知識經濟時代的治理承諾與現實

張乾友

〔摘要〕知識經濟的興起正在推動人類的社會治理轉型。由于知識的生產具有對物質資料的依賴性較弱、更強調勞動者間基于信任的合作等特征，工業時代基于控制的生產管理與社會治理受到了巨大的沖擊。無論是在生產還是治理的領域，人的創造性都有了更廣闊的發揮空間，使得所有人都獲得了從各種客觀限制與束縛中解放出來的前景。不過，在實踐中，如網絡效應的實際影響所表明的，知識經濟中也包含著某種支配結構，使得知識的生產容易受到扭曲，使得進入公共決策過程的知識可能不具有充分的開放性。要釋放知識經濟的治理潛能，政治理論要尋找知識間的公共證成機制。

〔關鍵詞〕知識經濟;社會治理;網絡效應;知識生產;同行評審

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）01-0107-06

20世紀后期以來，人類社會的發展進入了一個急劇變革的時期，在各種因素的作用下，社會的治理模式正在發生重大轉型。在這些因素中，知識經濟的興起是一股基礎性的驅動力量。由于知識的生產具有對物質資料的依賴性較弱、更強調勞動者間基于信任的合作等特征，工業時代基于控制的生產管理與社會治理受到了巨大的沖擊。無論是在生產還是治理的領域，人的創造性都有了更廣闊的發揮空間，使得所有人都獲得了從各種客觀限制與束縛中解放出來的前景。不過，在實踐中，這些前景還遠未變成現實，由于知識經濟內部新的結構性支配力量的出現，當代治理體系的變革過程更多表現為重建控制體系的過程，而不是瓦解控制體系的過程，使得知識經濟所蘊含的解放潛力并未得到釋放。要回應知識經濟提出的治理挑戰，兌現知識經濟所蘊含的治理承諾，我們需要對知識經濟與社會治理的關系做出深入的理論分析。

一、知識經濟及其承諾

在人類社會治理模式的演進中，經濟形態的變化一直是一個重要的驅動因素。在農業經濟占據主導地位的漫長歷史時期，由于農產品的生產主要屬于一種“看天吃飯”的模式，勞動者在生產中的重要性不足，導致他們在社會治理中也很難產生影響。在這里，土地是農業生產的決定性資源，因而，誰擁有土地，誰就能在社會的治理中發揮決定性的作用。到了現代社會，產業經濟獲得了在整個經濟體系中的主導性地位，而在工業產品的生產中，機器、原材料等生產資料當然很重要，但卻是工人尤其有技能的工人通過操作機器來加工原材料的行為使得工業產品成為可能。由此，勞動者獲得了在生產中的重要性，進而就獲得了在社會治理中發揮影響的能力。當然，如馬克思所分析的，在資本主義社會中，生產資料為資本家所壟斷，而資本家們也憑借其對生產資料的壟斷攫取了最重要的治理權力。但由于工人的勞動也在客觀上具有不可或缺的功能，國家也必須允許工人參與治理過程，也不得不向工人分享某些治理權力。所以，資本主義國家也建立起了民主政治，使所有勞動者都可以通過選舉等方式參與到治理權力的行使之中。這種參與讓所有人都成為一個政治主體，并由此在一定程度上實現了馬克思所說的“政治解放”。不過，由于生產資料仍然為資本家所壟斷，在生產領域，勞動者仍然受到資本家及其代理人——管理者的支配，只能作為管理對象而被囚禁在韋伯所說的官僚制組織的“鐵籠”之中。

