基層懶政何以持續：基于制度邏輯的理論反思

2021-01-25 15:51:52張翔梁丹玲

黨政研究 2021年1期

張翔梁丹玲

〔摘要〕“懶政”現象一直是基層治理中難以根治的治理頑疾，并逐漸呈現出從主觀意愿轉向結構性問題的特點，集中表現在“懶政”現象的“新舊合流”及其互嵌運作中所體現的制度韌性。從組織學角度分析，在較高的問責壓力下，基層政府客觀能力不足與制度層面的激勵缺陷相結合，使基層政府的“懶政”現象具有了局部合理性。這是造成“懶政”現象存在制度韌性的關鍵原因。從制度邏輯的角度分析，問責機制的“雙重矛盾”支撐了局部合理性，從而構成了基層“懶政”現象的制度邏輯。

〔關鍵詞〕懶政;基層政府;壓力型體制;目標管理責任制;問責機制

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）01-0113-09

一、問題的提出

“懶政”不僅是基層治理的一個作風頑疾，也是阻礙國家治理體系與治理能力現代化的一個政治現象。但是，受限于“懶政”作為作風問題的不可知性，理論界對于“懶政”還有很大的可研究空間。尤其是對于作為現象的“懶政”，亟需新的理論討論。一般而言，作為一種政治現象，“懶政”與“為官不為”密不可分，大體指代政府機關公務員對其職能范圍內的事務履職不力的現象〔1〕〔2〕。“懶政”的表現形式多種多樣，“懶政”的典型表現除了消極逃避不作為之外，還有思維簡單懶作為和虛張聲勢假作為。〔3〕新形勢下官員“懶政”的新表現主要有以個人的愛好代替本職工作，不拿好處也不辦事，口惠而實不至。〔4〕除此之外，“懶政”還包括形式主義的不作為和履職無能亂作為。〔5〕當前理論研究對這種現象進行了原因剖析。有學者從能力的角度指出，“懶政”原因不僅是公務員態度問題、認識問題，對以后的政治信心不足、在反腐高壓下對自己未來預期不明，以及政府政策轉型需要適應期等，也可能是能力問題。〔6〕也有學者從激勵的角度通過囚徒困境模型和工作競爭模型指出了造成“懶政”現象的外部機制和公務員自身原因。〔7〕由此可見，現有研究的話語體系主要來自于經濟學與社會學，將“懶政”理解為公務員在特定環境下做出的行為選擇。基于此，治理“懶政”的政策工具主要導向兩個方面。一是以文化觀念的塑造來培育與時俱進的公務員精神〔8〕，以改變“懶政”的行為選擇;二是通過制度壓力的強化改變環境，如提升行政問責機制〔9〕，建立健全公務員退出機制〔10〕，以改變公務員的行為選擇。

這些研究一定程度上都跳出一般意義的作風建設，為深化研究奠定了良好的基礎。然而，這兩個方面的治理導向恰恰反映了治理“懶政”現象的“文化-制度”悖論。一方面，文化觀念的局限性引發了理論界對制度建設的廣泛重視;但另一方面，制度建設水平不斷提升卻又沒有根治“懶政”。尤其在問責風暴常態化的背景下，“懶政”面臨的壓力不可謂不大，但是，“懶政”現象卻表現出驚人的持續性，這又促使理論研究轉向文化觀念尋求突破。由此，“懶政”治理的策略徘徊在文化提升與制度建設之間，而難以在實踐層面有所突破。造成這一悖論的關鍵原因在于，現有的研究雖然深入討論了“懶政”現象的觸發機制，但對于“懶政”現象得以持續存在的制度韌性缺乏深入的解釋。事實上，在壓力型體制中，“懶政”現象之所以能夠表現出驚人的韌性，必然與壓力型體制對“懶政”的體制容納相關。典型表現在，在問責壓力不斷強化的背景下，“懶政”現象不僅沒有得到根治，反而出現了新型“懶政”的新問題。那么，為什么壓力型體制沒有對“懶政”構成有效約束，反而與“懶政”長期共存？這背后存在什么樣的制度邏輯？

