調(diào)與適：在中國(guó)發(fā)現(xiàn)公共政策

徐勇 李旻昊

〔摘要〕公共政策在中國(guó)有著十分悠久的歷史，但一直只處于自在的狀態(tài)，沒(méi)有被作為一門(mén)學(xué)科加以認(rèn)識(shí)和研究，繼而被既有的西方理論所遮蔽。由此需要從中國(guó)場(chǎng)域出發(fā)，在中國(guó)發(fā)現(xiàn)公共政策，從而將中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)帶入到公共政策學(xué)。公共政策的產(chǎn)生取決于政府職能和國(guó)家特性。西方國(guó)家長(zhǎng)期追求的是消極政府，其公共政策出現(xiàn)較晚。中國(guó)從國(guó)家產(chǎn)生便伴隨著公共職能，奉行的是積極政府，其表現(xiàn)便是運(yùn)用政策將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展調(diào)節(jié)到一個(gè)適度的狀態(tài)。這種調(diào)適治理的豐富經(jīng)驗(yàn)成為當(dāng)代中國(guó)公共政策研究的重要資源。在中國(guó)發(fā)現(xiàn)公共政策對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色的公共政策學(xué)具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕中國(guó)經(jīng)驗(yàn);公共政策;積極政府;消極政府;中國(guó)公共政策學(xué)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63-31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）01-0100-07

政府與政策相伴。不同政府所具有的不同職能，規(guī)定了公共政策的產(chǎn)生和實(shí)施特點(diǎn)。運(yùn)用政策進(jìn)行治國(guó)理政，在中國(guó)具有漫長(zhǎng)的歷史，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。只是由于公共政策學(xué)作為一門(mén)學(xué)科產(chǎn)生于西方，在引進(jìn)西方公共政策學(xué)的過(guò)程中，中國(guó)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)受到一定程度的遮蔽。由此需要在中國(guó)發(fā)現(xiàn)公共政策，將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)帶入公共政策學(xué)，并通過(guò)融通多種研究資源，構(gòu)建中國(guó)特色公共政策學(xué)。

一、 將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)帶入公共政策學(xué)

政策是指人們?yōu)榱诉_(dá)成一定目的實(shí)行的策略和舉措。公共政策則指因?yàn)榻鉀Q公共問(wèn)題的需要，由公共機(jī)構(gòu)通過(guò)一定的策略和舉措推動(dòng)公共問(wèn)題的解決。其核心要素包括公共問(wèn)題、公共政策以及負(fù)責(zé)決策與執(zhí)行的公共機(jī)構(gòu)三個(gè)方面。

公共政策作為一門(mén)學(xué)科，即公共政策學(xué)，非常年輕。它是在第二次世界大戰(zhàn)以后，產(chǎn)生于美國(guó)的一門(mén)交叉學(xué)科。1951年拉斯韋爾和勒納兩位學(xué)者主編的《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書(shū)的問(wèn)世，標(biāo)志著公共政策學(xué)的誕生，此后由美國(guó)推動(dòng)發(fā)展，形成了一個(gè)學(xué)科體系，并于近些年引入中國(guó)。

任何一門(mén)科學(xué)都是因?yàn)橛刑囟ǖ膶?duì)象后才產(chǎn)生。作為一門(mén)學(xué)科，公共政策學(xué)在西方的產(chǎn)生時(shí)間不長(zhǎng)，這在于公共政策在西方的產(chǎn)生時(shí)間不長(zhǎng)。公共政策是政府治理的舉措。政府治理取決于政府職能。政府職能取決于政府特性。政府特性取決于國(guó)家來(lái)源。公共政策在西方的產(chǎn)生與西方的政府及其國(guó)家特性密切相關(guān)。

近代之前的西方處于四分五裂的封建割據(jù)狀態(tài)。西方現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是以個(gè)人權(quán)利本位為基礎(chǔ)的，張揚(yáng)個(gè)人權(quán)利的自由主義一直是近代西方的主流思想。在洛克看來(lái)，人類(lèi)社會(huì)“不存在具有權(quán)力的共同裁判者的情況使人們都處于自然狀態(tài)”〔1〕;“人們受理性支配而生活在一起，不存在擁有對(duì)他們進(jìn)行裁判的權(quán)力的人世間的共同尊長(zhǎng)，他們正是處在自然狀態(tài)中”〔2〕。這種沒(méi)有國(guó)家的自然狀態(tài)才是真正美好的自由狀態(tài)。國(guó)家只是不得已才產(chǎn)生的一種政治社會(huì)。為了人們的自由，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力加以限制。正是在自由主義思想的支配下，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只有通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)才能體現(xiàn)自由，政府只是作為“守夜人”，是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)奉行不干預(yù)主義的消極政府。〔3〕政府規(guī)模愈小愈好，政府職能愈少愈好。20世紀(jì)二三十年代出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，造成社會(huì)問(wèn)題叢生，市場(chǎng)嚴(yán)重失靈，凱恩斯主義開(kāi)始大行其道，占據(jù)主流地位。大量公共性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題必然要求人為的干預(yù)，干預(yù)的主體是政府，干預(yù)的方式便是公共政策。公共政策學(xué)正是因?yàn)楫a(chǎn)生了公共問(wèn)題，需要由公共機(jī)構(gòu)通過(guò)公共政策加以解決而產(chǎn)生的專(zhuān)門(mén)學(xué)科。

