上海市衛生健康領域“放管服”改革過程評估研究

吳凌放，謝士鈺，蔡嵐嵐，陳英耀，楊肖光

（1.上海市衛生健康委員會，上海 200215；2.復旦大學公共衛生學院，上海 200433）

上海作為中國深化改革的橋頭堡，始終重視政府職能轉變、簡政放權的工作。2015年12月16日，浦東新區推行的“證照分離”改革試點，開啟了上海市“放管服”改革的新階段。2017年上海市人民政府印發《2017年上海市深化簡政放權放管結合優化服務改革工作方案》，后期相繼出臺“證照分離”“一網通辦”“雙減半”等一系列具體舉措，將“放管服”改革在全市范圍內全面推開。在總體性政策框架內，上海市衛生健康領域的“放管服”改革也在穩步推進。2019年4月9日，上海市衛生健康委下發了《關于印發〈2019年上海衛生健康領域深化“放管服”改革工作要點〉的通知》（滬衛法規〔2019〕1號），將“放管服”改革及其具體實現路徑以文件的形式確定下來。其中“店小二”服務意識、“一網通辦”平臺、“證照分離”改革、“雙隨機一公開”監管等制度性創新，降低了行政審批事項的制度性交易成本，群眾的“幸福指數”、企業的“發展指數”顯著提高。

上海市各區域經濟發展、人口結構、醫療資源分布呈現多元化特點，居民對于衛生健康多樣化、多層次的需求，使得在醫療衛生領域中激發市場活力、優化營商環境顯得尤為迫切，這也對衛生健康領域“放管服”改革工作提出了更高的要求。在深化行政審批制度改革、提高政府服務效能的背景下，有必要立足于上海市衛生健康領域“放管服”改革試點工作整體推進情況，對改革工作的實施現狀、成效、問題、經驗模式等做階段性評估，為后續的改革試點工作提出改善建議，并為今后擴大試點領域與推廣應用積累經驗。

1 資料與方法

1.1 評估框架

本次評估依據來自于國際公認的衛生改革與衛生項目評估理論框架[1]，以及國內政府部門相關的政策框架兩方面。其中理論框架采用Avedia Donabedian的“結構－過程－結果”（Structure-Process-Outcome，簡稱SPO）構建“放管服”改革試點工作的成效評估框架。SPO評價模型最早被用于醫療服務質量評價，近年來也被逐步拓展到包括公共衛生和其他保健服務在內的大衛生領域[2]，成為衛生系統中服務質量和績效評估最基礎、最常用的模型[3]。政策依據主要基于上海市衛生健康委發布的關于“放管服”改革的系列文件，主要有：《2019年上海衛生健康領域深化“放管服”改革工作要點》（滬衛法規〔2019〕1號）、《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》（滬委辦發〔2018〕14號）、《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》（滬府辦發〔2018〕44號）、《上海市進一步優化營商環境實施計劃》等。

在具體評估指標選取上，精簡審批事項、創新審批模式[4]、行政審批的邊界程序和范圍、政府管理中的交易成本[5]、信息成本和監督成本的降低[6]是主要的評估維度。然而本研究認為審批項目的減少、時效的提升并不是審批制度改革績效評估中的單一指標，更重要的是看是否通過改革實現了制度創新[7]。因此在現有評估框架上，本研究將通過制度層面（行政審批告知制度、網上審批制度、制度創新程度）、流程層面（便捷程度、事項公開度、審批流程規范性）[8]、結果層面（時間、收費）[9]等多方面進行評估（見圖1）。

圖1 評估理論框架

1.2 評估方法

本研究依據既定的衛生健康領域“放管服”評估框架，從定性和定量兩個角度對改革的制度結構、實施結果進行分析。通過總結成效、經驗和存在問題，提出相應的政策建議（見表1）。定量資料收集后對數據進行匯總與描述性統計分析。

表1 評估方法總表

其中在“放管服”的結果評估層面，選取公共場所衛生許可、消毒產品生產企業許可、養老機構內設醫療機構備案、中醫診所備案等4類衛生健康領域的典型審批改革事項，從定量方面分析改革的進展和效果；同時通過文獻整理和訪談得到的相關信息和材料，從定性方面分析改革的進展和效果。