二、“新舊合流”：基層政府“懶政”現象的演化機理

近年來，隨著反對形式主義和官僚主義的深入，治理“懶政”現象已經從一般意義的“強調”上升為國家治理的重要維度。但是，“懶政”卻依然難以根治，甚至還出現了新形態，并在一定條件下出現“新舊合流”的特點。這說明，基層“懶政”現象是具有顯著制度韌性的政治現象，這也反映了習近平總書記在分析“四風”現象時反復強調的頑固性和反復性〔11〕特征。

（一）從“可為不為”到“難為不為”：基層政府“懶政”現象的形態演變

“不作為”是“懶政”現象的可預期結果。但相似結果的背景卻隱含著“懶政”現象從“可為不為”到“難為不為”的形態演變。

“可為不為”是最為直觀的“懶政”現象，也是對于“懶政”現象的常識性理解。它主要緣起于基層干部不想作為的主觀意愿而產生的一種“軟抵抗”，從而表現為相對比較直觀的“不作為”與簡單粗暴的形式主義。客觀而言，在中央的大力整治下，“可為不為”得到了較好的改善。但是，“懶政”卻依托于“難為不為”這一新形態而持續運轉。

相較于“可為不為”，“難為不為”不僅僅關涉基層干部的主觀意愿，而更多的是基層干部在當前制度結構中的理性反應。黨的十八大以來，基層干部在行政過程中面臨的制度約束不斷顯性化，而中央與全社會對于基層干部的要求卻不斷提高。在激勵缺失與能力不足的雙重壓力下，基層干部的“可為”空間不斷萎縮，日益表現出“為官不易”“難有作為”等消極反應，從而形成了“懶政”的新型形態。由此，“懶政”現象從干部的主觀問題轉向制度結構問題。作為“懶政”的新形態，“難為不為”在現象層面上表現出手段更為隱蔽，更為“精致”的特征。

首先，表面化的“親民秀”。過去一提到去政府部門辦事，想到的就是在窗口的工作人員難看的臉色和不耐煩的態度。隨著服務型政府建設的推進及干部作風的整頓，過去一些部門存在的“門難進、臉難看、事難辦”的衙門風氣發生了改變。一些基層干部從以前的“管卡壓”轉變為“推繞拖”，雖然“門好進、臉好看”了，但“事難辦”的現象卻依然存在。

其次，甩鍋化的“卸責任”。一些基層干部在決策時缺乏擔當，面對難度較大的政策執行要求時，害怕承擔責任，出現了責任的上推和下移現象。一方面，凡事都依賴上級拍板作決定，層層往上報，把責任往上級推;另一方面，與下屬簽訂“責任狀”，“落實政策”變成了“推卸責任”，將責任下移，讓“責任狀”變成擋箭牌，成為自己的“免責單”。將“難為”之事通過責任的轉移，實現自己“不為”之實。

最后，形式化的“重包裝”。有些政務網站建設起來并未發揮便民的作用，更新的內容主要是領導活動。一些基層政府把精力都放在材料美化上面，“材料出政績”，這樣的“懶政”現象體現了向上負責和向下負責的脫節。面對上級的決策，“以會議落實會議，以文件落實文件”的怪圈不斷循環，雖“萬事留痕”卻并未認真貫徹執行好政策。