在中國(guó)，公共政策作為一門(mén)學(xué)科很年輕，并且是從外國(guó)引進(jìn)的。但是，公共政策作為人們的一種人為干預(yù)的治理手段，其產(chǎn)生和延續(xù)的時(shí)間卻十分悠久。這與中國(guó)的國(guó)家特性密切相關(guān)。

中國(guó)是一個(gè)古老的農(nóng)業(yè)文明國(guó)家。農(nóng)業(yè)思維相信季節(jié)的自然法則，春耕秋收，但也相信人為的干預(yù)。如果沒(méi)有人為的調(diào)適，單純的“望天收”是無(wú)法獲得好收成的，更無(wú)法創(chuàng)造出燦爛的農(nóng)業(yè)文明。農(nóng)業(yè)與“逐草而居”的游牧業(yè)不同，它要適應(yīng)自然環(huán)境，也要改造自然環(huán)境，使環(huán)境適應(yīng)于農(nóng)業(yè)人群的需要。這種改造活動(dòng)是單個(gè)人和少量的人難以承擔(dān)的，需要眾多的人共同承擔(dān)。在承擔(dān)過(guò)程中便會(huì)產(chǎn)生用于協(xié)調(diào)眾多人活動(dòng)的公共性機(jī)構(gòu)。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，也是農(nóng)業(yè)人群存續(xù)的基礎(chǔ)。正是在公共治水活動(dòng)中誕生了國(guó)家，有了“大禹治水”的傳說(shuō)。中國(guó)的國(guó)家起源便與通過(guò)公共機(jī)構(gòu)治理公共問(wèn)題密切相關(guān)。

中國(guó)在長(zhǎng)期歷史上是大規(guī)模的農(nóng)業(yè)文明國(guó)家。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織是單個(gè)家庭。眾多農(nóng)業(yè)家庭在共同的自然和社會(huì)環(huán)境下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大量的問(wèn)題由家庭自主處理，但仍然存在許多依靠單個(gè)家庭難以處理的公共性問(wèn)題。這些公共性問(wèn)題必須依靠作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府組織加以處理。因此，中國(guó)的國(guó)家除了一般國(guó)家所具有統(tǒng)治職能以外，還具有處理公共問(wèn)題的特殊職能。馬克思通過(guò)比較指出，“節(jié)省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在佛蘭德和意大利，曾促使私人企業(yè)結(jié)成自愿的聯(lián)合;但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就會(huì)荒廢，這就可以說(shuō)明一件否則無(wú)法解釋的事實(shí)，即大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛”。〔4〕不列顛人進(jìn)入印度后，按照西方自由競(jìng)爭(zhēng)、聽(tīng)之任之的原則，置過(guò)往中央政府主辦的公共工程于不顧，結(jié)果很快造成農(nóng)業(yè)的衰敗。這是因?yàn)椤袄盟退こ痰娜斯す喔仍O(shè)施成了東方農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)”〔5〕。在中國(guó)，舉辦公共工程是政府的必要職能。要履行這一職能，政府就必須通過(guò)制定相應(yīng)的舉措達(dá)到一定的目的。

農(nóng)業(yè)是依靠農(nóng)業(yè)人群進(jìn)行生產(chǎn)的。農(nóng)業(yè)人群要從事生產(chǎn)和再生產(chǎn)，除了必要的自然條件以外，還需要相應(yīng)的社會(huì)條件。這些社會(huì)條件不是自動(dòng)生成的，也不是社會(huì)能夠自我解決的，而需要超越社會(huì)之上的政府加以干預(yù)。如果沒(méi)有政府的必要干預(yù)，農(nóng)業(yè)人群難以自我保障，生產(chǎn)和再生產(chǎn)便難以持續(xù)。如依賴(lài)于自然的農(nóng)業(yè)人群，經(jīng)常會(huì)面臨“天災(zāi)人禍”，需要政府加以救濟(jì)。農(nóng)業(yè)活動(dòng)是以家庭為單位進(jìn)行的。家庭與家庭之間發(fā)生的許多沖突，需要超越個(gè)別家庭之上的政府加以調(diào)處。農(nóng)業(yè)人群與其他人群之間發(fā)生的利益沖突，也需要政府加以處理。“小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)。”〔6〕政府調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序運(yùn)行的重要舉措便是政策。

