基于區域協調發展戰略的灣區教育研究

劉藝

摘 要：目前粵港澳大灣區教育協調發展呈現政府主導與自發組織相得益彰、建章立制與營造氛圍相互促進、資源共享與區域協調雙輪驅動、區域教育與行業產業深度融合等特點，但同時也存在區域教育協同體制機制不夠順暢、合作廣度深度有待拓展、教育優質資源共建共享不夠充分等問題。推進大灣區教育協調發展，要在明確頂層設計、加強機制創新、促進共建共享、提升服務能力方面下功夫。

關鍵詞：區域協調發展;粵港澳大灣區;教育協調發展

黨的十九大明確把區域協調發展戰略作為國家七大發展戰略之一，是新時代推動我國區域發展的總體戰略部署。粵港澳大灣區是我國經濟發展新常態背景下確立的重要戰略區域，也是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，并定位為繼美國紐約灣區和舊金山灣區、日本東京灣區之后的世界第四大灣區。教育是社會經濟發展大系統中的重要子系統，對于推進區域協調發展具有基礎性、先導性、全局性作用，是區域協調發展的基礎支撐。2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出打造教育和人才高地，為粵港澳大灣區教育改革發展明確了戰略目標和發展方向。如何建設教育和人才高地？筆者認為，必須堅持協調發展理念，走協調發展之路，把推動教育協調發展作為重大戰略任務，從而增強區域發展的協調性和整體性。

一、教育在區域協調發展戰略中的地位與作用

區域協調發展，經濟是基礎，制度是保障，人才是關鍵，支撐靠教育。當前，我國經濟社會主要矛盾已經演變為發展不平衡不充分問題，反映到教育領域具體表現為教育體系發展存在短板、區域整體發展存在局部短缺，究其本質是發展不協調的問題。因此，推進區域協調發展對于促進教育公平、提高教育整體水平和公共服務水平、增強人民群眾教育福祉具有重要意義。

教育協調發展對實施區域發展戰略具有基礎帶動作用。教育是區域整體發展的重要組成要素，實施區域協調發展戰略不能沒有教育協調發展，需要不斷探索區域內教育協調發展的運行機制，及時發現存在的主要問題并找出相應解決對策。在經濟社會發展越來越依靠創新的今天，人才已成為最具有決定性的影響因素，無論是知識生產、知識轉化，還是產品應用都離不開大學和國際化科研環境，離不開一流的學者和科學家。因此，要把粵港澳大灣區打造成為教育和人才高地，必須要充分發揮好該區域高等教育國際化程度高的優勢，探索一套真正具有大灣區特色的人才培養模式，讓大灣區成為包容型、友好型灣區，成為海外高端人才聚集地。

教育協調發展是推動區域經濟高質量發展的重要支撐。我國經濟社會發展正加速向主要依靠科技進步、人力資源素質提高和社會治理體系創新轉變，經濟高質量發展需要加快培育戰略性新興產業，加強傳統產業改造，而這一切都需要科技進步、創新體系和創新能力作為支撐。投資教育就是投資人才，投資人才就是投資創新，投資創新就是投資高質量。加強統籌協作，優化資源配置，大力培養高層次和創新型人才，是增強教育服務區域經濟高質量發展能力的有效舉措。縱觀世界灣區，紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區之所以能成為世界三大灣區，最重要的一點就是它們都具有與之相伴相生、連接緊密的高等教育集群。因此，高等教育之于粵港澳大灣區，就是一座溝通未來跨區域經濟、社會合作和發展的橋梁。

教育協調發展是提升區域教育整體實力的重要途徑。我國區域經濟發展面臨加快錯位發展、實現優勢互補的現實選擇，經濟產業多樣化發展需要大量的多領域、多類型專業人才。推動區域教育改革發展必須從區域全局和整體角度出發，把滿足高水平人力資源需求作為統籌教育資源的主要方向。堅持協調發展為教育持續健康發展創造了新契機，有助于化解教育發展矛盾、破解教育改革難題，促進教育做強、做精、做活。高等教育是區域教育整體實力的重要標志，加強高等教育集群建設是粵港澳大灣區提升區域教育整體實力的重要抓手，是在兩種體制的合作與碰撞中對高等教育發展模式的全新探索。

