廣州市社會辦醫政策回顧及成效分析

李秀梅，胡海源，劉 理

（1.南方醫科大學衛生管理學院，廣東 廣州 510515；2.南方醫科大學順德醫院，廣東 佛山 528000；3.南方醫科大學繼續教育學院，廣東 廣州 510515）

《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，2018年我國民營醫院數量共有20,977個，占全部醫院總數的63.5%，床位數占全部醫院床位的26.3%，民營醫院住院人次占總住院人次的18.3%。可見我國社會辦醫得到了較大的發展，初步與公立醫院形成了多元化辦醫的格局。但社會辦醫在服務數量、質量等方面與公立醫院相比還有較大差距，如何提高其服務質量、充分利用有效資源、形成良好就醫環境還需進一步破除體制機制障礙和政策束縛。

2015年6月15日，國務院辦公廳印發《關于促進社會辦醫加快發展的若干政策措施》（國辦發〔2015〕45號），提出放寬準入限制與簡化流程、加強資金扶持與拓寬融資渠道等多項扶持政策。在此背景下，廣州市緊跟國家政策，陸續出臺一系列政策推動社會辦醫發展，完善醫療市場布局。本文對廣州市社會辦醫的相關政策進行了回顧，并對其進行總結與成效分析，以期為相關政策的調整及完善提供參考。

1 廣州市社會辦醫政策特點

2016年1 月-2019年11月，廣州市先后出臺社會辦醫相關政策文件共16份，主要提出優先舉辦社會辦醫、優化流程審批、鼓勵社會資本以多種形式投資醫療等政策（見表1）。2018年出臺的《廣州市支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務促進社會辦醫加快發展實施方案》提出，到2020年社會辦醫療機構逐步實現床位數和診療服務量占總量30%的目標。

1.1 拓寬社會辦醫空間，實現多層次辦醫

廣州市對醫療機構、基層服務和公共衛生做出規劃，為社會辦醫預留空間。2017年發布的《廣州區域衛生規劃（2016-2020年）》指出，目前部分公立醫院單體規模過大，擠壓了社會辦醫的發展空間，從資源、規劃、醫療服務體系建設方面對社會辦醫做出傾斜。

為實現多層次辦醫，鼓勵社會力量舉辦大型醫療機構，打造高端醫療服務，《廣州市醫療衛生設施布局規劃（2011-2020年）》等文件鼓勵社會資本根據市場需求舉辦高端醫療和特需醫療，引導社會辦醫向高水平、規模化、集團化發展，打造醫療產業聚集區。同時為滿足基層醫療服務需求，提出鼓勵社會辦醫舉辦醫養結合機構，建設護理站滿足社區老年群體的基本醫療護理需求。

1.2 營造社會辦醫良好環境，引導健康發展

在人才培養、等級評審等多方面實現社會辦醫與公立醫院同等待遇是鼓勵社會力量發展的一項重要舉措。2019年出臺的《廣州市鼓勵社會資本舉辦醫療機構獎勵補助經費管理辦法》指出，對取得醫療機構二級、三級等級評審和國家臨床重點專科建設項目的社會辦醫機構給予經費獎勵。

人才資源是推進社會力量向多層次辦醫發展的重要限制條件。由于社會辦醫與公立醫院在職稱評定和人才引進等方面政策不平等，社會辦醫機構發展空間有限，降低了其對人才的吸引力[1]。針對這一問題，2017年出臺的《廣州地區公立醫院綜合改革實施方案》提出，社會辦醫療機構醫療衛生人員職稱考評、人才選拔和培訓，按公立醫院同等待遇落實相關政策；2018年出臺的《廣州市支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務促進社會辦醫加快發展實施方案》進一步提出，社會辦醫在規范化培訓、繼續教育、臨床教學基地、院前急救、醫聯體建設等多方面與公立醫院享有同等待遇與配套政策。

表1 廣州市社會辦醫政策文件及要點

1.3 融入新醫改大方向

社會辦醫在互聯網醫療、醫養結合等醫改新潮中逐漸顯現出優勢，促進社會辦醫融入到醫改當中，將有利于提高醫療服務水平、實現多樣化辦醫。2017年出臺的《廣州服務經濟發展規劃（2016-2025年）》提出，要支持社會辦醫積極發展智慧醫療，支持健康醫療大數據的開發與應用。

2017年出臺的《廣州地區深化公立醫院綜合改革行動方案》指出，鼓勵將社會辦醫療機構納入醫聯體，同時推進信息化建設，逐步擴大民營醫院接入全民健康信息平臺的范圍，實現各級各類醫療機構的信息互通、業務協同。2017年出臺的《關于促進醫療衛生和養老服務相結合的實施意見》中提出，鼓勵社會力量通過市場化運作，舉辦老年病醫院、老年康復醫院、老年護理院等醫養結合機構，并將符合醫保定點條件的社會辦醫療機構納入醫藥定點范圍。