當(dāng)然，愈是傳統(tǒng)的國(guó)家，其實(shí)現(xiàn)私人和階級(jí)利益的統(tǒng)治職能愈突出。傳統(tǒng)中國(guó)與一般國(guó)家性質(zhì)一樣，國(guó)家權(quán)力為個(gè)別家族所壟斷，實(shí)行的是“家天下”統(tǒng)治。盡管天下歸一家統(tǒng)治，但統(tǒng)治對(duì)象則是億萬(wàn)家。要使億萬(wàn)家能夠生存下去，統(tǒng)治者必須履行億萬(wàn)家庭解決不了，也解決不好的公共職能。這種職能是作為“父權(quán)制”君主的責(zé)任。“家天下”治理要求統(tǒng)治者如家長(zhǎng)一般對(duì)待自己的子民，統(tǒng)治者擁有全權(quán)的同時(shí)也擁有全責(zé)，權(quán)責(zé)一體和對(duì)等。為此，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不能持放任主義。如果不能履行讓天下子民生存下去的公共職能，家天下的統(tǒng)治也難以為繼。對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)來(lái)講，有效的政府統(tǒng)治在于公共職能的履行，舉措便是公共政策。盡管這時(shí)的公共政策還不是現(xiàn)代民主和法治基礎(chǔ)上的公共政策，但由于其擔(dān)負(fù)履行公共職能的手段，因此具有公共政策的特性。

公共政策作用的對(duì)象是社會(huì)成員，需要公共機(jī)構(gòu)直接面對(duì)個(gè)人。先秦之前實(shí)行分封制，中央政府是通過(guò)間接治理方式面對(duì)社會(huì)成員的，既缺乏統(tǒng)一的公共問(wèn)題，也缺乏統(tǒng)一的公共機(jī)構(gòu)解決公共問(wèn)題，因此較少有公共政策。就這一方面看，先秦之前的中國(guó)和資本主義產(chǎn)生以前的西方是一樣的。在中國(guó)的早期國(guó)家時(shí)期，血緣關(guān)系及其組織單位形式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變，國(guó)家治理實(shí)行層級(jí)分封，授土授民，人口實(shí)際上是被諸侯及其之下的族群所掌握，實(shí)行的是一種間接方式的治理。只是在秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，開(kāi)始實(shí)行中央集權(quán)官僚制，將所有社會(huì)成員置于國(guó)家統(tǒng)一治理之下，處理相應(yīng)的公共問(wèn)題，此時(shí)人們“與國(guó)家的關(guān)系是通過(guò)地域關(guān)系來(lái)體現(xiàn)的，不是通過(guò)他個(gè)人與氏族的人身關(guān)系來(lái)體現(xiàn)的”〔7〕，由此為全國(guó)統(tǒng)一的公共政策的決策和執(zhí)行提供了可能。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共政策的內(nèi)容也愈來(lái)愈豐富。

中央集權(quán)制的決策實(shí)行“集體議論，一人決斷”，即重大政策制定之前要召開(kāi)御前會(huì)議由大臣辯論，皇帝做決斷。在中國(guó)歷史上，重大決策出臺(tái)之前往往會(huì)經(jīng)歷激烈爭(zhēng)論。秦在統(tǒng)一中國(guó)時(shí)，召集群臣來(lái)討論國(guó)家如何組織和治理的問(wèn)題，以此來(lái)決定是實(shí)行郡縣制還是分封制。當(dāng)時(shí)丞相王綰主張分封得到了群臣贊同，而李斯力排眾議，主張廢除分封諸侯的分封制，全面推行郡縣制度。在群臣爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，秦始皇接受李斯的建議，決定實(shí)行郡縣制，將全國(guó)分成三十六郡，以后又陸續(xù)增設(shè)至四十余郡。討論雖由群臣多人參與，但決斷由秦始皇一人把持。漢初也多次召開(kāi)高層會(huì)議討論重大決策，進(jìn)行激烈的辯論。著名的“鹽鐵之議”便是漢昭帝時(shí)，由中央政府召開(kāi)的一次因鹽鐵官營(yíng)所引起的有關(guān)國(guó)家政策問(wèn)題的爭(zhēng)辯和討論。這種決策過(guò)程充滿(mǎn)著不同主張和利益之間的反復(fù)博弈。

中央集權(quán)制的決策執(zhí)行實(shí)行“統(tǒng)一政策，分級(jí)執(zhí)行”。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，實(shí)行中央集權(quán)治理，建立統(tǒng)一的官僚體制，并通過(guò)修筑道路，統(tǒng)一文字和貨幣，從而將行政權(quán)力輸入到全國(guó)各地。官僚隊(duì)伍的重要功能便是執(zhí)行統(tǒng)一的政策，將政策施達(dá)到每個(gè)社會(huì)成員。秦統(tǒng)一中國(guó)時(shí)便產(chǎn)生了在西方近代才有的正式官僚系統(tǒng)。美國(guó)學(xué)者福山因此說(shuō)：“依馬克斯·韋伯的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)出現(xiàn)的國(guó)家比其他任何一個(gè)更為現(xiàn)代。……非人格化的行政機(jī)構(gòu)……早熟現(xiàn)代國(guó)家。”〔8〕但從國(guó)家公共政策執(zhí)行的需要來(lái)看，它的出現(xiàn)是“正常”而并非是“早熟”的。“中國(guó)官僚體制的比較一般的提早出現(xiàn)，甚至無(wú)妨看為是中國(guó)社會(huì)早前比較進(jìn)步的一個(gè)表現(xiàn)在政治方面的特征。”〔9〕為什么西方的公共政策出現(xiàn)比較晚，就在于西方近代才有了正式官僚系統(tǒng)，且主要職能是統(tǒng)治，政府被認(rèn)為是社會(huì)必要的“惡”。只是到了20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)有可能造成社會(huì)崩潰時(shí)，才有了“行善”的公共機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的公共政策。