教育協調發展是擴大區域國際競爭力優勢的重要策略。教育已成為許多發達國家和地區推動服務貿易發展的重要支柱，通過加大知識、科技、教育的跨國整體性輸出為這些國家和地區帶來了巨大的經濟效益。隨著我國經濟發展進入新常態，創新驅動發展戰略加快推進，各級政府更加重視教育，不斷加大教育支持，為推動區域教育協調發展營造了良好的外部環境。但也要看到，我國大多數地區包括粵港澳大灣區，教育國際化水平和國際競爭力的比較優勢并不明顯，在國際市場上還在一定程度上存在分頭對外、相互競爭甚至惡性競爭的現象，協同對外的競爭合作機制有待加強，影響了區域國際競爭力的整體提高。粵港澳大灣區必須打破區域教育對外貿易壁壘、形成戰略聯盟、抱團作戰。

二、粵港澳大灣區教育協調發展的現狀與問題

推進教育協調發展已成為粵港澳三地政府的政策共識，并呈現出了政府主導與自發組織相得益彰、建章立制與營造氛圍相互促進、資源共享與區域協調雙輪驅動、區域教育和行業產業深度融合等特點。總體看，該區域教育協調發展向縱深推進，一方面具備了較好的條件、基礎和優勢，但另一方面也還存在一些困難和問題。

一是區域教育協調體制機制不夠完善。從國家層面看，目前對跨省（區）教育協同發展的實質性支持政策不多，缺乏有效落實機制和制度保障，致使相當數量的交流合作多停留在自發和無序狀態。從區域發展看，香港、澳門和珠三角九城教育的特點、優勢和需求也存在一些重疊和沖突，中央政府和區域內各地方政府和不同部門單位的責任結構與合作方式仍然沒有厘清，管理體制和運行機制需要進一步明晰和健全;各地政府基于不同的利益訴求，政策法規間難免會存在沖突甚至是地方保護主義行為;各級政府、社會各界齊力關心、支持和參與教育協調發展的整體環境需要加力改善。

二是區域教育合作廣度深度有待拓展。盡管目前教育合作發展已納入區域總體規劃，并通過政府主導、教育主體自發組織等方式實現了一些資源共享交流，但多數合作項目仍停留在淺層，水平不高、范圍不廣、深度不夠，更多的合作發展還停留在書面協議上，并沒有實質行動和落地措施。比如，雖然早就有《粵港合作框架協議》，但都僅限于交流和培訓。另外，合作機制與發展路徑仍然不明確，一些體制機制和要素流動等隱形壁壘仍然存在。比如，2017年國家發改委公布的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，關于高等教育合作仍然沒有明確表述。2019年《綱要》也只是明確了教育合作發展的基本范疇和政策方向，真正落地還需要相應政策支撐和體制機制保障。

三是優質教育資源共建共享不夠順暢。目前粵港澳三地有關方面對跨區域教育合作仍然抱不同態度，持不同策略，在思想認識和合作理念方面還存在較大差異。推進教育協調發展，依然受制于區域內政府間組織協調機制不健全、協同聯動合作和優勢教育資源共享不充分、不同層面參與者積極性參差不齊、人才培養體制機制跟不上區域發展形勢和需求變化等問題影響，隨著區域內不同板塊的功能調整和產業遷移的變化，優質基礎教育配套建設和區域內部資源不平衡的問題日益凸顯。

三、推動大灣區教育協調發展的策略和路徑

深入推進教育合作，促進區域教育協調發展，需要粵港澳三地不同城市充分利用各自優勢和現有基礎，加強聯手協作，聚焦不同戰略目標方向，把準各自產業功能定位，形成強有力的協調發展長效機制。

（一）加強統籌謀劃，明確區域教育協調發展頂層設計

堅持政府主導、規劃引領。要重視發揮各級政府的積極性和創造性，強化政府在政策制定、規劃引領、資源配置、環境營造等方面的優勢和主導作用，為區域教育協調發展出臺科學規劃。既立足各城域實際基礎，也觀照大灣區整體需求，以提高區域教育整體競爭力為落腳點，有區別、有重點、有選擇推進。粵港澳三地政府要主動做好頂層設計，明確區域內教育改革發展的總體目標、具體任務、推進路徑。灣區內的11座城市要結合自身實際，站在融入大灣區、實現一體化的全局高度，找準坐標，合理定位，制定當地教育融入區域教育聯動發展的戰略規劃和實施計劃，明確參與區域教育合作與聯動發展的遠期與近期目標。

堅持協作共贏、系統設計。區域協調發展無論是規劃頂層設計還是具體實施政策，都離不開跨省域、跨部門的協力配合，需要多個主體、多種力量的積極合力，形成區域發展的系統協同效應。教育發展和區域發展都要遵循自身規律，既不能固守“一畝三分地”的本位主義，也不能局限于短期的功利做法和政績訴求，應立足國家戰略、區域長遠利益和可持續發展，樹牢利益共同體意識。因此，謀劃大灣區教育改革發展，既要考慮不同城市教育本身的發展基礎和需要，還要綜合評估整個大灣區的空間結構、經濟水平、社會資源，以及科技、文化、人口等社會要素對教育的需求和作用。