1.4 加強社會辦醫監管，形成行業自律

2018年出臺的《廣州市建立現代醫院管理制度實施方案》指出，加強社會辦醫黨組織建設，批準設立社會辦醫時，要堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織同步設置、黨的工作同步開展，將黨的政治領導作用融入到社會辦醫院的工作中。

2018年出臺的《廣州市支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務促進社會辦醫加快發展實施方案》指出，將社會辦醫納入醫療機構評審和醫療質量評價機制范疇中。引導社會辦醫機構及時公開診療科目、服務內容、價格收費等信息。同時鼓勵第三方人員對社會辦醫機構和醫務人員進行專業評估。

2019年出臺的《廣州市改革完善醫療衛生行業綜合監管制度實施方案》提出，要加強社會辦醫宗旨和風險教育，加強對其設置的可行性和風險評估，開展醫療質量管理監督檢查和評估工作。

2 廣州市社會辦醫政策成效分析

通過2013-2019年民營醫院的機構數量、床位數、衛生人員數以及醫療服務量的數據對比，分析廣州市社會辦醫的政策效果。并將2016年作為政策實施起點，對政策實施前（2013-2015年）和政策實施后（2017-2019年）的4個指標進行對比分析（見表2）。

表2 2013-2019年廣州市民營醫院衛生資源變化情況

2.1 民營醫院機構數量變化情況

2013-2019 年，廣州市民營醫院從70家增長到138家，呈現逐年增長的趨勢，至2019年民營醫院機構數量已超過公立醫院（131家），占廣州市醫院總數的51.30%。這與廣州市大力支持社會辦醫準入市場，放寬準入規則、優化審批流程等促進民營醫院發展的政策有關。

2.2 民營醫院床位數量變化情況

由于民營醫院機構數量的增長，2013-2019年民營醫療機構的床位數量也隨之增長，從5482張增長到17,000張，增長率為4.56%。由于政策指出要按照每千常住人口不低于1.5張床位為社會辦醫預留規劃空間，使得民營醫院床位數平穩增長。

2.3 民營醫院衛生人員數量變化情況

廣州市針對社會辦醫的人才培養、職稱評定等與公立醫院采取同等待遇政策后，一定程度上提高了民營醫院對人才的吸引力，2013-2019年衛生人員數從5978人增加到17,800人。

2.4 民營醫院醫療服務量變化情況

醫療服務量是評價民營醫療機構發展的重要指標。2013-2019年民營醫療機構的診療人次從390.14萬人次增長到649.18萬人次，呈現出逐年增長的趨勢。

3 討論

3.1 社會辦醫政策取得成效，但仍需改進

廣州市自發布扶持社會辦醫、放寬準入條件、為社會辦醫預留發展空間等多項支持政策以來，廣州市民營醫療機構從機構數量、床位數、衛生人員數量、醫療服務量等均出現了較快的增長，取得了一定的成效，但也可看出社會辦醫仍舊未突破固有難題。廣州市總的衛生資源中，民營醫院僅提供了6.49%的醫療服務量，反映出民營醫院規模大、服務量小、吸引力不足等劣勢。在推動社會辦醫的政策進一步完善、增加和細化扶持政策的同時，社會辦醫也需要對如何提高群眾信任度、提升醫療服務質量進行思考與探索。

3.2 社會辦醫政策緊跟醫改，具有一定的創新性

發展社會辦醫不僅是使其能夠融入醫療市場、緩解現行的就醫壓力，提供高端醫療服務，同時也要將社會辦醫融入新醫改的方方面面，緊跟醫療行業改革的方向。如：廣州市對于社會力量舉辦醫療機構的政策中提出鼓勵社會辦醫融入醫聯體建設，共同建設緊密型醫聯體；大力支持社會資本進入養老服務行業，建立護理站，滿足廣大的養老服務市場需求，并提出獎勵措施；利用社會辦醫雄厚的資金優勢，發展互聯網醫療與信息化建設，開發與應用醫療服務大數據，開展移動家庭簽約服務。廣州市一系列新政策讓社會辦醫能夠脫離單純辦醫療機構的發展辦法，實現多層次多樣化辦醫，使社會力量舉辦的互聯網醫療、醫養結合等新型醫療服務能夠走在醫療市場的前端，具有一定的創新性。

3.3 社會辦醫政策仍需細化

廣州市社會辦醫政策雖取得一定的成效，具備一定的創新性，但是推行的政策相對較粗糙，仍需進一步地細化政策，才能更好地為社會辦醫提供指導意見與方法。《廣州市支持社會力量參與社區居家養老服務試行辦法》《在社區建設護理站的實施方案》這兩份文件針對醫養結合和護理站的舉辦提出了較為細致的舉辦條件和支持政策，但對于社會辦醫的人才培養、職稱評定、繼續教育、醫保定點范圍等的具體細則，以及醫聯體建設、互聯網醫療建設等，政策并未及時細化并給出具體操作辦法，可見社會辦醫政策還需研究細化。