1.3 資料來源

本研究的資料來源包括文件資料、線上信息、現場調研、問卷調查等。在定性資料方面，課題組首先查閱了國務院、上海市政府及上海市衛生健康委、各區衛生健康委有關“放管服”改革試點工作的相關政策文件、工作方案、階段性總結材料等政策性文件，并系統梳理了上海市政府網上政務大廳、上海市衛生健康委官方網站、上海市衛生監督信息網等相關網站上關于“放管服”改革各類事項相關的公開信息，重點關注提及的市級層面的36項事項、168種情形的辦事指南，了解行政審批信息公開情況。同時，課題組走訪徐匯、青浦、黃浦、松江4個區的衛生健康委或行政服務中心，以現場觀察和座談會的方式向相關負責人及工作人員了解“放管服”政策的落實情況。

在定量資料方面，課題組依據“放管服”改革試點的內在要求，針對4類衛生健康領域的典型審批改革事項制定區級調查問卷，面向全市16個區發放，了解2018年5月至2019年6月期間各區“放管服”改革試點實際的推進情況、完成情況。調查問卷涉及到的主要指標有4類具體事項的審批數量（含新證、復核、延續、變更、注銷、補證）、具體事項的申請單位名稱、提交申請時間、審批完成時間、審批材料份數、申請審批類型、審批結果、申請人需現場辦理次數、申請單位期限內是否履約等。

2 結果與分析

2.1 “放管服”的政策框架

2.1.1 國家政策環境

黨的十八大以來，簡政放權與政府效能提升始終是政府工作的重點內容之一。2016年起，國務院每年都組織召開全國推進“放管服”改革電視電話會議，在全國范圍內持續推進“放管服”改革。2019年國務院辦公廳下發了《關于印發全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案的通知》（國辦發〔2019〕39號），細化了“放管服”改革的具體方案，包括簡政放權、保障監管公平性、優化政府服務等各方面，改革從頂層設計逐步推向落地實施。

2.1.2 上海市政策框架

作為“放管服”改革的先行地區，上海市在2015年制定了市級權力清單，在此基礎上于2016年下發的《上海市人民政府關于印發本市推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》（滬府發〔2016〕78號），在行政審批的標準化、項目流程優化、“證照分離”改革、監管機制創新、提升政府效能6個方面指導行業各領域推進“放管服”改革。

上海市衛生健康委在國家和上海市制度性框架的引導下，相繼出臺了一系列文件和舉措，如“一網通辦”“雙減半”“證照分離”“雙隨機一公開”等。需要指出的是，衛生健康領域的“放管服”改革在完成既定政策目標的基礎上，也在不斷拓寬改革的邊界和深度。如先后推進的養老機構內設醫療機構、中醫診所、全科診所實施備案制管理；在不打破現有法律制度框架基礎上提出“雙減半”目標；以服務對象滿意度為根本，建立“好差評”機制，將服務對象是否滿意、是否有獲得感作為服務單位的重要考量標準；建立 “五位一體”綜合監管機制，確保放寬準入后市場機制的穩定性。

2.2 上海市衛生健康領域“放管服”實施過程

2.2.1 “放管服”改革的主要推進事項

優化業務流程再造，通過部門間的事項流程整合實現 “雙減半”“雙一百”。上海市衛健委依據頂層設計目標和方案依法減權，如取消“藥物臨床試驗機構資格認定初審”審批事項；“醫療機構執業登記”事項不再要求申請人提供驗資證明；變更法定代表人、地址、補證等不涉及現場審查的審批事項基本實現當場辦結。

在全市范圍內開展“證照分離”的試點工作?！白C照分離”的試點工作在上海市主要分為兩部分，第一步先從浦東新區試點開始，按照取消審批改備案、實行告知承諾、優化準入服務等方式開展，并在全市范圍內推廣，經驗復制至全國；第二步探索推進養老機構內設醫療機構、中醫診所、全科診所實施備案制管理，以滿足居民多元化、多層次的醫療需求。