（二）“懶政”現象的“新舊合流”及其互嵌運作

從“可為不為”到“難為不為”，新型“懶政”與傳統“懶政”不是單獨運作，而是彼此嵌入對方的運作體系中，互相融合，互相強化。

一方面，傳統“懶政”借助新型“懶政”的內容重塑合理性。首先是逃避作為，在傳統政治錦標賽的機制下，一些基層的公務員自覺升遷無望，于是“做一天和尚撞一天鐘”，不思進取，安于現狀;其次是消極作為，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，一些基層公務員對上級政策認識不到位或者是責任心匱乏，從而體現到態度上的消極對待，推諉扯皮，在其位不謀其政，“可為不為”的做法廣受人民群眾詬病;最后是形式作為，民主生活會是必須要開的，但在開會之前彩排演練，會上提的意見和批評都是不痛不癢的。理論學習方面也是華而不實，為了完成任務和應付檢查而學習，沒有自己的心得體會，復制粘貼別人的筆記。這些現象盡管在十八大改革之后有了一定的收斂，傳統“懶政”并未消失，而是會隨著形勢的變化，不斷分解或變異，通過“換馬甲”，借助新型“懶政”的內容來繼續鞏固其合理性，以“難為”為借口，行“不為”之事實。

另一方面，新型“懶政”以傳統“懶政”的形式強化穩定性。在新常態治理以及十八大以來的反腐高壓下，隨著我國推進國家治理體系和治理能力的現代化，對公務員的行政能力提出了更高的要求。一些公務員的能力提升尚未跟上政策執行的要求，因此在面對更高的執行要求時，因害怕承擔責任而往往傾向于“不求有功，但求無過”，在態度上選擇觀望，在行為上表示退縮。在新型“懶政”下的“難為不為”不是純粹的為官不為，而是通過有選擇的作為，或者變通作為及低效作為，沿用傳統“懶政”的各種形式，使得“作為”的效果與“不作為”無異，甚至產生背道而馳的效果。基層政府制定了很多規章制度，但卻難以執行或可操作性不強;公務員考察只是走過場，實際的人選早已定好;領導調研走馬觀花，基層勞民傷財，事后一切照舊;“八項規定”之后，某地政府雖然明令禁止大吃大喝，但實際上轉入了機關食堂，或者要求企業來承擔費用。此類等等，無一不顯示新型“懶政”借助傳統“懶政”的形式，不斷強化其穩定性。

（三）“局部合理”是“懶政”現象的癥結

“懶政”從“可為不為”到“難為不為”的形態演變，新型“懶政”和傳統“懶政”的互嵌運作，無一不展現了其強大的韌性和持續性，而“局部合理”就是“懶政”現象難以根治和持續存在的癥結所在。“局部合理”主要是由客觀實際和主觀意愿結合在一起而導致的結果。在新型形式主義的背景下，面對超出基層政府能力的公共政策，存在政策執行的“彈性”空間，而這產生了政策執行中自由裁量權的界限問題，不是所有的基層公務員都能在政策執行過程中科學地把握這個界限，這從客觀結構方面為新型“懶政”現象的產生提供了可能的空間。同時，制度不合理導致基層公務員晉升資源有限，由此產生的激勵缺陷，使得基層公務員中難以避免地出現新的“偷懶”現象。

一方面，政策執行的“彈性”空間客觀存在為“懶政”的產生提供了空間。公共政策是對社會利益權威性分配的集中反映，必須反映大多數人的公共利益，這也是政府的職能要求所在。在制定公共政策的時候，中央政府結合實際國情，重視公眾利益訴求，從國家層面考慮公共政策的整體要求。而在政策制定和政策執行之間存在著差異。一方面，上級政府通過制定嚴格的政策，并施加一定的壓力來保障政策的執行效果，這常常導致公共政策超出基層政府的現實能力;另一方面，上級政府又默許一部分政策執行“彈性”空間的存在，基層政府也對這個空間的存在心知肚明。若基層政府適度發揮政策執行的“彈性”空間，可以更好地實現政策執行效果;但若把握不好發揮的度，政策執行的“靈活變通”就容易演變成為基層政府“懶政”現象。

