基于大數據公共衛(wèi)生危機的精準治理

廖麗凡，趙 邦

（廣西醫(yī)科大學，廣西 南寧 530000）

2019年12 月初，中國湖北省武漢市陸續(xù)發(fā)現了不明原因的病毒性肺炎。12月29日，武漢市某醫(yī)院向中國政府報告，中國政府核實后向世界衛(wèi)生組織（WHO）通報。2020年1月8日，該病毒被確認為新型冠狀病毒，WHO將其正式命名為“COVID-19”。1月23日以后，我國各省相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。截至2020年5月7日，全球累計確診新冠肺炎病例超過375萬例，中國境內超過8萬例，世界衛(wèi)生組織將其評估為全球性流行病。國家高度重視此次新冠肺炎疫情的防控，充分利用了大數據技術，提高了疫情防治的精準性和應對效率。在大數據的支持下，政府、公眾、學者、電信企業(yè)和社會組織等非公共部門在疫情防治中也發(fā)揮著重要作用。基于大數據基礎上形成“黨政領導、群防群治”的公共衛(wèi)生危機精準治理，使得新冠肺炎疫情被快速、有效控制。隨著大數據時代的到來，基于大數據的精準治理必將成為未來公共衛(wèi)生危機治理改革發(fā)展的新趨勢。危機過后，需要及時總結本次疫情防治經驗，更好地利用大數據技術服務公共衛(wèi)生危機的精準治理。本研究通過對文獻的總結梳理，從精準治理角度研究公共衛(wèi)生危機治理未來的發(fā)展模式、存在的問題，闡述基于大數據公共衛(wèi)生危機治理的實施路徑和保障機制，為我國公共衛(wèi)生危機治理體系的完善提供借鑒。

1 治理模式的變革：從“粗放型治理”到“精準治理”

在嚴重急性呼吸綜合征（SARS）事件之前，我國尚未形成完善的公共衛(wèi)生危機治理體系，各地公共衛(wèi)生危機治理普遍存在治理資源不足、監(jiān)測預警不完善、部門間合作不緊密等問題。2002年SARS事件之后的一段時期，我國加強了公共衛(wèi)生危機防控投入，建立了傳染病防控的三級網絡直報系統，使疫情的傳達時間縮短為4小時。通過《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等法案的制定，促進了公共衛(wèi)生危機防治的多部門合作，并成功應對了SARS之后的H1N1、H7N9等公共衛(wèi)生危機事件。雖然SARS后我國公共衛(wèi)生危機治理水平在各方面得到較大發(fā)展，但此次新冠肺炎暴露出我國公共衛(wèi)生危機防控仍以粗放型治理為主，依然存在資源不足、治理效率不高等主要問題，而全球化的到來使公共衛(wèi)生危機從一國迅速蔓延至世界各個角落，讓提升公共衛(wèi)生危機治理效率成為當務之急。

“精準治理”一詞來源于企業(yè)的精準管理，精準管理的核心是通過管理的規(guī)范化和精細化，提高企業(yè)運行效率。由于公共管理領域的“生產率悖論”，Johnson[1]等提出了“精準治理”的概念，旨在構建更高效的政府治理體系，來反映個體和公眾集體的需求。在大數據時代，精準治理更強調通過信息技術的利用對海量數據進行收集，更強調政府、公眾和社會組織等多元主體的協同治理[2]。本研究所指的“精準治理”是在多元主體協同治理的基礎上，利用大數據技術形成“群防群治”的公共衛(wèi)生危機治理模式，提高公共衛(wèi)生危機治理效率和滿足公眾共性和個性化需求，最終降低公共衛(wèi)生危機造成的健康損失。基于構建服務型政府的內涵，本文將公共衛(wèi)生危機治理過程分為公共衛(wèi)生危機治理需求、供給和實施過程3個環(huán)節(jié)，并據此對公共衛(wèi)生危機精準治理展開分析。

2 公共衛(wèi)生危機治理存在的問題

公共衛(wèi)生危機治理過程中的問題梳理是進一步基于大數據提出公共衛(wèi)生危機治理實施路徑的前提。公共衛(wèi)生危機治理需求是有效公共衛(wèi)生危機治理的前提，進一步審視公共衛(wèi)生危機治理供給則能更好地實現資源的有效配置。在公共衛(wèi)生危機治理供需過程中亦會由于相應實施過程的問題而影響治理效果，主要涉及運行過程中的體制機制、運行流程等問題，該過程亦是公共衛(wèi)生治理的反饋階段，進一步彌補公共衛(wèi)生危機治理供需實施過程的不匹配。