公共政策具有開(kāi)放性、專(zhuān)業(yè)性和參與性的特征。公共政策基于公共問(wèn)題而產(chǎn)生，需要對(duì)社會(huì)開(kāi)放，更需要具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人參與。在古代中國(guó)形成統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家過(guò)程中，產(chǎn)生了一批具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)并提供政策思想的“策士”，游說(shuō)于諸侯王公之間，成為公共政策制定的重要參與者。在國(guó)家形態(tài)由血緣關(guān)系主導(dǎo)向地域關(guān)系主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，超越血緣關(guān)系的地域國(guó)家居于主導(dǎo)地位的過(guò)程中，非世襲的官僚取代了世襲的貴族官僚，此時(shí)選用官員的主要標(biāo)準(zhǔn)是能力而不是家庭出身，能提出對(duì)策則是一個(gè)官員能力的重要體現(xiàn)。東漢之后興辦學(xué)校，教人儒學(xué)，為國(guó)家治理培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)性的人才。科舉制度產(chǎn)生之后，重要的考試內(nèi)容之一便是“策論”，能否寫(xiě)好議論當(dāng)前治理問(wèn)題、向朝廷獻(xiàn)策的文章很大程度上決定了能否中舉。

公共政策來(lái)源于解決公共問(wèn)題的需求，必然要了解民情民意。一是皇帝自己“微服私訪(fǎng)”。如明宣宗途經(jīng)村莊，驚訝農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之苦，從而實(shí)行休養(yǎng)生息的政策。清康熙皇帝即位后，多次出京巡視，最著名的便是六次南巡了解民情。二是官僚有反饋民意的責(zé)任。官員由皇帝任命，并聽(tīng)命和服從以皇權(quán)為代表的中央權(quán)力，將中央權(quán)力傳遞到全國(guó)，代表皇帝管理國(guó)家。官僚在傳達(dá)中央指令的同時(shí)也要向上反饋民意，為政策的決定及執(zhí)行提供參考。三是士人知曉民意、反映民聲。與封閉的皇帝及其附屬者不同，士人生活在民間社會(huì)，更能深切地體會(huì)和感受到社會(huì)的疾苦，以其知識(shí)和官員背景，溝通國(guó)家和農(nóng)民之間的聯(lián)系，打通上下之間的隔離，成為民間社會(huì)的代言人。“取得功名的文人，享有國(guó)家賦予他們的特權(quán)（往往是免役權(quán)），成為介乎于官與民的中間階層。”〔10〕深在皇宮之中的最高統(tǒng)治者通過(guò)士人傾聽(tīng)到民間的呼聲，從而進(jìn)行政治調(diào)適。

由此可見(jiàn)，在中國(guó)很早便有了公共問(wèn)題、公共機(jī)構(gòu)和公共政策的決策、執(zhí)行和實(shí)施的要素，有著豐富的公共政策經(jīng)驗(yàn)，只是缺乏挖掘和總結(jié)，從而被既有的理論所遮蔽。

二、公共政策的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：調(diào)適性治理

公共政策是通過(guò)人為的策略和舉措實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的有效治理。在歷史中國(guó)的發(fā)展演進(jìn)中，公共政策是一種調(diào)適性的治理活動(dòng)。“調(diào)”是人為的調(diào)節(jié)活動(dòng)，“適”是指通過(guò)這種活動(dòng)使事物發(fā)展達(dá)到適當(dāng)、適度、合適的程度，以符合事物規(guī)律和社會(huì)需求，超過(guò)與不及都不是理想狀態(tài)。

“調(diào)適”是歷史中國(guó)的公共政策的核心。在中國(guó)的長(zhǎng)期歷史中，每逢大的王朝更替之后，便會(huì)有一次大的政策調(diào)適，以此來(lái)解決相應(yīng)的公共問(wèn)題。如針對(duì)秦帝國(guó)因?yàn)榭琳斐赏醭餐觯瑵h朝吸取教訓(xùn)，在建立之初，重視黃老“清靜無(wú)為”思想，主張“與民休息”，才有了之后的文景之治。清朝之初，針對(duì)稅役沉重導(dǎo)致明王朝覆亡，實(shí)行“滋生人丁，永不加賦”，推行“攤丁入畝”政策，廢除人頭稅，使農(nóng)民的人身控制得到進(jìn)一步松弛，農(nóng)民安心生產(chǎn)，休養(yǎng)生息，才有了康乾盛世。在中國(guó)調(diào)適治理的框架下，形成了一系列相關(guān)的公共政策，建立了調(diào)適治理的公共政策體系，具體可分為以下幾個(gè)方面：