另一方面，基層晉升資源有限導致的激勵缺陷使得部分公務員產生了“懶政”的主觀意愿。中國地方官員之間采取的政治錦標賽雖然一定程度上促進了國家的經濟發展，但越到基層政治錦標賽的激勵效果就越有限。中央政府下達的經濟增長任務經過層層分解之后，層層加碼使得基層政府肩負的經濟增長指標任務最重。而政治錦標賽的“逐級淘汰”機制使得官員要想獲得更高的職位，就必須在競爭高壓下努力贏得每一輪的競賽。政治錦標賽雖然刺激下級完成行政任務，但在淘汰過程中會出現逆向效應，由于晉升資源有限且競爭壓力大，有些地方官員失去了參與競賽的興趣和熱情，看淡政治晉升，“不求有功，但求無過”的狀態就滋生了消極怠政的現象。

因此，當公共政策超出基層政府能力，與政策執行“彈性”空間的客觀存在現象結合在一起，加之基層公務員的晉升資源有限構成了官員“懶政”的重要基礎。基于能力不足與激勵缺陷的雙重壓力，基層政府新型“懶政”現象的產生具有局部合理性。

三、問責機制的“雙重矛盾”：基層政府“懶政”韌性的制度邏輯

在壓力型體制中，制度不合理產生的激勵缺陷與基層政府能力不足的客觀實際使基層“懶政”現象具有了局部合理性。近年來，中央和各地也在不斷展開各種專項治理活動，通過行政問責、公開曝光、政治教育等形式解決“懶政怠政”問題。但以行政問責為主要手段的“壓力式治理”卻沒有根治“懶政”，不僅其自身面臨著政策壓力升降兩難的困境，也在治理過程中暴露出了“壓力式治理”的悖論，即問責機制“雙重矛盾”。而這些導致基層政府的“懶政”現象具有強大的制度韌性。

（一）“壓力式治理”的困境——政策壓力的運行悖論

“壓力式治理”面臨著其自身的困境，即政策壓力的升降兩難。政府發展與社會壓力決定了政策壓力持續性增長的現實，政策壓力一旦降下來，便會影響政策合法性;而與此同時，政策壓力不降，基層政府的執行能力還不足以應對擴大的公共政策壓力，這種情況下基層政府易使用非常規的方式來完成任務，為形式主義的發展和“懶政”的產生提供了空間。

1.政策壓力的持續性增長現實——由政府發展與社會壓力決定

在我國，決策權與執行權是相對分離的，中央政府擁有制定政策的最大權威，基層政府是政策的最終執行者。政策執行效果在很大程度上取決于來自上級的政策壓力，上級政府必須通過對下級政府施加高壓形成強激勵。政策壓力過小使得基層政府出現“消極執行”的現象，甚至產生“政令不行”的局面。這就對公共政策的合法性產生影響，久而久之亦對中央政府的權威性造成損害。政策壓力的提升也是由政府的發展與社會壓力的現實決定的。

首先，政府的職能轉變擴大了政府職責。從改革開放至今，政府經歷了“統治型—管理型—服務型”的職能轉變過程。政府和公民之間的關系從原來的統治者和被統治者的關系轉變成為了公共產品及公共服務的供應者和消費者的關系。政府職能的轉變趨勢勢不可擋，公共管理領域的擴大、公共事務管理的日趨繁雜，這些轉變都直接帶來了政府職責的整體擴大。其次，政府的職責擴大強化了政策壓力。“權力所在之處便有壓力實施”，政府職責擴大也帶來了政府權責結構的變化。許多任務往往伴隨著時間和效率的高度要求，為了保證下一級政府能夠完成目標任務，上級政府必須要給下級政府加壓。基層政府需要花費大量的時間和精力來完成這些事務，公共事務的日趨繁雜和來自上級政府更多的要求也使得他們承擔了越來越多的政治責任和政策壓力。最后，在壓力型體制內，基層政府政策壓力不斷擴大。政策壓力在考核機制的作用下會層層加碼，層層加壓，轉變為基層政府的政策職責。各級地方政府為了實現經濟趕超和其他目標，將任務目標量化分解，結合高度物質化獎懲，形成一種特殊的管理方式。壓力型體制的特點是權力向上集中，壓力向下貫徹，因此基層政府承受著來自上級層層加壓之后巨大的政策責任和壓力。政府職責的擴大帶來了巨大的政策壓力，同時在壓力型體制下，基層政府權責并不對等，其權力和壓力處于相對失衡的狀態。