以“一網通辦”為技術平臺，提高行政審批服務的效能。通過梳理服務事項辦事指南要素，形成標準化、規范化的網上公示政務服務事項、網上辦事指南，為“一網通辦”的開通和使用打下堅實基礎。目前市級衛生健康審批事項已經全部可以實現“只跑一次”，開展電子證照改革試點工作實現申辦材料的精簡和申辦時間的縮短，目前12個事項電子證照已建設完成。

建立事中事后監管機制，以確保放寬準入后市場的穩定性。上海市衛生領域事中事后監管模式主要為誠信管理、分類監管、風險監管、聯合懲戒、社會監督“五位一體”綜合監管，采取的監管措施主要有“雙隨機一公開”監管、飛行監管、專項監管、日常監管（如對告知承諾企業履約情況檢查、探索包容審慎監管），聯合醫保、市場監管、藥監等部門開展綜合整治等。

信息公開與傳播機制。辦事人員均可通過電話、現場咨詢獲知審批事項相關信息，如徐匯區通過信息化手段打造智慧審批服務項目，在等候區設有答疑問詢的電子機器人，增加現場辦理人員問詢的效率，設有專門的導引人員現場指導行政相對人進行網上辦理。改革目錄內事項均可在“一網通辦”官網上查詢，包括該審批事項的申請條件、辦理流程、聯系方式、適用范圍、申請材料下載等。

2.2.2 “放管服”改革的投入

人力資源方面：窗口經辦人員經過審批內容和流程的優化設計，以及一網通辦業務的開展，較之前的勞動強度已有大幅度緩解，但仍存在監管人員嚴重匱乏的問題。主要是因為“放管服”改革試點工作帶來了多方面新的任務，如制定具體的審批監管制度、工作流程、格式文書，事前告知、事中事后監管等工作，加之監督等業務部門的招聘、職業發展晉升渠道滯后于“放管服”的開展進度，目前極度缺乏一支具備專業化背景、人力充足的監督隊伍。

信息技術支撐方面：近年來上海市衛健委依托上海市“一網通辦”總門戶，形成了整體協同、高效運行、精準服務、科學管理的智慧政府基本框架。打造了統一受理平臺，初步實現衛生行政審批事項線下線上的統一入口和出口，以及審批服務的授辦分離；建設了一個跨市、區、街道三級系統的電子證照庫；整合公共數據資源，完成數據共享需求清單、責任清單、負面清單“三清單”的核對確認。

2.2.3 組織保障

為推進“放管服”改革試點探索工作，上海市衛生健康委定期召開會議，對改革試點重大事項進行研究，對“放管服”改革的具體情況進行通報討論。編制《2019年上海衛生健康領域深化“放管服”改革工作要點》，對“一網通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿易試驗區”“雙隨機一公開”等具體實現路徑作出詳細安排。通過對改革試點工作各參與單位相關負責人的訪談得知，上海市衛生健康委的領導對于改革試點工作重視度極高，對所涉及的相關各部門全力動員，為完成試點工作任務提供了堅強的組織保障。

2.3 “放管服”改革結果評估

本研究選取了公共場所衛生許可、消毒產品生產企業許可、中醫診所備案、養老機構內設醫療機構備案等4類具體的審批事項，作為具體的案例研究對象，通過發放各區調查表，對“放管服”改革結果進行評估：

2.3.1 總體情況

全市公共場所衛生許可告知承諾的件數較多，在一定程度上激發了市場主體活力。中醫診所備案制的試點，在一定程度上調動了市場開辦中醫診所的活力。通過現場走訪得知，中醫診所的開辦在社區可及范圍內的居民及其他區域乃至江浙滬地區就診的患者接受度和滿意度均較高。養老機構內設醫療機構備案的數量要低于中醫診所，原因是部分區在備案制實施前，已完成在養老機構內醫療機構的設置。消毒產品生產企業由于辦理工廠的程序較為復雜、投資成本較高，在放寬市場準入條件后并未出現大幅度申請審批現象。見表2。