最近幾十年來，越來越多跡象表明，產業經濟在全球經濟體系中的地位正在被知識經濟取代。相比于農業經濟和產業經濟，知識經濟蘊含了誘人的生產前景與治理前景，在很大程度上，它似乎為近代以來思想家們一直憧憬的“人的解放”提供了現實前提。顧名思義，知識經濟是一種以知識的生產為基本內容的經濟形態，而與農業經濟和產業經濟相比，知識生產對物質性生產資料的依賴大大降低，人的創造性成為最重要的生產要素。當然，知識生產也需要機器，但隨著計算機技術的進步，個人電腦甚至智能手機正成為越來越多知識生產所需的機器，這意味著產業經濟時代資本家對生產資料的壟斷也正被打破，生產資料的個人所有已經成為可能。同時，知識生產所需的原材料——知識也顯著不同于農業經濟和產業經濟，它的符號特征使它更容易被廣泛獲取，而不是被少數人壟斷。在這里，說知識是一種符號并不意味著知識不具有物質形式，相反，許多知識都需要通過書這一物質載體呈現出來，但在今天，書也可以被轉換成電子符號，并因此迅速地在世界范圍內得到傳播，所以，相比于其他生產資料，知識具有共同資源（commons）的特征，是所有人都可以方便地獲取的。由此，在知識經濟條件下，所有人都被預期能夠擁有基本的生產工具且知識生產所需的共同知識資源也是所有人都可自由使用的，在這種情況下，每個人就都獲得了拒絕任何外部干預和控制的能力，就都獲得了解放自我的能力。

經過幾十年的發展，今天，知識經濟已經成為一種現實的經濟形態，而且，由于其具有如上特征，它還表現為一種具有先鋒主義（vanguardism）特征的經濟形態。比如，越來越多的高收入工作都屬于知識生產型的工作，越來越多的成功企業也都屬于知識生產型的企業，結果，知識生產者已在事實上成為了當代社會的經濟先鋒。同時，這種先鋒主義也表現為它具有很強的輻射力，雖然產業經濟仍是當代經濟體系的重要構成部分，但隨著互聯網、物聯網等技術的產生，產業經濟也正日益密切地被整合進了知識經濟的生態網絡之中。不過，這并不意味著知識經濟已經成為一種具有包容性的（inclusive）先鋒主義經濟，并不意味著知識經濟已經實現了經濟進步成果在所有經濟部門和全體社會成員間的共享。相反，在當前的知識經濟模式下，一家企業不再需要成為百年老店就可以成為行業巨頭甚至社會巨頭，同時輕易地將潛在競爭對手扼殺在萌芽狀態;一個人也可以在短短幾年之內就躋身超級富豪之列，讓社會中的絕大多數人終生望塵莫及。用昂格爾的話來說，這表明當前的知識經濟體現的是一種孤島式的（insular）先鋒主義，而不是包容性的先鋒主義，〔1〕它雖然呈現出了前所未有的進步潛能與解放潛能，卻未能將這種潛能所釋放的收益帶給社會中的絕大多數人，而是把這些收益圈在了一個孤島之內，只供少數人所獨享。要讓知識經濟兌現其前景，我們需要對當前知識生產的現實做出更深入的分析，進而思考如何引導知識經濟的進一步發展及如何推動治理轉型的問題。

二、知識生產中的信任與控制

如前所述，工業生產發生在官僚制組織中，在組織的所有者和管理者客觀上依賴于工人的生產投入，而工人又由于在剩余分配中處于劣勢而不愿主動投入的條件下，組織就通過一個自上而下的層級制來控制工人的行為，促使他們做出生產所需的投入。同時，工業生產之所以通過層級制組織來控制所有生產行為，另一個重要原因在于工業生產是一種復制式的生產。當然，這并不是說工業生產不需要創新，但在絕大多數情況下，工業生產都表現為對標準化產品的大規模復制;所謂創新，指的是創造新的標準化的產品，而在這種產品被創造出來之后，它仍然是以復制的方式進入市場的。正由于工業生產表現為復制，所以才會有科學管理運動所說的“唯一最佳方式”，也才會有新公共管理運動所說的“最佳實踐”，因為只有在生產的內容高度一致的情況下，我們才能在不同的生產方式與實踐之間做出比較。同時，無論“唯一最佳方式”還是“最佳實踐”，一定都是對勞動者的生產行為做出了最有效控制的方式和實踐，因為只有當勞動者的非生產行為得到最小化，所有勞動者都不要自作主張地試圖創新時，組織的生產即復制才是最有效的。