2.政策壓力持續性增長困境——基層政府治理資源與執行能力不足

在壓力型體制內，上級政府通過層層加壓以保證政策的執行效果，但往往有時候基層政府的執行能力還不足以應對擴大的公共政策壓力，基層政府治理資源不足與政策壓力過大就產生了矛盾。

一方面，職責與資源相匹配的工作長期未完成，典型表現在“事權”之間的長期失衡。1994年我國實行分稅制改革之后，重新科學界定了各級政府財權和事權的范圍。雖然分稅制改革調動了各級地方政府的積極性，增強了國家的宏觀調控能力。但只有以事權作為劃分財權的基礎，以財權作為執行事權的保障，政府職責和資源相匹配，才能更好地完成各項工作。而近年來，地方政府的政策執行壓力大，財權和事權卻不相匹配，“小馬拉大車”的局面在基層政府中尤為突出。基層政府獲得的資源嚴重不足，也就難以提供更好的公共服務，這就與推進國家治理體系和治理能力現代化的目標背道而馳。另一方面，國家的治理資源仍然適應于以經濟發展為導向的政府職責，難以適應當前公共服務職責快速擴張的新趨勢。以經濟建設為中心是我們黨在社會主義初級階段基本路線的中心。從新中國成立初期的優先發展重工業的經濟戰略，到建設探索時期“四個現代化”的戰略思想，再到改革開放前“三步走”的發展戰略，治理資源的配置都傾向于為經濟發展服務。經濟發展在一定程度上取得了巨大的成就之后進入了新的發展階段，經濟發展職能逐漸弱化而公共服務職能逐漸強化是政府新的發展趨勢。而現有的行政管理模式和治理資源已然適應為經濟發展服務，面對公共服務職責快速擴張的新趨勢，基層政府職能的動態調整過程還需要一定的時間。

因此，倘若政策壓力不降，經過層層加碼、層層加壓，基層政府的執行壓力將發展到最大。基層政府身為“理性經濟人”，面對政策高壓、政策適用性不足以及自身能力有限的情況，必然會采取最符合自身利益的行動，這種情況下基層政府易使用非常規的方式來完成任務，這為形式主義的發展和“懶政”的產生提供了空間。如公共政策的選擇性執行（O′Brien&Li，1999）〔12〕、象征性執行（李瑞昌，2012）〔13〕、變通式執行（王漢生等，2011）〔14〕等。這樣的執行方式不僅損害了政策的合法性，也引發了很多基層治理問題。

（二）“壓力式治理”的悖論——問責機制的“雙重矛盾”

“壓力式治理”自身面臨的困境進一步使基層政府的“懶政”現象產生了強大的制度韌性。在中國，這種持續存在的制度韌性必然與特定的制度邏輯密切相關。總體而言，可以從“壓力式治理”的悖論，即問責機制的“雙重矛盾”為切口對這種制度邏輯進行深化分析。

1.問責目標精準與問責實踐模糊的矛盾

從非典時期產生的問責風暴至今，行政問責在治理中已經取得了一定的成效，但是依然未形成制度化的法規，在中央和地方持續對問責制的規范化進行不斷探索的過程中，也暴露出了行政問責目標精準與問責實踐模糊的矛盾。這是行政問責機制自身的矛盾，源自于政策制定與政策執行發展的不一致性。因此，雖然我國的行政問責在法規上一直都在探索和完善，制定的行政問責目標越來越精準，問責程序越來越完善，但是在具體實踐操作過程中依然不可避免地存在著諸多問題。

（1）問責目標的精確性

自20世紀80年代起，目標管理責任制就被引入到我國政府管理中，至今依然是我國績效評估的重要手段。目標管理責任制在行政系統內部以及國家與社會之間構建出一整套以“責任-利益連帶”為主要特征的制度性聯結關系。〔15〕通過精心量化責任目標，可以公平地分配工作量并進行公正的評估，在績效和獎勵之間建立明確的聯系，創造了更好地完成工作的動力。目標責任管理制對基層政府起到了激勵和績效評價的作用，促進基層政府積極性、主動性的提升以及管理方式的轉變。