表2 4類具體審批事項的總體進展情況 單位：件

2.3.2 審批時效

審批時效主要是指申請機構/申請人在提交審批申請之日起到審批事項最終辦結的時間天數。得益于市衛健委“雙減半、雙一百”政策目標的設定、“一網通辦”平臺的運用等，2018年5月至2019年6月期間，申請事項的審批時間有了大幅度縮減，見圖2。

圖2 4類具體審批事項的平均審批時間

2.3.3 跑動次數

2018年5 月后當事人申請衛生健康行政審批事項需要跑動次數穩步下降，部分審批事項出現了“0”跑動次數（全程網辦）。此類數據說明了“一網通辦”平臺的打造對于“放管服”改革的成效有著極大的推動作用。同時，在審批流程結束后，申請人可自主選擇郵寄、審批中心現場中轉站領取、自己前往審批中心領取等多種方式，這一舉措與“以人為本”、以服務相對人的滿意度和獲得感為本相契合，見圖3。

圖3 4類具體審批事項的平均跑動次數

2.3.4 材料數量

“雙減半、雙一百”除了在審批時效上進行壓縮以外，申請材料的數量則是另一半需要完成的主要任務。自2018年以來，申請機構申辦項目所需要的材料份數也穩步下降（見圖4），這與上海市衛健委在2018年著力參與“一網通辦”建設以及電子證照材料在平臺中的互通互享是密不可分的。

圖4 4類具體審批事項申請人的平均申請材料份數

3 討論

3.1 上海市衛生領域“放管服”改革的階段性成果與經驗

3.1.1 階段性成果

政策文件更加完備。上海市衛健委對“一網通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿易試驗區”“雙隨機一公開”等具體實現路徑以及具體審批事項均以文件的形式確定下來。進一步拓展“放管服”的邊界。部分改革試點涌現出的典型和經驗已在全市乃至全國復制推廣，為健康服務業的其他項目提供充分的論證基礎，提升改革的時效性。辦理流程優化，辦理材料精簡。審批、監督部門的系統性整合和辦理流程的優化，使得辦理材料基本實現了“減材料”的相關目標。行政服務效能提升，行政相對人滿意度增加。目前大部分事項實現了當天辦結、申請人只跑一次的預期政策目標。通過內部數據共享精簡部分事項的審批材料，壓縮審批時限，提高企業和群眾辦事便捷度、滿意度和獲得感。

3.1.2 取得的主要經驗

“一網通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿易試驗區”“雙隨機一公開”等工作模式是上海市衛生健康領域“放管服”改革的有力抓手，進一步優化了上海市衛生健康領域的營商環境。這一局面的產生主要得益于政策支持和領導重視。在本次改革試點工作實施中，上海市衛生健康委、區衛生健康委的領導對改革試點工作高度重視，成立上海市衛生健康委主任親自領銜的領導小組，定期開展“放管服”專題推進會議，各區也針對改革試點事項分別成立了工作小組。整合服務機構，再造審批流程。以徐匯區為例，行政中心的一站式服務將涉及需要審批辦理的委辦局與相關業務科室統籌到行政服務中心，達到“兩集中”的辦理模式（辦理區域的集中、辦理內容的集中），盡可能減少申請人的跑動次數。結合區域特征，完善內部結構。以黃浦區機構改革方案為例，成立行政審批服務科，主要承擔衛生系統行政審批工作職能。此舉措有效地將國家頂層政策設計、上海市政策框架與基層制度創新結合了起來。以人為本，塑造“店小二”的服務理念。以松江區“十分制表單”模式為例，此舉措是事中事后監管機制在地方的創新，通過打造“十分制表單”模式，全過程對申請機構進行指導、追蹤、監督，降低申請機構因信息不對稱而產生的人力、財力和時間成本。

3.2 改革試點工作中存在的問題和困難

3.2.1 人力資源緊張，難以保障監管機制的運行

人力資源匱乏問題主要體現在事后監管上?！胺殴芊备母锸沟霉ぷ髦匦挠墒虑皩徍宿D向事后監管，監管任務量和工作難度提升，對監管人員數量和專業知識結構提出挑戰。而在當前編制管理、職業晉升渠道有限的現實情況下，隊伍建設結果與預期依然存在差距。