2.1 公眾需求的問題

公眾的公共衛(wèi)生危機服務需求是公共衛(wèi)生治理的開端和依據，是公眾個性化需求和普遍性需求的總和，公共衛(wèi)生危機治理的成敗很大程度上可通過公眾需求的滿足來衡量。一是公眾安全防護的需求。無論是SARS或是新冠肺炎的爆發(fā)流行，均導致公眾出現口罩、藥品等防護物資搶購熱潮，這體現了公眾在公共衛(wèi)生危機中具有較強安全防護需求。二是公眾生理健康需求。我國一直將國民健康置于戰(zhàn)略優(yōu)先地位，并實施了“健康中國”戰(zhàn)略。在公共衛(wèi)生危機中，如何進一步保障公眾健康，提高疾病治愈率是公共衛(wèi)生危機治理的根本目的。三是公眾心理健康需求。公共衛(wèi)生危機中，傳染病流行、謠言等往往會導致公眾恐慌、焦慮、抑郁等情緒反應，亟需有效的心理疏導策略提高其公共危機中的心理調適能力。四是公眾的健康素養(yǎng)水平較低。在此次新冠肺炎疫情中，部分公眾依然存在不知道如何佩戴口罩、刻意隱瞞病情等問題，說明公眾在公共衛(wèi)生危機中的健康素養(yǎng)水平偏低。

2.2 供給過程中的問題

公共衛(wèi)生危機治理供給的最終目的是滿足公共衛(wèi)生危機治理的需求。SARS之后，我國雖然加大了公共衛(wèi)生危機資源的投入，但此次疫情仍暴露出我國在公共危機治理的供給方面存在以下問題：一是公共衛(wèi)生危機治理人員培養(yǎng)和儲備不足。公共衛(wèi)生危機治理的專業(yè)性非常強，涉及到流行病學與防疫、預防醫(yī)學以及生物醫(yī)學等專業(yè)知識[3]，同時還涉及流行病學現場調查等繁瑣工作，但其工作人員的報酬、職業(yè)地位等不高，導致當前公共危機治理人員的數量、結構、能力等遠不能滿足公共衛(wèi)生治理需求，從業(yè)人員流失嚴重。二是公共衛(wèi)生危機治理資源投入不足。資源是公共衛(wèi)生危機治理的基礎，但當前輕預防重治療的治理導致應急設備、技術等資源不足、配置效率偏低等問題突出[4]。三是公共衛(wèi)生危機治理的應急物資缺乏。目前，我國雖然建立了10個生活類救災物資儲備倉庫[5]，但應急物資儲備數量和物資調運協調性等均有待進一步提高。

2.3 實施過程中的問題

SARS后，我國公共衛(wèi)生危機治理能力雖然得到較大提高，但目前依然存在許多治理機制和治理流程等方面問題，阻礙了公共衛(wèi)生危機的治理效率。一是公共衛(wèi)生危機治理的預測預警效率偏低。國內外的經驗表明，傳染病預警和監(jiān)測系統是從源頭治理公共衛(wèi)生危機的前提。但當前尚缺乏有效新發(fā)傳染病的預測預警系統，導致突發(fā)公共衛(wèi)生危機的預測和預警滯后[6]。二是治理主體缺乏協同機制[7]。各部門、地區(qū)、社會組織等治理主體間依然存在各自為戰(zhàn)、信息共享“碎片化”、依托平臺不同等諸多問題，尚未形成有效的協同機制[8]，導致公共衛(wèi)生危機信息不能高效流動和利用。三是應急培訓演練工作效率不高。應急演練和培訓、風險評估等在應急應對中起到關鍵性作用，但當前應急演練依然存在應急效率不高、應急預案不完善等問題。四是公共衛(wèi)生危機的法律法規(guī)仍不完善。法者，治之端也，但當前我國公共衛(wèi)生危機的信息報告、應急征用、疫情預警與消除、野生動物法、醫(yī)藥儲備等法律法規(guī)依舊不完善。

3 公共衛(wèi)生危機治理的實現路徑

突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件是指突然發(fā)生，可能造成或造成公眾健康嚴重損害的重大傳染病、群體不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他影響公眾健康的事件。由于突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件具有突發(fā)性、緊迫性、危害嚴重、影響范圍廣等特點，其治理除了要構建政府各部門、政府與非政府組織、公眾之間的統分結合、平戰(zhàn)結合的治理格局，更需要一種提升治理效率和效果的現代化治理模式。此次新冠肺炎疫情中，大數據的發(fā)展和成熟為公共衛(wèi)生治理提供了全新治理模式。本部分將從公共衛(wèi)生危機的需求精準自理、供給精準治理和實施過程精準治理進一步闡釋基于大數據公共衛(wèi)生危機治理的實施路徑，見圖1。