第一，責任類目清晰。目標責任制主要包含政府責任制和部門責任制，此外還有專項工作責任制作為補充輔助。在目標責任狀中，問責目標是一個綜合性的目標系統。目標體系是目標責任制的核心要素之一，問責目標是其關鍵部分及最終目的所在。針對不同的崗位及不同的工作內容，因地制宜、因時制宜地制定不同的問責目標和考核要求。問責目標可以分為長期目標和短期目標;還可以分為定量目標和定性目標;還有必查目標和抽查目標，積極目標、中性目標和消極目標等等。問責目標的制定十分精確，設計范圍廣，分類較多。

第二，問責標準明確。目標責任制的關鍵環節是在上下級政府之間層層簽訂書面形式的“責任狀”，上級政府通過分析并逐級分解總行政目標，最終轉化落實成各個基層政府的目標，形成統一的目標體系和管理依據，作為對下一級政府或部門考評獎懲的依據，然后制作成書面的“責任書”或“責任狀”。〔14〕考核標準的明確性、考核機制的健全性以及考核結果的可比較性使得目標責任狀構成了對地方政府的激勵和約束。首先是考核標準的明確性。在目標責任制中責任與激勵并存，量化指標是當前指標設定中廣泛采用的一種方式，“政治錦標賽”就通過量化比較機制來進行“評級”和“排序”，通過等次評定凸顯激勵性，形成競爭性的強激勵機制。同時在考核中廣泛采用的“一票否決制”賦予了一些目標特別的權重，也劃定了底線促進考核的科學性。其次是考核機制的健全性。在目標體系中，在上下級政府之間簽訂的“目標責任狀”包含了地方政府的各項工作，這是綜合性的管理責任制。與此同時，各級政府的職能部門之間也實行目標責任制。目標責任制可分為組織工作目標責任制與個人崗位目標責任制。目標考核按一定的周期來進行，年度目標考核按照日常考核、半年考核、年終考核、結果反饋等程序進行。考核結果的及時反饋可以激勵公職人員的工作動力或者督促他們及時調整工作方法。最后是考核結果的可比較性。每一年年終上級政府會對下級政府進行考核，每個項目都有具體的計分辦法，還有加分的激勵項目，以及“一票否決”的剛性約束。這使得考核結果可以比較，獎勵和懲罰也有了依據，從而實現對地方政府的激勵和約束。

（2）問責實踐的模糊性

問責目標制定的精確性體現了問責制發展的成效，但是，問責實踐的發展卻相對滯后，在問責實踐中依然存在諸多問題。問責中自由裁量權的把握和多任務情境性下的問責困境問題依舊亟待解決。

第一，問責實踐中的自由裁量權問題。縱觀各地治理“懶政”現象的文件，大部分文件雖然制定了精細的問責目標，但實踐操作效果依然與目標存在差距。“重問責形式，輕問責方式”依然是各級目標文件面臨的重要困境。文件體現了治理“懶政”的精神，但對于問責程序、問責效果等具體的技術過程還有待深化。即使問責行為時常有之，但啟動問責之后，具體的問責過程中自由裁量權非常大。人大的問責雖然有法律的規定，有權對失職失責的政府及其官員進行質詢、調查、罷免、撤職等等，但是在實踐中，在這些具體的問責環節中依然缺少可操作的程序，導致問責失效。