一是調(diào)理。調(diào)理是指政府理順不同產(chǎn)業(yè)和人群之間的關(guān)系，從而達(dá)到合理的狀態(tài)。“農(nóng)業(yè)是整個(gè)古代世界的決定性的生產(chǎn)部門(mén)”〔11〕。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民是主要甚至唯一的物質(zhì)生產(chǎn)者，人口數(shù)量最多，又憑借著生產(chǎn)者角色而構(gòu)成一個(gè)特殊的社會(huì)群體，在國(guó)家和國(guó)家治理中居于特殊的地位。歷史中國(guó)作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)家，支撐國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的稅收大部分來(lái)自農(nóng)民，農(nóng)民的收入絕大部分來(lái)源于農(nóng)業(yè)。要使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固國(guó)家統(tǒng)治，則需要相應(yīng)的政策支持和保障。“對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，商業(yè)的發(fā)展不如繼續(xù)掌管農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)來(lái)得重要。他們更多地依靠田賦而不是依靠商業(yè)稅。”〔12〕在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)和生產(chǎn)剩余不多的情況下，從業(yè)人口決定了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，相當(dāng)程度上決定了國(guó)家的財(cái)政收入。在馬克思看來(lái)，“只要商業(yè)資本是對(duì)不發(fā)達(dá)的共同體的產(chǎn)品交換起中介作用，商業(yè)利潤(rùn)就不僅表現(xiàn)為侵占和欺詐，而且大部分是從侵占和欺詐中產(chǎn)生的”〔13〕。生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)與交換性的商業(yè)又具有天生的排斥性。因此，漢朝實(shí)行重農(nóng)抑商政策，對(duì)于農(nóng)業(yè)輕徭薄賦，甚至頒布勸農(nóng)詔書(shū)，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)商業(yè)進(jìn)行抑制，收取重稅，采取鹽鐵官營(yíng)，對(duì)從商者采取政治任職限制，“市井之子孫亦不得仕宦為吏”（《史記·平準(zhǔn)書(shū)》）。重農(nóng)抑商的政策一直延續(xù)到之后的歷朝歷代。

二是調(diào)節(jié)。調(diào)節(jié)是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中不平衡的狀態(tài)進(jìn)行調(diào)整，以到達(dá)相對(duì)平衡的狀態(tài)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的天性決定了其脆弱性，而土地兼并則會(huì)加速其貧困化。秦漢之際，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)尚相當(dāng)脆弱，實(shí)力雄厚的豪門(mén)大戶(hù)可以通過(guò)土地買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，大肆兼并農(nóng)民的土地，而且同當(dāng)朝致仕的官員相勾結(jié)，將分散在個(gè)體家庭手中的土地日益集中到自己手中，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，使農(nóng)民陷于極度貧困，加劇了貧富分化，其典型狀況是“富者田連阡陌，貧者無(wú)立錐之地”，“豪富吏民，貲數(shù)巨萬(wàn)，而貧弱愈困”。（《漢書(shū)·食貨志》）“庶人之富者或累巨萬(wàn)，而貧者或不厭糟糠。”（《史記·平準(zhǔn)書(shū)》）嚴(yán)重的貧富分化必然會(huì)帶來(lái)大量的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而影響政權(quán)穩(wěn)定。針對(duì)土地兼并造成的貧富差距，統(tǒng)治者進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)行抑制兼并和限田政策，甚至強(qiáng)行遷徙豪家大族，限制土地和奴婢數(shù)量等。如將豪門(mén)富戶(hù)和大族遷徙到京城，加以監(jiān)視，嚴(yán)厲懲處。漢武帝更是重用酷吏強(qiáng)壓豪族，甚至借助殺戮來(lái)強(qiáng)制豪族放棄其獨(dú)立性，“王溫舒為河內(nèi)太守，捕郡中豪強(qiáng)，連坐1000余家，大者族誅，小者處死”〔14〕。這在一定程度上緩解了土地兼并造成貧富差距的進(jìn)一步激化。同時(shí)政府設(shè)立義倉(cāng)救濟(jì)貧困。在唐朝時(shí)期義倉(cāng)由州縣一級(jí)政府設(shè)置，如果出現(xiàn)大規(guī)模災(zāi)荒，會(huì)以應(yīng)急方式救助饑民，調(diào)節(jié)矛盾。

