部門密切配合。

而想要做到各部門配合統(tǒng)一就得由市政府牽頭統(tǒng)籌，明確各部門的職能。各區(qū)縣教育主管部門要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和跟蹤跟進的作用：各區(qū)縣教育局首先要對全區(qū)規(guī)劃建設的幼兒園進行摸底排查，并對新建小區(qū)的幼兒園建設工作進行監(jiān)管，確認其規(guī)劃是否合理；在建設過程中，要注意跟進工作，并與有關部門和房地產(chǎn)開發(fā)商積極溝通小區(qū)配套幼兒園的具體移交工作，確保其建設完成和移交收回的具體時間；在建設完成后，督促建設單位盡快辦理相關移交手續(xù)，確保幼兒園的歸屬和性質(zhì)問題。

3.政府合理使用資源

襄陽市內(nèi)有很多商鋪閑置，沒有商戶入駐，很多入駐的商戶也沒有什么生意。襄陽市不妨學習一下贛州市的做法：挖潛盤活一批適宜房產(chǎn)，改(擴)建成公辦幼兒園，其中包括騰退的辦公樓、閑置廠房、售樓中心、商鋪等，增加3600個公辦園學位。[5]襄陽市政府可以低價回收商鋪，再將商鋪委托給開發(fā)商，再由開發(fā)商購買投資住宅樓，并提前簽訂好配套幼兒園建設和使用的相關合同，將商戶購買土地的錢用來支持幼兒園后期的投入。

也可以學習武漢市“公有民辦”的模式，由政府提供辦園場所和房舍，承辦者投入裝修費和設施設備費用，減輕政府的財政投入壓力。

政府還可以引導新建小區(qū)幼兒園同周邊商戶、公園、博物館等大型設施合作，為幼兒提供相關的教育教學地點和資源。

(三)強化小區(qū)配套幼兒園師資隊伍建設

1.落實教師工資待遇

2020年2月，教育部下達《教育部關于印發(fā)〈縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估辦法〉的通知》，通知中提到，要落實公辦園教師工資待遇保障政策，確保教師工資及時足額發(fā)放、同工同酬；參照公辦園教師工資收入水平，合理確定民辦園相應教師工資收入。[6]

襄陽市幼兒園目前存在編制少、教師水平普遍不高、教師流動性強等問題。而解決這些問題首先要加大對學前教育行業(yè)的資金投入。

沒有編制的幼兒教師只能由幼兒園發(fā)放工資，而非營利性幼兒園又缺乏資金來源，只能壓低幼兒教師工資，而工資待遇不好便會導致好的幼兒教師流失，如此惡性循環(huán)之下，襄陽市的幼教環(huán)境便難以向好。

政府可以加大編制投放，或者將中小學的職稱制度引入幼兒園，根據(jù)職稱高低，每年由政府向幼兒園教師發(fā)放一定的補貼，這樣由政府和幼兒園共同發(fā)放教師工資，可以更好地提高幼兒園教師的工資待遇。

2.提升幼兒教師專業(yè)能力

每一個小區(qū)都建設配套幼兒園、每所幼兒園都建設為普惠性幼兒園，這保證了幼兒能在學費低的幼兒園接受學前教育，但這就要求幼兒教師的能力素質(zhì)也需要得到相應保障。

保障工資待遇，可以保證幼兒教師數(shù)量，但有了數(shù)量保證還要有質(zhì)量保證。因此，對幼兒教師開展定期的培訓和考查也是十分必要的?？梢院彤?shù)馗咝：献?，邀請相關高校教師給幼兒園教師提供一些專業(yè)上的幫助。政府要每隔一段時間對幼兒教師進行考查，保證教師教學質(zhì)量。

3.完善幼兒園教師補充機制

由于專業(yè)的幼兒教師稀缺，而需要接受幼兒教育的幼兒不斷增多，對未來幼教隊伍的培養(yǎng)便迫在眉睫。目前的情況是當?shù)責o法留住優(yōu)秀的幼兒園教師，因此，政府可以設置一些公費師范生，要求這些師范生畢業(yè)后就在本地幼兒園工作。當然，隨著襄陽市學前教育事業(yè)的發(fā)展，相信不久之后政府和幼兒園就不必想方設法留住優(yōu)秀畢業(yè)生，而是可以有選擇、有余地地挑選幼兒教師。

(四)做好后期監(jiān)管防控工作

《縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估辦法》中要求健全安全風險防控機制，落實教育、公安、生態(tài)環(huán)境、交通、住房城鄉(xiāng)建設、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、應急等部門對幼園園所、食品、衛(wèi)生、校車、消防等各方面的安全監(jiān)管責任。督導評估認定前2年內(nèi)無較大社會影響的安全責任事故的幼兒園為符合標準的幼兒園。[6]

《幼兒園教育指導綱要(試行)》指出：“幼兒園必須把保護幼兒的生命和促進幼兒的健康放在工作的首位?！币虼?，幼兒園的安全防控工作十分必要。

做好安全防控的同時，對幼兒園建設移交后期的運行監(jiān)管也要勤且詳細，避免幼兒園后期亂收費，增加班額等現(xiàn)象的發(fā)生。