工業產品與知識產品的一個區別在于，如果一個人每天都在同一種紙上寫字，每一張相同的紙都可以為他帶來新的效用與價值，但如果他每天都讀同一本書，越往后，這本書就越難為他帶來新的效用與價值了。可見，對工業生產來說，復制就能創造價值，而對知識生產來說，只有創新才能創造價值。這里需要指出的是，工業生產與知識生產可能并不是截然分開的，因為知識也需要某種物質載體，即以書來說，它的生產就既包括知識生產——對書的內容的生產，也包括工業生產——對書這一知識載體的生產。雖然這兩種生產都會創造價值，但卻是對內容的生產決定了書的價值。如果一本書是運用最先進的印刷工藝、使用最昂貴的原材料生產出來的，但其中的內容則全是錯誤的信息，這本書就沒有任何價值，通常也就賣不出任何價格。所謂“洛陽紙貴”，并不是說某種新的紙提高了知識的價值，而是某種新的知識提高了紙的價值。所以，對知識經濟來說，生產的關鍵在于創新，而創新不可能是控制勞動者，而只能是信任勞動者的結果。在這里，所謂信任勞動者，就是指組織不去干預勞動者的生產行為，不事先規定哪些行為屬于生產行為，哪些行為不屬于生產行為，而是鼓勵勞動者自主決定從事何種行為，因為只有這樣，勞動者才能自由地實踐他們的想象力，才能通過對想象力的實踐創造出新的知識。

從一個角度來看，在今天的知識生產中，組織對勞動者的行為控制的確大大放松了。一方面，由于知識的生產不依賴于組織提供的大型機器，也由于新的通訊技術的出現，生產得以擺脫了時空限制，使得以監督勞動者不要偷懶為目的的生產控制失去了存在的基礎;另一方面，由于在知識生產中一線勞動者往往才是生產活動中的專家，以指導勞動者不要犯錯為目的的生產控制也變得不再必要。結果，在形式上，知識勞動者似乎都像是一種自由勞動者。對這種自由勞動者，組織必須信任他們，放手讓他們發揮自己的想象力，并通過不受束縛的想象來創造新的知識產品。所以，知識經濟的發展突出了信任在組織整合中的重要性，也預示了社會的生產與治理都轉向合作的前景。

但這并不意味著組織控制已經不復存在了，相反，在知識生產中，勞動者受到的控制可能比在工業生產中更加嚴密，只是它不再表現為排斥勞動者自由的行為控制，而是表現為與勞動者的自由相兼容甚至以勞動者的自由為前提的績效控制。〔2〕與傳統組織控制建立在對生產行為與非生產行為的區分之上不同，績效控制則將組織的控制體系轉向了產出層面，通過事先規定哪些勞動產出屬于績效產出來控制勞動者的生產活動。

之所以會發生這種變化，主要有兩方面的原因。首先，作為一種創造性的活動，知識生產需要勞動者的自由探索。以大學教師這一典型的知識生產者來說，即使組織可以規定某個教師每天什么時間必須閱讀文獻、什么時間必須進行調研或實驗、什么時間必須開展寫作，也不能保證他就能產出知識，甚至會阻礙他產出知識，因為知識不是通過對生產環節的標準化重復就能被復制出來的。要能創造出知識，他就必須被允許去自由地試錯，去背離所有的常規，由此才能將他的想象力與創造力轉化為生產力。其次，雖然知識生產需要勞動者充分運用他的自由，但市場并不會無條件地接受勞動者自由探索的所有產出。這一矛盾決定了，組織要能在市場中存活，就必須抓準市場需求，并將符合市場需求的知識產出規定為組織的績效產出，再通過相應的績效獎懲體系來控制勞動者，約束他們以績效產出為目標來自由地運用自己的想象力，而不能偏離這一目標。所以，相比于工業生產，在知識生產中，勞動者在行為層面上自由了許多，但這并不意味著他與組織之間建立起了信任，相反，知識型組織仍然是通過控制來開展生產的，在這里，自由本身也成了控制的一個工具，通過對勞動者自由的工具性使用，組織可以更好地達成控制的目的。這表明，“協調分工是一個制度問題，不是單純的知識論問題”〔3〕。雖然知識本身的特征更傾向于基于信任整合生產活動，但市場經濟體制仍然要求通過績效控制來協調勞動者間的分工。