三是調(diào)養(yǎng)。調(diào)養(yǎng)是指政府通過(guò)政策減輕民眾的壓力，使之休養(yǎng)生息，得以自我生存。國(guó)家財(cái)政來(lái)源于民。馬克思認(rèn)為，“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”〔15〕。歷史中國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)是個(gè)體家庭農(nóng)民，賦稅的直接承擔(dān)者也是農(nóng)民，賦稅成為國(guó)家與農(nóng)民之間關(guān)系的最重要的因素。龐大的政權(quán)組織需要通過(guò)從民眾手中獲得賦稅徭役才能支撐，沒(méi)有農(nóng)民創(chuàng)造和提供的物質(zhì)財(cái)富，帝國(guó)一天都難以為繼。國(guó)家要長(zhǎng)治久安，就必須通過(guò)政策讓農(nóng)民得到調(diào)養(yǎng)，不至于因?yàn)閴毫μ蠖ドa(chǎn)能力，這就是所謂的養(yǎng)民政策。經(jīng)受秦朝沉重的稅收和繁雜的勞役，農(nóng)民迫切需要休養(yǎng)生息，漢建立初期采取解甲歸田、勸民還鄉(xiāng)、釋奴為民、十五稅一等政策，大大緩解農(nóng)民負(fù)擔(dān)。唐朝時(shí)期奉行養(yǎng)民為先，采取改革糧價(jià)、控制鹽價(jià)等政策，給予了人民安定的生產(chǎn)環(huán)境和生活條件。只有將百姓調(diào)養(yǎng)好，政府才有財(cái)政來(lái)源，進(jìn)而奠定王朝強(qiáng)盛的基礎(chǔ)，維持政治統(tǒng)治的延續(xù)。

四是調(diào)教。調(diào)教指政府通過(guò)政策引導(dǎo)和教育，讓人達(dá)到生產(chǎn)和治理所需要的狀態(tài)。人是國(guó)家的基本要素。在中國(guó)文化看來(lái)，人不可能自然成人，需要加以調(diào)教，學(xué)而知之。在傳統(tǒng)中國(guó)，家庭是基本的生產(chǎn)和生活單位。政府為維持家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)道德教化，表彰孝子節(jié)婦，甚至以法律的方式引導(dǎo)人們孝老愛(ài)親。主張親親尊尊的儒家學(xué)說(shuō)為歷代王朝所推崇。“儒家可被視作以家庭為榜樣、為國(guó)家建立道德原則的意識(shí)形態(tài)。”〔16〕政府推行儒家學(xué)說(shuō)便在于教人成人，從而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

五是調(diào)整。調(diào)整是指政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，實(shí)行重大政策的改變，以克服和避免矛盾引發(fā)的危機(jī)，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)引入正常狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然伴隨矛盾的產(chǎn)生。矛盾積累會(huì)造成社會(huì)危機(jī)。面對(duì)重大問(wèn)題及其危機(jī)，政府力圖通過(guò)改革進(jìn)行政策調(diào)整。如明朝前期延續(xù)唐宋以來(lái)的“兩稅法”，之后因?yàn)橛?jì)算十分復(fù)雜，給財(cái)政征收帶來(lái)不便。隨著土地私有制的發(fā)展，土地兼并日益加劇，地主豪強(qiáng)獲得大量土地后，又運(yùn)用一切可行的手段來(lái)逃避相應(yīng)的賦稅，造成了國(guó)家賦稅急劇減少，加上朝廷開(kāi)支逐步加大，財(cái)政危機(jī)日益凸顯。基于此，明朝統(tǒng)治者不得不推行稅收政策改革，進(jìn)行調(diào)整，逐步推行“一條鞭法”。首先是清丈土地，擴(kuò)大征收面，使稅賦相對(duì)均平，其次是統(tǒng)一賦役，限制苛擾，使稅賦趨于穩(wěn)定。最后是計(jì)畝征銀，官收官解，使征收辦法更加完備。“一條鞭法”將田賦、徭役及其他征收歸為一起，多占田者多交稅，簡(jiǎn)化財(cái)政稅制，既能夠發(fā)揮抑制土地兼并，減輕農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)的作用，同時(shí)也減少地方官員舞弊，增加中央財(cái)政收入，緩解財(cái)政危機(jī)。在中國(guó)歷史上，到王朝中期，由于矛盾增多，統(tǒng)治者經(jīng)常會(huì)通過(guò)改革進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)所謂的“王朝中興”。