3.4 缺乏完善的監管法律法規

廣州市民營醫院占據醫院總數的半數以上，服務量卻只有6.49%。這與群眾的信任度低、對其吸引力低有關，同時與民營醫院存在的醫療亂象有關，如發布虛假醫療廣告、夸大醫療水平和療效、超執業范圍行醫和隨意開展新醫療技術等，這些行為損害了群眾的利益，也破壞了醫院的聲譽，因此需要加強監管[2]。廣州市社會辦醫政策中雖然提出加強黨組織對民營醫院的領導、對醫療機構及醫務人員進行專業評估，實行“雙隨機一公開”的監督方式等多種監管措施，但都未提出具體的管理、監督措施及獎懲辦法，缺乏相應完善的監督制度與專門的法律法規，存在重審批、輕監督，重執法、輕指導等現象。

4 建議

4.1 持續推進社會辦醫，合理規劃與扶持

鼓勵社會辦醫發展是當前醫改重要的政策方向之一，可滿足群眾多層次多樣化的就醫需求，成為我國醫療服務業的重要組成部分。廣州市推行鼓勵社會辦醫的政策以來，民營醫療機構數量占據半數以上，但醫療服務量并不十分理想。因此，廣州市在繼續推行社會辦醫的政策時，更應注意消除政策障礙。一是注重合理規劃。廣州作為經濟高水平地區，可適當鼓勵社會辦醫向高端醫療和特色專科醫療進軍，發展商業保險。同時，廣州也屬于醫療聚集地，公立醫院和三級醫院聚集，基層醫院較少，應鼓勵社會辦醫向公共衛生領域和基層社區醫院發展，避免醫療機構間惡性競爭[3]。二是在學科建設和人才培養上給予支持，落實與管控好多點醫師執業，解決好社會辦醫的人力資源缺乏的困境。

4.2 加強政策配套，創新社會辦醫發展道路

廣州市在推出扶持社會辦醫的多項政策的同時，也鼓勵社會辦醫進入養老服務行業、建立護理站、發展互聯網醫療等前沿醫療服務，但這些醫療服務行業不僅需要大量的人力資源支持，也需要資金和技術支撐。醫養結合、互聯網醫療不僅僅是當前醫改的新方向，也是新時代下人民群眾對醫療服務的新需求，而社會資本由于具有雄厚的資金和靈活的運轉方式在上述行業中體現出優勢。因此，政策要繼續鼓勵社會辦醫舉辦新式醫療服務，緊跟醫改大方向，充分發揮社會力量在舉辦前沿醫療服務和科技醫療服務中的優勢，并在經常性投入、政府購買服務、基本公共衛生項目經費以及醫療保險等方面要完善相關配套措施，發揮指引和指導作用，細化舉辦條件和運營規則的政策，適當予以獎勵[4]。

4.3 細化政策，加快社會辦醫健康發展

社會資本辦醫的政府規制涉及土地、稅收、價格、醫保、設備等多部門,而且相互之間鮮有溝通和協調機制。衛生行政部門主要負責社會辦醫的準入和醫療運行監管，而土地、稅收等由其他行政部門批準與監管[3]。衛生行政部門雖提出了多項的扶持政策，但僅僅是指出大方向，缺乏具體運行和操作細則。因此，多部門之間缺乏及時溝通成為了社會辦醫各項優惠政策推行與落實的一道隱性障礙。多部門間加強溝通，聯合出臺社會辦醫辦法成為了必要，尤其在土地、稅收、價格等重要制約因素上提出具體的細化政策，簡化土地的審批流程、適當降低民營醫院的企業所得稅率[5]。

4.4 加強監管手段，建立完善的監督體系

政府既是社會辦醫宏觀政策環境的創造者，又是直接干預社會辦醫舉辦和運營規則的制定者，更是管控著社會辦醫市場行為的監督者，在影響社會辦醫功能定位和發展路徑方面起著核心作用[4]。同時，應發揮群眾和行業力量對社會辦醫的監督，促進社會辦醫的健康發展。一是政府在制定準入社會辦醫進入各類醫療市場時，需兼顧出臺相關的監督制度，形成完善的法律條文，加大對社會辦醫的監管力度，做到有法可依，有例可循。二是建立群眾舉報預警機制，鼓勵患者對社會辦醫的虛假廣告宣傳、非法行醫、超范圍行醫、抬高價格等不良行為及時舉報。工商部門和衛生行政部門根據群眾舉辦及時核查，嚴肅整治。三是鼓勵建立民營醫療機構組建協會，形成行業自律[6]。只有將政府監管、社會監督和行業自律相結合，才能更好地推動社會辦醫良好發展。