第二，多任務情境引發績效問責困境。在目標管理責任制中的績效問責機制是一個多環節的、動態的過程，基層公務員作為直接執行者面臨著大量沖突。首先是多個目標之間存在的沖突。基層公務員要面對大量政出多門的目標任務，而且彼此之間很可能存在沖突，不易協調。且由于問責目標權重不一，存在非理性因素形成選擇性關注。〔12〕相對于定性目標來說，定量目標的權重更高，通常與具有剛性特征的任務相關聯，并直接掛鉤于責任人的福利待遇及升遷等，因此在實際操作中更容易受到重視。反之，不可量化的定性目標具有模糊性，也不與責任人的政績相關聯，往往難以受到重視。這樣的目標導致基層公務員難以執行或者不愿意執行而淪為政治口號。其次是個人和組織之間的目標沖突，在這種情況下，以改進政府績效為目標的績效問責機制，必然與以追求個人利益的最大化為出發點的基層公務員存在矛盾。此外，下級政府關注的重點往往容易受到掌握著考核和獎懲權力的上級偏好所影響，因此，現實中的基層公務員在目標執行過程中往往趨于自動規避仕途風險， “不求有功，但求無過”成為公務員真正的績效目的。于是，結果導向的問責機制易在基層公務員的干預下轉變為規則導向的服從問責，難以實現真正的問責目的。

在目標管理責任制中，基層政府面對上級政府的強壓力，更多的約束是來自目標結果的要求，而來自過程的約束卻相對缺乏。這使得基層政府一方面在高壓下能以較高的行動效率來完成上級政府的任務，另一方面由于他們的行為空間較大，產生了問責機制的“模糊性”。壓力型體制無法克服制度韌性的根本原因，是行政問責作為關鍵性的壓力工具，存在問責目標精確性和問責過程模糊性的矛盾，這就為政策執行過程中“懶政”現象的長期存在提供了基礎。

2.壓力治理與整體穩定的矛盾

隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷發展，作為我國政府治理的一個重要制度，目標管理責任制也在不斷地創新發展。目標管理責任制解決了許多由利益多元和執行碎片化引發的治理難題，優化了政府行為，提升了政府行政效率，維護了社會長遠利益。但就其權責結構、職責界定和究責機制而言，依然存在改善的空間。在目標管理責任制下作為治理工具的問責機制，貫穿政府治理過程形成一種強壓力治理。而另一方面，現實政治環境中又以“整體穩定”為問責底線，底線之上，問責并不輕易啟動;底線之下，問責風暴來襲。因此，在以“整體穩定”為目標導向的底線治理中，就產生了壓力問責與整體穩定要求的矛盾。

第一，問責機制是壓力治理的基本工具。對政府進行考核和問責，目的并不在于問責本身，在壓力型體制下的問責機制主要還是作為一種治理工具。首先，一套科學合理的問責機制可以在觀念上進行糾偏，它明確區分了責任，作為一種硬約束規范著公務員的權力范圍，增強其責任意識，使其游走在逾矩邊緣時能確切預測自己的行為后果，促使公務員謹慎守法地運用手中的權力。其次，獎懲分明的問責制度，可以使中國龐大的行政系統層層感到壓力，防患于未然，從而自發動員提高行政效率，促進公務員隊伍的優勝劣汰。最后，對已經發生的不良后果進行問責，其結果具有懲戒性，其他政府和公務員可以從中借鑒經驗和教訓。所以問責機制在政府治理過程中更多是作為一種治理工具，用來督責政府行動過程，預防各級政府和公務員失職失責行為的發生，倘若真的發生失職失責行為，也能通過問責機制及時化解其產生的不良后果。作為治理工具的問責機制貫穿政府治理過程始終，形成了一種“壓力治理”。