堅持制度創新、多方聯動。體制機制創新是推進區域教育協調發展的關鍵。粵港澳三地政府應聚焦人才培養體制、辦學體制、管理體制、保障機制等改革重點突破，逐步構建起一套有利于促進區域教育協同發展的制度支持系統。另外，還需要調動一切積極因素，形成行業企業、社會機構、基層學校、專家學者、社會民眾等多種力量共同參與合作的動力機制和調控機制。比如，可嘗試組建教育協作發展研究中心，當好教育協作發展的謀劃者、推動者和引導者。要充分運用專家智庫和市場機制，把大灣區民間自發的教育交流與政府主導的合作項目結合起來。

堅持先行先試、穩中求進。區域教育協調發展，需要進行系統重構。在推進思路上，應堅持邊探索邊總結，分步推進;在推進策略上，應堅持由易到難、有淺到深，循序漸進，切記謹慎論證、穩步有序;在推進方式上，應優先解決人民群眾最關切、反映最強烈的問題，項目試驗要邊研究、邊推進、邊調整;在推進范圍上，應堅持從核心到周邊，穩步擴展;在推進舉措上，應堅持調整完善、持續優化、穩妥有序，探索出一條不同經濟發展水平背景下跨越行政區劃的教育協調發展之路。

（二）加強機制創新，完善區域教育協調發展治理體系

在組織協調機制方面。可以考慮成立推進大灣區教育協調發展領導小組或執委會，將協調發展體制機制創新融入大灣區教育發展規劃，研究制定相應的工作條例，明確任務分工和各方職責。可嘗試探索建立“決策層—協調層—執行層”三級領導體制，決策層可由國務院或三地（特別行政區）政府組建大灣區教育協調發展領導小組，協調層可由三地（特別行政區）教育行政部門建立聯席會議制度實施，執行層則由區域內的11城市政府或教育行政部門定期召開協調會落實，進而構建和完善區域教育協同發展的治理體系。

在利益協商機制方面。任何領域協作，都需要解決好利益問題。但是，目前各自的優勢是什么？需求在哪里？利益如何得到保障？這些具體問題還需要通過對話、討論和協商來達成。比如，就高等教育而言，香港相較其他兩地而言，研究型大學資源更加豐富，有多所世界級大學，可為大灣區培養科技、工程與醫療人才，并為產業轉型升級提供研發和創新服務，但是，香港高校會考慮珠三角的腹地和產業能否為學校師生提供更大的科研試驗場？珠三角的高校也會考慮在與港澳高校合作中能得到什么？是為了提升國際化程度還是科研實力？理清這些問題，需要建立起高層次合作磋商協調機制。

在區域合作機制方面。推進區域教育合作，機制建設尤其重要，包括組織保障、規劃銜接、利益協調、激勵約束、資金分擔、信息共享、政策協調和爭議解決等，只有這樣，才能確保多方共同參與、各類教育資源自由流動，才能實現優勢互補、互利共贏。要重視科學評價，通過第三方質量評估機制，客觀評估和比較各自教育的優勢和短板，在此基礎上制定的區域內教育資源共享準入條件和實施方案才切實可行。要打通學習結果互認通道，建立資歷架構質量保障體系，區域內學分、資格和學歷互認制度，以及學分累計和轉化機制。要建立激勵和補償機制，建立教育合作專項基金，制定推進區域教育合作的獎勵和補償政策，建立一體化的監督機制，定期表彰有重要貢獻的參與者，加快推進區域內教育服務的市場化和社會化。

（三）加強共建共享，促進區域教育資源優勢互補

堅持協作聯動發展。可探索由教育部與三地政府建立協作機制，針對區域教育中的戰略性和綜合性問題和綜合性重大教育項目，實行全程共建共管，在整個大灣區范圍內共享機遇、共享資源、共享利益、共享發展，為推進解決重大問題和改革創新提供試驗田。要完善跨越行政邊界的決策、執行、監督的協作機制，堅持優勢互補、先行先試、典型示范，著力解決大灣區內教育改革發展面臨的共性和共需問題，提升灣區教育整體發展水平和國際競爭力，推進跨行政區域性協同探索和聯動發展。建立政府主導的多元協同參與機制，搭建灣區人才交流平臺，構建豐富的訪學與交換項目，鼓勵跨地區、跨學科的學術交流與研發合作。