3.2.2 跨部門溝通仍存在一定障礙

衛生健康條線的“一網通辦”工作持續深化開展，為“放管服”的改革試點推進起到了促進作用。但是各審批部門之間依然存在信息溝通不暢現象。例如工商部門和衛生部門關于審批事項的新辦、變更情形中的機構命名、注冊地變更等情形還需要進一步優化辦理。

3.2.3 行政相對人對于網上辦理模式接受度較低

盡管衛生系統的“一網通辦”具有突破性進展，但是與行政相對人的接受度還存在一定的距離，申請人前往現場咨詢和辦理的意愿依然較為強烈，這是因為服務對象在政策調整過程中需要一個接受和適應的階段，部分申請人認為現場咨詢和辦理的便捷度要高于網上辦理。

3.2.4 事中事后監管難度較大

目前社會誠信體系尚處于建設初期，對于不能履約企業約束力明顯不足；法律法規滯后于“放管服”改革的步伐，執法過程中（撤銷許可）遇到了諸多困難；缺乏一支專業、專職的監管隊伍實行全過程、全范圍的監管。

4 政策建議

4.1 頂層設計與基層創新之間銜接

在本階段的改革試點工作中，上海市衛生健康委制定的工作方案詳細具體，為改革試點工作的順利開展提供了良好的保障。在下一階段工作中，頂層設計文件的完善和推廣，需要根據現有工作進度、成果、經驗、問題與困難以及相對人反饋意見，以指導區改革試點工作的進一步開展，以及模式經驗的創新。

4.1.1 優化窗口和網上辦事流程，提升行政相對人的接受度和滿意度

優化和規范內部工作流程，簡化審批手續，縮短審批時限。建立好部門之間的信息溝通、信息共享機制，以提升行政相對人在審批辦理過程中的獲得感和滿意度；及時、定期收集相對人的反饋意見，為今后工作的改進提供依據。

4.1.2 有針對性、有步驟地推進各類審批事項“一網通辦”的普及

因為“一網通辦”中不同辦理事項存在差異性特征，建議分項目實現審批事項網絡辦理的普及，對于網上辦理接受度較高的群體，可優先試點網上辦理收集反饋信息，待“一網通辦”完善后再向所有事項推廣。同時，加強信息公開的力度，提高行政審批信息對辦事企業和人員的可及性，提高辦事企業與人員對相關改革措施的知曉度和信息獲取的便捷度。

4.2 進一步健全事中事后監管機制

注重行政審批改革工作“加”與“減”的問題，審批環節和內容的減少意味著事前告知工作和事后監管工作的增加，需要根據工作重心的轉變及時調整方向。在準入門檻降低的同時，除了需要優化服務程序、簡化審批環節、壓縮審批材料以提高行政相對人的滿意度和獲得感，后續監管處罰依據、處罰力度，尤其是行政處罰中的退出機制也很重要。

4.3 推進社會誠信體系和法規的完善

通過道德和法律的層面約束行政相對人在告知承諾和備案后的背德行為。目前各項監管措施的管理辦法都已制定完成，如何落地這些管理辦法，轉化為科學可操作的實施細則是下一階段工作的重中之重。充分發揮社會誠信體系的價值作用，將誠信檔案與日常監管工作相結合，建立起系統、有效的事中事后監管實施細則；及時收集事中事后監管運行的反饋信息，為法律法規的完善提供依據。

4.4 建立部門協同機制，推動信息資源共享

目前上海市衛生健康領域的信息化系統建設水平已經較為完善，下一步應著重推進信息化共享制度建設，進一步挖掘信息化的潛力。當前一個重要任務是完善衛生系統與其他職能部門的信息共享機制，以確保在事前審核、事后監管過程中，衛生部門對于信息的可獲得性，以及對于現有信息的挖掘利用。

4.5 加強人力資源的保障

承擔監管職責的工作人員緊缺是一個亟待解決的問題，而目前的監管人員編制、發展平臺、晉升渠道的有限，均是人員數量和專業程度不足的重要原因。人力資源充足是監管機制順利運行的重要保障，人力資源管理部門應從編制、人員發展、人員晉升等多個角度考慮解決人手緊張問題的措施和方案，保障各項工作高質量開展。