六是調(diào)換。調(diào)換是由于重大危機(jī)難以自我克服，通過(guò)王朝更替，全面更新政策，使得國(guó)家治理重新回到正常狀態(tài)。盡管歷史中國(guó)的統(tǒng)治者會(huì)通過(guò)政策進(jìn)行調(diào)適性治理，但是由于王朝統(tǒng)治的局限性，這種調(diào)適是有限度的，當(dāng)王朝統(tǒng)治面對(duì)公共問(wèn)題束手無(wú)策，或者政策失靈，將統(tǒng)治置于公共職能之上，實(shí)行苛政，從而導(dǎo)致天怒人怨，就會(huì)發(fā)生王朝更替，調(diào)換一個(gè)王朝進(jìn)行治理。王朝更替主要通過(guò)革命來(lái)實(shí)現(xiàn)，以將國(guó)家治理重新調(diào)整到合適的程度。這種王朝更替具有合法性，即為天下公理所認(rèn)可的“天命”和“道”。《易經(jīng)》革卦：“天地革而四時(shí)成，湯武革命，順乎天而應(yīng)乎人。”孔穎達(dá)疏：“革其王命，改其惡俗，故曰湯武革命。”秦王朝建立后實(shí)行猛如虎的“苛政”，國(guó)家強(qiáng)制性要求農(nóng)民提供的賦稅和勞役已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民能夠承受的極限，進(jìn)而引起農(nóng)民的強(qiáng)烈反抗。“當(dāng)老虎從籠子里出來(lái)的時(shí)候，驚恐的人們就被逼上梁山了。”〔17〕此時(shí)陳勝、吳廣高舉的革命旗幟便是“誅暴秦，伐無(wú)道”，農(nóng)民以暴力反抗他們的“主宰”，由政治上的極端保守主義者變?yōu)闃O端激進(jìn)主義者，直接動(dòng)搖著帝國(guó)的根基。革命之后則“改其惡俗”，進(jìn)行重大政策調(diào)整。新王朝替代舊王朝之初，皇族勵(lì)精圖治，官僚發(fā)奮有為，家戶(hù)休養(yǎng)生息。正是依靠這種王朝革命帶來(lái)的國(guó)家治理的重大調(diào)適，使得中國(guó)一個(gè)朝代一個(gè)朝代接續(xù)下來(lái)。“中國(guó)由于一個(gè)朝代接著一個(gè)朝代延綿不斷，才使古中國(guó)的文明得以持續(xù)到20世紀(jì)。”〔18〕

三、構(gòu)建中國(guó)特色公共政策學(xué)

中國(guó)盡管很早就有了公共政策，且有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，但長(zhǎng)期以來(lái)處于自在的狀態(tài)，沒(méi)有作為一門(mén)學(xué)科進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。歷史上的中國(guó)主要依靠的是對(duì)前人治國(guó)理政得失的記錄來(lái)傳承后人，如著名的《資治通鑒》。這種記錄只是將前人的經(jīng)驗(yàn)告知后人，沒(méi)有也不可能對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的科學(xué)研究，提升到理論層面。黑格爾曾經(jīng)表達(dá)了他對(duì)東方中國(guó)人缺乏理論建樹(shù)的輕視：“在中國(guó)人中間，歷史僅僅包含純粹確定的事實(shí)，并不對(duì)于事實(shí)表示任何意見(jiàn)或者理解。他們的法理學(xué)也是如此，僅僅把規(guī)定的法律告訴人;他們的倫理學(xué)也僅僅講到?jīng)Q定的義務(wù)，而不探索關(guān)于他們的一種內(nèi)在的基礎(chǔ)。”〔19〕毫無(wú)疑問(wèn)，黑格爾的評(píng)論充滿(mǎn)了西方的傲慢，但是我們也不能不痛苦地接受。在漫長(zhǎng)的歷史歲月里，中國(guó)的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有能夠提升到學(xué)理上加以表達(dá)。有漫長(zhǎng)的公共政策歷史和經(jīng)驗(yàn)，卻沒(méi)有公共政策學(xué)這一專(zhuān)門(mén)的學(xué)科。

公共政策學(xué)作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)來(lái)自西方，有一定的普遍性，但終究是基于西方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和表達(dá)。如果僅僅是沿襲西方公共政策學(xué)的路徑，便有可能遮蔽中國(guó)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn);如果僅僅是用西方公共政策學(xué)作為學(xué)術(shù)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，便有可能削足適履，輕視甚至忽視中國(guó)的事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)。這就需要超越既有的理論規(guī)范，將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)帶入公共政策學(xué)領(lǐng)域，從中國(guó)場(chǎng)域中發(fā)現(xiàn)中國(guó)的公共政策，從而構(gòu)建中國(guó)特色公共政策學(xué)。

中國(guó)特色的公共政策學(xué)是中國(guó)特色的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的一部分，它是從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，融通古今中外各種資源，進(jìn)行富有主體性和獨(dú)創(chuàng)性研究的公共政策學(xué)科。