提升域內教育治理。針對不同城市存在的教育發展矛盾困難、機制約束和環境建設等問題，探索建立跨部門和跨領域的協作機制，形成社會機構、專家學者、師生員工、社會公眾等多種力量共同參與的教育治理模式，為促進城域內教育健康和諧發展提供組織保障。加快政策法規調整，盡力消除帶有地方保護主義色彩、不利于區域教育一體化發展的政策壁壘，打破不同地區、學校、學科之間教育資源服務的局限性，為推進教育協調發展構建制度基礎，形成有利于促進跨省域教育改革發展協作的治理機制。

優化合作共建模式。加強合作共建，離不開思想觀念、統籌協調、法律政策等方面的創新，離不開營造共建共治共享為旨歸，形成具有大灣區特點的教育生態系統。在合作共建過程中，要有效發揮大灣區內優質教育資源的示范和輻射作用，以跨三地教育試驗項目為載體，重點聚焦在區域優質教學資源庫建設、全方位合作培養人才平臺建設、重點學科建設等方面，從而提高資源積聚度和貢獻度。堅持互利互惠，積極推動合作辦學，促進粵港澳大灣區三地教師學生流動、實驗室開放合用，聯合培養新需和緊缺專業人才。共同建設國際高等教育園區，聯合實施高層次創新人才培養工程。

（四）加強要素融通，提高教育服務經濟社會整體能力

建設灣區教育與經濟良性互動發展體系。推動區域教育協調發展，需要綜合施策、分類指導、一體聯動、重點突破，培育和增強區域教育比較優勢。地方發展不可能是孤立的，越是經濟關聯度高的地區，越是需要加強教育協作融合，不能搞惡性競爭，要在互利共贏中增強發展合力。同時，還要根據區域經濟發展的整體狀況和戰略規劃，確定教育自身與全局發展的協作模式。大灣區所轄11座城市都要把各自教育規劃與區域經濟社會總體戰略結合起來，并根據自身與周邊地區的關聯度，確定教育服務區域經濟發展的協作模式。

構筑區域教育要素合理流動銜接體系。粵港澳大灣區高等院校與科研機構眾多，創新實力雄厚，不少研究型大學和科研機構在世界范圍內都有一席之地。要著力推進產學研深度合作，打破體制性障礙，激發產學研一體化主體活力，促進知識創新與技術創新緊密結合，推動科技成果與產業需求有效對接，提高科研成果和技術創新轉化率。要著力構建開放型區域創新體系，區域內的企業要拓寬視野，樹立開放思維，加強對區域內外和跨國公司科研成果的引進與應用，打造跨區域的創新聯盟或協同創新中心。在區域創新合作中，科技大企業、互聯網大平臺要發揮好龍頭作用，形成以科研骨干企業為引領，產業鏈上下游中小微企業共同參與的協同創新機制，共同培育區域核心技術、品牌優勢和商業模式，不斷提升全球影響力。

建立區域教育國際聯動發展體系。粵港澳大灣區有高等學校180所，其中在全球排名前50名的高校有4所。各高校所處的地理位置區位優勢明顯，既有廣闊的經濟腹地支撐，也有強烈的對外開放意識，因此，可以把大灣區作為我國教育融入全球一體化的重要節點，加強與全球教育規則制度的銜接，以此促進我國教育深度融入世界教育體系。要以融入“一帶一路”教育行動為抓手，把粵港澳大灣區打造成內外聯動、海陸統籌的重要支點和樞紐，引領區域內不同行政地區教育協同開放，為深化與“一帶一路”沿線國家在基礎設施互聯互通、經貿、金融、生態環保及人文交流領域的合作、構建國際對話交流機制、搭建經貿合作平臺提供人才和科技支撐。

健全優化區域人才流動配置制度體系。完善支持人才流動的制度安排，特別是要在高端人才落戶和住房保障等方面出臺有吸引力的優惠政策，打造人才通關的綠色通道，推動人才在大灣區內便捷流動。同時，加強人才聯合培養模式探索，特別要發揮好重大產業科技開發項目在復合型人才培養中的作用。營造適宜的人才環境，創新激勵機制，鼓勵人才交流合作，積極吸納國內和國際高端人才，推動人員在大學、政府、社會、企業之間交流互動，讓人才資源在更大范圍內實現優化配置。還要完善組織管理和工作規劃，加強考核激勵，將干部掛職和教師交流納入選拔培養管理人才和業務骨干的重要條件，通過掛職、交流、引進、互派、兼職等多種方式，促進灣區內優質人才幫扶帶動相對落后地區。

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