既然知識生產仍然建立在控制的基礎上，組織以及整個社會的治理就也難以轉向合作。在實踐中，知識型組織的運行在很多方面都依賴于同行評審制度，而像OECD這樣的國際組織也是通過同行評審制度改變了國際社會的治理方式，讓國際社會的治理似乎更多表現為一個知識擴散的過程，而不再是一種赤裸裸的權力支配。〔4〕但在很多時候，同行評審并不必然意味著合作，而也可能意味著某種形式的控制或支配。要理解這一點，我們需要借助經濟學家用來描述知識經濟特征的一個重要概念——網絡效應。從純技術的視角來看，網絡效應是說，一種知識產品的使用者越多，它的價值就越大。而從政治視角來看，網絡效應的含義則是，一種知識產品的使用者越多，其他人拒絕它的成本就越高，它就越是表現為一種“無法拒絕的選擇”，〔5〕而通過向人們提供這種“無法拒絕的選擇”，它的所有者就獲得了支配后者的權力。關于這一點，埃斯佩蘭（Wendy Nelson Espeland）與紹德（Michael Sauder）做過一份精彩的研究。他們發現，《美國新聞和世界報導》最早開始發布美國的法學院排名時，主流法學院大都對這一排名嗤之以鼻，因為這一排名包含了太多不合理的內容。但隨著越來越多法學院在各方壓力下逐漸接受了這一排名，最終就幾乎沒有法學院能對這一排名說不了。〔6〕

類似的現象在今天絕非個例。比如，在中國高等教育領域，CSSCI是所有大學、學者、學生以及學術期刊都繞不開的一個核心期刊目錄，雖然這一目錄在發展過程中一直飽受爭議和批評，但隨著越來越多的大學都采納了這一目錄作為內部績效管理的參照標準，今天已經幾乎沒有大學、學者、學生或學術期刊能夠拒絕它對自己做出的評價了。在這兩個例子中，對相應排名或目錄的接受都是一個同行評審的過程，而這種評審的結果則是讓同行中的少數失去了拒絕的選擇。畢竟，無論大學排名還是核心期刊目錄，都是同行評審所生產出來的“最佳實踐”。也正由于同行評審往往會產生消除異見的效果，OECD的主要功能才從主要協調成員國間的政策，轉向了建立和推廣“最佳實踐”。〔7〕就此而言，當前的同行評審實踐的確催生了某種網絡治理的新模式，但這種網絡治理的目的并不是促進同行間的合作，而是實現對“異端”的正常化（normalization），〔8〕結果，當所有行動者都被迫接受了某種“正常”的標準時，以差異和多樣性為前提的合作就胎死腹中了。

三、知識經濟與治理重塑

現代政治理論一直強調，作為一種政治輸入，所有類型的知識之間應當具有平等的道德地位與政治地位，即使當不同類型的知識在性質上有著重大差異，因而很難簡單地保障它們在公共決策中的平等地位時，也應當把它們間的關系視作一種分工關系，承認它們各自在公共決策不同方面的貢獻，而不應在知識之間劃分等級，進而讓某種類型的知識主導甚至壟斷決策。但當知識成為最重要的經濟資源，所有人就都有了通過劃分知識等級來最大化知識之經濟價值的動力。而在這里，網絡效應就為知識的差別化定價提供了一種看似客觀、科學的機制。基于知識的特殊性，它的經濟價值應當由其科學價值決定，而在今天的知識評價中，一種知識的科學價值主要表現為它被同行引用的數據，結果，從事某一類知識生產的同行越多，這一類知識被引用的數據就會越好，相應的，人們就會傾向于認為它的科學價值越高，從事其生產的勞動者也就可以獲得越多的經濟價值。