第二，整體穩定是問責機制運轉的底線。“壓力治理”的有效性與“整體穩定”有效性存在著同步差。在問責制度的實際運轉中，主要還是以不發生重大系統性風險為目標，在治理過程中設定問責底線。即使基層政府和社會的矛盾導致一些局部性的群體性事件的發生，只要不威脅國家政權穩定，這些事件的爆發非但不是壞事，反而傳遞了一些關于國家治理不足方面的有效信息，可為中央政府提供調整政策的建議和參考，這種情況下無需輕易啟動問責機制。一旦出現或者可能出現對“整體穩定”構成威脅的事件，利益受損的社會和民眾若得不到安撫，將極大地影響政權穩定和國家的長治久安，此時問責機制就會快速、全面地啟動。國家治理的整體穩定狀態成為不可突破的問責底線。面對與群眾利益有沖突的事務，中央政府并不直接進行處理，而是將處理的權力授予各個地區，讓每個地區的官員因地制宜地探索出適合本地區的方法，通過治官來達到治民的目的。雖然中央政府擁有絕對的權威，但需要依靠基層政府來處理與民眾直接相關聯的事務。中央政府主要提供的是一些指導性的原則，基層政府根據這些原則因地制宜地落實執行。這種治理方式使中央政府避免了與群眾的正面沖突，維持權威性及親民性，降低了執政風險。

作為治理手段的問責機制的有效性與國家治理整體穩定的有效性并非是完全一致的。基層政府在政策的具體落實過程中，公共政策具有明顯的地區差異性，基層政府在中央政府的指示下需要不斷探索符合本地區實際情況的政策計劃和行動方式。在政策執行過程中，只要該地區的群眾對此沒有太大的不滿，中央政府并不會進行過多的干涉。因此即使有某些地區政府執行政策不力，或暫時沒有摸索出合適的治理方式導致與群眾產生沖突，由于執政風險的分散，也不影響國家治理的整體穩定。目標管理責任制其問責機制的后果性特征以及問責過程的“模糊性”使得對政府行使權力、履行職能過程中責任的強調和追究存在欠缺，也就難以避免“懶政”現象的產生。

四、結論與討論

壓力型體制下，制度不合理產生的激勵缺陷與基層政府能力不足的客觀實際使基層“懶政”現象具有了局部合理性，而以行政問責為主要手段的“壓力式治理”悖論進一步使基層政府的“懶政”現象產生了強大的制度韌性。因此，“懶政”現象的內在成因并不僅僅是簡單的基層政府公務員的主觀意愿問題，在中國現有的激勵模式和反腐高壓下，“懶政”已經逐漸從主觀性問題轉化為一個結構性問題。

本研究從基層政府“懶政”現象的組織情境出發，基于組織學的解釋研究其運行機理。首先，基層政府“懶政”現象的形態發生了變化，出現了新型“懶政”現象。傳統“懶政”借助新型“懶政”的內容重塑合理性，新型“懶政”以傳統“懶政”的形式強化穩定性，“懶政”現象的“新舊合流”及其互嵌運作體現其強大的韌性和持續性。當公共政策超出基層政府能力，與政策執行“彈性”空間的客觀存在現象結合在一起，加之基層公務員的晉升資源有限構成了官員“懶政”的重要基礎。這也正是“懶政”現象持續存在并不斷發展的“局部合理”的體現。

其次，探究為何以行政問責為手段的“壓力式治理”難以根治“懶政”。“壓力式治理”自身面臨著政策壓力升降兩難的困境。一方面，政策壓力不能降，這是由當前政府發展與社會壓力的現實決定的，一旦降下來會影響政策合法性。另一方面，政策壓力不降就必然存在形式主義，又必然導致“懶政”的產生。這個兩難困境導致了基層政府的“懶政”現象具有強大的制度韌性。

最后，以“壓力式治理”的悖論，即問責機制的“雙重矛盾”為切口對基層政府“懶政”韌性的制度邏輯進行深化分析。一方面，以“目標責任狀”為分析焦點，從“模糊問責”現象出發，探討問責目標精準與問責實踐模糊的矛盾;另一方面，通過分析以“整體穩定”為目標導向的底線治理中，壓力治理與整體穩定要求的矛盾，繼而從問責機制運轉的“雙重矛盾”現象探究出“懶政”現象存在韌性的制度邏輯。至此，本研究揭示了“懶政”現象的產生由主觀意愿問題向結構性問題轉變的事實，進一步探究了基層政府“懶政”的深層原因，并明晰了“懶政”韌性背后的制度邏輯。

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