圖1 基于大數據公共衛(wèi)生危機精準治理的實施路徑

圖1以信息流在公共衛(wèi)生危機治理中需求精準治理、供給精準治理和實施過程精準治理3個環(huán)節(jié)間循環(huán)流動作為核心內容，以信息安全制度、大數據分析、全社會參與和大數據基礎設施為基本保障。同時，信息流的循環(huán)過程亦是公共衛(wèi)生治理的反饋階段，進一步優(yōu)化公共衛(wèi)生危機治理供需匹配，最終實現基于大數據公共衛(wèi)生危機精準治理。

3.1 需求精準治理

第一，通過公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺匯總醫(yī)療、公共衛(wèi)生、食品、交通、企業(yè)等部門公共衛(wèi)生危機相關的歷史和實時數據，同時匯集網絡、社交平臺、通信等數據。第二，根據收集的相關信息，大數據分析機構利用云計算等大數據分析方法精準識別公眾需求的歷史和現狀，并建立相關預測模型對公眾需求進行精準預測。根據各類需求指標的變動趨勢，利用機器學習等大數據分析技術，提前預測需求的類型、數量、地點和時間等特征，精準預測需求及其變動趨勢，滿足危機中公眾生理、心理和安全防護、健康教育等個性化需求。第三，大數據分析機構將相關信息告知政府部門、醫(yī)療機構、社會組織、社區(qū)。各部門根據相關信息為公眾提供精準服務，滿足公眾公共衛(wèi)生危機中的個性化需求。

3.2 供給精準治理

第一，通過公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺匯總醫(yī)療、公共衛(wèi)生等相關部門的公共衛(wèi)生危機中的歷史數據，以及電信企業(yè)等非公共部門數據，了解公共衛(wèi)生危機中的人力、設備、應急物資等資源配置情況，以及突發(fā)公共衛(wèi)生危機中的資源需求。第二，大數據分析機構根據上述信息，利用云計算、機器學習、決策樹等大數據分析技術對不同時間、地區(qū)和人群中資源分布、人群需求等進行可視化展示，精準測算不同地區(qū)公共衛(wèi)生危機治理所需和現存資源總量的類型、數量、結構及變動趨勢。第三，大數據分析機構將上述信息告知政府部門，公共衛(wèi)生危機治理機構根據相關信息，精準出臺防控方案和政策，提前預測薄弱環(huán)節(jié)，加強人員、設備、資金等資源投入，同時避免資源浪費，實現公共衛(wèi)生危機治理的供需匹配。

3.3 實施過程精準治理

第一，通過公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺匯總醫(yī)療、公共衛(wèi)生、食品、交通、通信、公安等公共部門公共衛(wèi)生危機相關數據，以及電信企業(yè)等非公共部門數據，掌握公眾健康、人口流動、社會輿情等相關信息。第二，大數據分析機構分析公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺中相關信息的歷史、現狀及其演變趨勢，通過協同過濾、關聯規(guī)則等算法，結合可視化技術精準識別和預測人群健康、人口流動、應急預案、應急物資、輿情等情況。第三，大數據分析機構將上述信息告知相關部門，相關部門基于相關信息，有針對性地進行法律法規(guī)和應急預案制定、應急物資配置、風險評估和有效的風險處置等，實現對公共衛(wèi)生危機實施過程的精準治理[9]。

4 基于大數據精準治理的保障機制

大數據技術是實現公共衛(wèi)生危機精準治理的重要技術支撐，但大數據涉及到大量公眾和公共服務信息，如何保證公眾隱私安全使大數據被合法使用？在信息“大爆炸”、技術快速變革的背景下，如何處理來源多樣和復雜的大數據？如何將新方法、新技術應用于大數據公共衛(wèi)生危機精準治理？單一治理主體已無法滿足公共危機治理需要的背景下，如何讓公眾、社會、市場共同參與公共衛(wèi)生治理？如何改善大數據的基礎設施，提高大數據技術的實際應用程度？這些都是亟需解決的難題。因此，本部分從大數據基礎設施、大數據處理、信息安全制度和公眾參與等方面，提出基于大數據公共衛(wèi)生危機精準治理的保障機制。

4.1 改善大數據基礎設施建設水平

基礎設施是利用大數據進行公共衛(wèi)生危機精準治理的基礎，但我國目前的公共衛(wèi)生危機治理大數據依然存在“信息孤島”、數據質量較差、缺乏需求反饋渠道等問題，需要進一步加強大數據基礎設施建設水平。一是建立公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺，包括人口健康、人口流動、應急物資和輿情動態(tài)、信息安全等子系統。不同子系統之間形成數據相互銜接整合機制，同時通過無線通信、移動網絡等建設，構建“政府-社會-市場-公眾”多元協作的公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺。二是提高公共衛(wèi)生治理數據收集的質量。借助流行病學和傳播學的特征，系統梳理和評估緊急公共衛(wèi)生事件中的共享數據指標，并建立數據回溯技術，對各類數據指標被查詢、下載的次數和產生的實際價值進行定量評估，形成高價值數據的匯集。三是拓寬公共衛(wèi)生危機治理的參與表達渠道。通過媒體、移動網絡、手機APP等渠道拓寬公眾參與公共衛(wèi)生治理的渠道，提高公共衛(wèi)生需求反饋的時效性和準確性，進而使公眾有效參與公共危機的供給治理、需求治理和實施過程治理的全過程[10]。