這一機制并非完全不合理，因為選擇從事何種知識的生產本身就是勞動者對這種知識科學價值的一種判斷，但在實踐中，它卻明顯強化了知識生產領域的“圈地運動”，鼓勵勞動者們通過組建大團隊來提升彼此的評價數據，進而壟斷科學資源與經濟資源。結果，知識等級制與知識生產者間的身份等級制已同時得以確立，進而，在社會的共同知識庫中，個體勞動者或小團隊勞動者所創造的知識就越來越難以被承認其應有的科學價值與經濟價值了。而這就意味著，即使所有人都能加入到對社會共同知識庫的更新，同時這一知識庫也仍可為所有人自由使用，但其中真正能對社會的公共決策產生影響的知識則集中體現了規模最大的那些同行共同體的觀點和意志。而這又會反過來對公共決策產生影響。比如，今天各個國家在公共政策的制定、評估等環節都引入了同行專家評審的機制，希望借此增強公共決策的科學性。從一個角度來看，能夠進入政策過程的專家必然都是相關領域的佼佼者，因而，他們的參與就應該帶來公共決策科學性的提升;但從另一個角度來看，如果這些專家之所以能夠成為相關領域的佼佼者，主要是因為他們出于一些非科學性的理由而占據了科學共同體中的支配地位，那由他們帶入到公共政策過程中的知識的科學性就要大打折扣了。結果，知識經濟的發展就導致了孤島式先鋒主義在社會范圍內的擴散，使少數精英得以借助知識進步壟斷了社會的大部分經濟收益與公共決策權力。

無疑，知識經濟帶來了許多美好的承諾，向人們呈現出了使社會的生產與治理都朝向一種合作式的理想模式轉型的前景。但在當前，這一前景并未實現，無論在知識生產還是借助知識展開的治理過程中，我們都能清晰地看到一種新的控制模式與支配結構。這要求我們重新思考知識經濟及其所催生的治理問題。在某種意義上，關于知識經濟承諾與前景的許多分析都反映了某種決定論的思維方式，認為經濟形態的轉型本身就能夠驅動生產方式與治理模式的轉型，比如，知識經濟以共同資源為基礎的現實就足以改變既有的國家-市場結構及基于這一結構的公私產品供給和公私部門治理。但從實踐來看，當代社會的發展并沒有遵循這一線性的決定論邏輯，而是呈現出了多元建構的特征。一方面，知識經濟無疑構成了現有國家-市場結構的一種解構力量;另一方面，現有的國家-市場結構也加入到了對知識經濟的建構之中。同行評審機制在各個領域的擴散表明，當代社會中已經生成了一股不同于國家與市場的治理力量，并在很大程度上挑戰了國家與市場競爭治理主導權的傳統格局。但同時，同行評審并未取代國家與市場，反而受到了國家與市場的侵入。比如，知識生產中的網絡效應就可以被視為市場介入的結果。當然，知識等級制是一直存在的，知識進步本身也要求所有知識生產者找到一套科學有效的辦法來識別不同知識的科學價值。但卻是市場所內含的差別化定價邏輯強化了不同知識間的價值鴻溝，進而迫使越來越多的知識生產者接受形形色色的“最佳實踐”或“黃金標準”，并由此通過同行評審制造出了某種科學霸權。在這一過程中，國家的產業政策起到了推波助瀾的作用。如斯蒂格里茨所說，知識經濟也需要產業政策的支持，尤其是，由于知識的擴散不需要成本，產業政策的一大任務就是識別那些能夠帶來最大正外部性的知識創新，〔9〕以最大限度地發揮知識的社會功能。但在實踐中，一方面，國家很難測量一種知識創新的正外部性;另一方面，市場主體并沒有動力供給正外部性。于是，在現實的政治經濟互動模式下，國家還是對知識經濟采取了以“挑選贏家”為導向的產業政策供給，而這就進一步強化了贏家網絡的市場影響力及對其他知識生產者的支配力。