一是馬克思主義資源，包括馬克思主義基本原理、馬克思主義中國(guó)化形成的成果及其文化形態(tài)等。馬克思主義是關(guān)于全人類(lèi)解放的學(xué)說(shuō)，它超越了過(guò)往理論的狹隘性。馬克思主義中國(guó)化是將馬克思主義理論運(yùn)用于中國(guó)實(shí)際，為人民謀取利益的過(guò)程。正是在馬克思主義指導(dǎo)下，中國(guó)的執(zhí)政者以人民為中心，從而超越了歷史上的“家天下”的局限。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立，便將人民利益置于首位，并十分重視通過(guò)政策去解決問(wèn)題，將政策和策略視為黨的生命。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨之后，更是強(qiáng)調(diào)以國(guó)家政策改進(jìn)國(guó)家治理。黨的政策具有鮮明的人民性，是公共政策的中國(guó)表達(dá)。如果簡(jiǎn)單地照搬西方公共政策學(xué)的定義，就很難將黨的政策置于公共政策的范疇。因?yàn)槲鞣降恼h是一部分人利益的代表，而中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民根本利益的代表。在當(dāng)代中國(guó)的治理過(guò)程中，黨的政策具有中心和指導(dǎo)地位。很難想象，不將黨的政策納入公共政策的范疇，何以理解中國(guó)的公共政策。因此，只有從中國(guó)場(chǎng)域出發(fā)，才能深刻理解中國(guó)的公共政策的特點(diǎn)。馬克思主義盡管出自西方，但具有全人類(lèi)關(guān)懷的超越性。西方的公共政策學(xué)主要限于一般主權(quán)國(guó)家之內(nèi)。而當(dāng)下世界，各個(gè)主權(quán)國(guó)家聯(lián)系日益緊密。面對(duì)相互依賴(lài)和聯(lián)系的世界和全球性問(wèn)題，任何一個(gè)國(guó)家都不可能做到獨(dú)善其身。在此背景下中國(guó)提出人類(lèi)命運(yùn)共同體，為制定全球性的公共政策提供了依據(jù)。2020年的新冠肺炎疫情正是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的全球性的公共政策，從而失去控制。運(yùn)用馬克思主義理論資源，有助于建構(gòu)超越西方既有理論的公共政策學(xué)。

二是中國(guó)傳統(tǒng)資源。這是中國(guó)特色的公共政策學(xué)十分寶貴、不可多得的資源。在世界上，“只有黃河、長(zhǎng)江流過(guò)的那個(gè)中華帝國(guó)是世界上惟一持久的國(guó)家”〔20〕。中國(guó)得以在漫長(zhǎng)的歲月里長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)，在相當(dāng)程度上取決于通過(guò)靈活的政策進(jìn)行調(diào)適性治理。如果說(shuō)西方國(guó)家因?yàn)樯虡I(yè)發(fā)展造成的空間不斷位移，更加重視制度治國(guó)，那么，中國(guó)由于農(nóng)業(yè)文明造成的時(shí)間長(zhǎng)期延續(xù)，更加重視政策治國(guó)。這種治理方式已作為歷史基因傳承至今。新中國(guó)建立后，執(zhí)政者特別重視通過(guò)各種政策治理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，與歷史中國(guó)有著緊密的相關(guān)性。如政策內(nèi)容的全面性、政策來(lái)源的民意性、政策調(diào)節(jié)的靈活性等。面臨重大困難，執(zhí)政者采用整頓、充實(shí)和提高的方針，進(jìn)行重大政策調(diào)整，從而化危為機(jī)。因此，中國(guó)是一個(gè)政策大國(guó)，積累了豐富的政策治國(guó)經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)特色公共政策學(xué)十分寶貴、不可多得的資源。

三是外國(guó)學(xué)術(shù)資源。中國(guó)是世界上獨(dú)一無(wú)二的政策資源大國(guó)，但還不是一個(gè)政策研究大國(guó)。正是利用外國(guó)的學(xué)術(shù)資源，我們才有了公共政策這門(mén)學(xué)科，從而有了對(duì)公共政策的研究。中國(guó)有著豐富的公共政策經(jīng)驗(yàn)，但尚須提煉出有學(xué)理性的新理論，概括出有規(guī)律性的新實(shí)踐。但是，在引進(jìn)外國(guó)的學(xué)術(shù)資源時(shí)，需要注意“以我國(guó)實(shí)際為研究起點(diǎn)，提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點(diǎn)”。“如果不加分析把國(guó)外學(xué)術(shù)思想和學(xué)術(shù)方法奉為圭臬，一切以此為準(zhǔn)繩，那就沒(méi)有獨(dú)創(chuàng)性可言了。如果用國(guó)外的方法得出與國(guó)外同樣的結(jié)論，那也就沒(méi)有獨(dú)創(chuàng)性可言了。”〔21〕近年來(lái)的公共政策研究，大量運(yùn)用量化方法，這對(duì)于中國(guó)的公共政策研究具有重要價(jià)值，但也要注意避免簡(jiǎn)單化的傾向。量化研究對(duì)于數(shù)據(jù)來(lái)源、數(shù)據(jù)真實(shí)性和可信度要求很高。特別是公共政策研究面對(duì)的是人，而不是物，變動(dòng)性大，高質(zhì)量的量化研究尤難。對(duì)于科學(xué)研究來(lái)講，問(wèn)題和解決問(wèn)題更為重要，方法永遠(yuǎn)是為了更好地解決問(wèn)題而生的。綜合運(yùn)用多種方法，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色公共政策研究具有特殊意義。

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