4.2 完善大數據處理技術與人員培養(yǎng)

需求信息收集后，需要進一步對海量數據及時處理，但當前缺乏大數據處理技術和人才。一方面，要提高公共衛(wèi)生危機治理的分析方法和處理技術。首先，加強流行病學方法融入。通過大數據技術識別各類相關的同時，結合大規(guī)模協作的流行病學研究降低偽相關、生態(tài)學謬誤的等偏差導致的錯誤預測。其次，提高大數據的知識整合技術。通過有效的知識整合方法，對海量多元異構數據進行有效整合、管理和轉化。最后，加強公共衛(wèi)生危機治理大數據的分析方法、理論、算法的開發(fā)，提高對數據異質性的分析和處理能力。另一方面，解決大數據人才缺乏問題，需要出臺多類型、多層次的人才培養(yǎng)政策。對于難度較大的數據處理，可在高校開設相關專業(yè)，通過聯合培養(yǎng)等形式系統培養(yǎng)更多專業(yè)大數據分析高端人才；對于技術要求較小的大數據處理，可以通過對工作人員進行技能培訓，提高其數據分析能力。同時，可充分利用當前大數據分析領域專家，為大數據的分析提供技術指導和培訓[11]。

4.3 加強信息安全制度建設

大數據加強了信息流通速度，提高了公共衛(wèi)生危機治理效率，但如果不對采集的信息進行有效規(guī)范，將導致大規(guī)模侵犯個人隱私的隱患，使大數據信息采集演化為“公共安全事件”。因此，需要完善相關信息安全法律制度，建立相應信息安全風險預警監(jiān)測，加大對侵犯數據隱私行為的規(guī)范和打擊力度，保證公共衛(wèi)生危機治理的信息安全。一是限定不同地區(qū)政府、服務機構數據收集和使用權限。利用身份認證、加密處理、授權訪問等技術建立數據共享的分級分類制度；加大信息保護和個人隱私保護立法，根據數據信息和獲取目的向主管部門備案。二是完善信息安全風險預警監(jiān)測制度，通過對信息安全監(jiān)管服務子系統的數據挖掘對信息侵權、泄露、非法使用等信息安全風險提前預測預警，并有針對性地制定風險應對預案。三是建立政府和第三方機構數據使用審查制度，對數據使用進行監(jiān)管；公共衛(wèi)生危機治理機構根據審查制度設立具體的信息使用規(guī)范，并根據規(guī)范對工作人員信息使用進行培訓[12]。

4.4 鼓勵全社會參與

由于公共衛(wèi)生危機治理涉及政府、社會、市場、公眾等多個治理主體，大數據采集、數據存儲、數據流動、數據運用等各個環(huán)節(jié)，均需要政府、社會、市場和公眾等多元主體的積極參與。一是加強輿論宣傳與社會監(jiān)督體系建設。通過輿論宣傳，強化全社會對大數據在公共衛(wèi)生危機治理中的重要性和對治理模式變革價值的認識，形成積極參與大數據公共衛(wèi)生治理的輿論氛圍。在大數據治理意識培養(yǎng)中，積極引入社會組織，發(fā)動社會力量，為大數據公共危機治理提供良好氛圍。二是建立大數據公共衛(wèi)生危機治理的激勵機制。高層對大數據公共衛(wèi)生危機治理的支持是其成功的關鍵因素，因此要在公共衛(wèi)生危機治理中融入大數據思維，運用大數據技術開展公共衛(wèi)生危機治理。政府通過制定相應激勵措施和補助辦法，引導公共部門、社會組織、企業(yè)、公眾廣泛參與大數據公共衛(wèi)生危機治理綜合信息平臺建設；鼓勵不同組織共享公共衛(wèi)生危機治理信息，形成全社會參與公共衛(wèi)生危機治理的大數據開發(fā)機制。三是充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用。企業(yè)具備強大的人才和技術優(yōu)勢，并對數字技術應用的場景具有更多創(chuàng)新思考；可利用社會組織的組織和技術優(yōu)勢協助進行公共衛(wèi)生危機的精準治理，如數據收集、分析、評估等[13]。