可見，知識經濟不是獨立于現有國家-市場結構的力量，而是嵌入在現有國家-市場結構之中，并與國家和市場都有著多邊緊密互動的關系。要讓知識經濟兌現其生產承諾與治理前景，我們不僅需要關注知識經濟自身的演變，也需要關注國家-市場結構的調整。在某種意義上，知識經濟自身的演變是一個政治理論無力涉足的問題，國家-市場結構的調整則是政治理論能夠而且應當積極參與的領域，通過在這一方向上更新自身的知識體系，政治理論可以更加有效地參與到對知識經濟時代的治理建構之中。具體來說，網絡效應反映出，市場為所有知識生產者提供了一種證成其價值的機制，在這里，網絡的形成與擴散就是一個類似于市場兼并的過程，獲勝的知識網絡通過證明其能夠產出最高的經濟績效而證明了其產出的科學價值。然而，這一證成方式是被扭曲的，而要消除其扭曲，國家就需要為知識生產者提供證成其價值的其他機制，具體來說，需要提供一種公共證成的機制，讓所有知識生產者都能不依賴于任何特定的績效標準來證成其產出的價值。在這種情況下，所有知識生產者都不再需要抱團取暖，網絡效應就失去了發揮作用的空間，不同類型的知識將獲得對其科學價值的更為恰當的承認，從而使同行間的互動更多表現為合作式的互動，而非支配式的互動。由此，這種公共證成機制應當以何種方式被構造出來，就成了知識經濟時代政治理論的一大主題。

〔參考文獻〕

〔1〕 Roberto Mangabeira Unger， The Knowledge Economy， London： Verso， 2019， p. 8.

〔2〕 張乾友.尋找績效管理的規范政治解釋——兼論“從實踐出發”與“理論指導實踐”的統一〔J〕.中國行政管理，2019，（9）.

〔3〕 汪丁丁.知識經濟的制度背景——“知識經濟”批判〔J〕.戰略與管理，2000，（2）.

〔4〕 Rianne Mahon and Stephen McBride， “Standardizing and Disseminating Knowledge： The Role of the OECD in Global Governance，” European Political Science Review， Vol. 1， No. 1 （March， 2009）， pp. 83-101.

〔5〕 Onora ONeill， Bounds of Justice， Cambridge： Cambridge University Press， 2004， p. 91.

〔6〕 Wendy Nelson Espeland and Michael Sauder， “Rankings and Reactivity： How Public Measures Recreate Social Worlds，” American Journal of Sociology， Vol. 113， No. 1 （July 2007）， pp. 1-40.

〔7〕 Robert Wolfe， “From Reconstructing Europe to Constructing Globalization： The OECD in Historical Perspective，” in Rianne Mahon and Stephen McBride， eds.， The OECD and Transnational Governance， Vancouver： University of British Columbia Press， 2008， pp. 25-42.

〔8〕 Peter Triantafillou， “Addressing Network Governance through the Concepts of Governmentality and Normalization，” Administrative Theory & Praxis， Vol. 26， No. 4 （Dec.， 2004）， pp. 489-508.

〔9〕 Joseph E. Stiglitz， “Public Policy for a Knowledge Economy，” http：//www.cercetareservicii.ase.ro/resurse/Documente/PUBLIC%20POLICY%20FOR%20A%20KNOWLEDGE%20ECONOMY.pdf.

【責任編輯：朱鳳霞】