雙循環戰略、政府-市場關系與國家治理現代化

王曙光 王彬

〔摘要〕構建雙循環新發展格局是一個基于對全球化新趨勢的審慎判斷而做出的中長期發展戰略，其本質要求是聚焦內部阻礙生產力進一步發展的各種障礙和矛盾，打通要素循環流動各環節，構建統一、平整的國內大市場，從而以更高的發展質量引領未來的內外循環。雙循環戰略內在地要求厘清政府-市場關系、建立法治化環境、嚴格保護市場主體產權、打造公平競爭寬松有序的營商環境、有效激發國內有效需求。雙循環戰略的核心在于“暢通其流”，而“暢通其流”的關鍵在于構建新型的政府-市場關系，實現國家治理現代化。

〔關鍵詞〕雙循環新發展格局;政府-市場關系;國家治理;產權;營商環境

〔中圖分類號〕F120.4 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）01-0122-07

雙循環新發展格局的核心和基點在于國內大循環，以國內大循環帶動國際循環，即利用國內豐富的資源與產業優勢，立足內需，以建設國內完善統一的大市場為重點來引領對外貿易，使其服務于國內市場，改變以往對外貿易與全球分工決定國內產業結構的格局。雙循環戰略的提出，是一場深刻的革命，意味著要從開放帶動改革轉變為內部改革引領開放格局，從世界經濟秩序的遵循者、跟隨者的角色轉變為構建者的角色。這一戰略目標的實現需要系統的制度創新為支撐，以實現未來更高質量、可持續與均衡的發展。而以建設完善統一大市場為目標的制度創新中，最重要的是政府與市場關系問題。本文從探討政府-市場關系的內在邏輯出發，提出在當前雙循環戰略目標之下構建新型政府-市場關系和實現國家治理現代化的具體路徑，并對未來釋放改革紅利、推動制度創新的總趨勢進行了展望。

一、認清全球化新趨勢是實施雙循環戰略的前提

從二戰結束到21世紀初期的六七十年時間里，全球經濟發展歷程大體可以概括為美國主導話語權的全球化過程，在這一過程中，世界上大部分國家都被卷入全球分工的歷史潮流當中。而美國推動自由貿易理念、推行全球化的本原動力則與英國霸權時期的殖民與貿易行為如出一轍，其本質都是在國內完成原始積累而強大起來的工商業資本家謀求更廣闊的市場與更豐富廉價的要素。從政府-市場關系的角度講，美國的這一發展路徑是以成熟的企業為代表的市場主體主導，政府利用國際關系與軍事力量進行挾持，為本國市場主體打開全球更廣闊市場的模式，但在國內市場卻以“自由放任”為主、政府只有在危機時期實施必要干預和救助政策的模式。事實上，這并非美國發展歷程中的一貫模式。在英國取得全球霸權從而推行自由放任政策的19世紀，美國則基本采取的是以強政府干預為特征的保護主義政策，實行高關稅并致力于“內部改善”，使得國內工業迅速成長起來。盡管“美國學派”的政策思想被后來的美國經濟史學家刻意淡化，但是這一主張強政府干預和保護主義的“美國學派”的政策框架才真正奠定了美國成為新一任霸權國家的經濟基礎。〔1〕“美國學派”具有技術樂觀和孤立主義特征，認為自然科學與技術可以使得生產呈現報酬遞增，因此不主張擴展邊疆與國際貿易。然而，當兩次世界大戰之后，美國工業在將近一個世紀的保護主義政策之下已經發展成熟，取代英國占據了霸權國家的地位，巨大的海外利益誘惑使得“美國學派”的思想被拋棄，為資本帝國主義全球擴張而辯護的自由主義思想重新占據主流，美國自此才進入了新自由主義學派主導的歷史階段。

然而，跨國公司的全球布局對以美國為代表的發達國家而言絕非有利無害。2008年金融危機爆發、制造業衰落和大量外移導致產業空心化，由此產生了大量失業人口，失業率、貧困發生率和貧富差距的不斷增大使美國開始反思，促使其實施高端制造業回流政策，其他發達國家為推動經濟復蘇與促進就業，也相繼確立了產業扶持政策。在特朗普執政期間，“逆全球化”的保護主義與民粹主義戰略再次成為主導，美國開始對處于競爭關系中的國家頻頻發起貿易戰和技術戰，同時美國政府以平衡國內發展、緩解內部矛盾為主要目標，開始對跨國公司的全球產業布局實施頻繁的干預，有時甚至不惜以破壞自由競爭原則和市場法治原則為代價。這些都標志著美國在新的全球化趨勢下“政府-市場關系”的重要轉折。與此同時，全球化趨勢在進入21世紀之后出現了明顯的變化，國際上出現了大量“去全球化”的呼聲，全球化的話語體系出現了嚴重分化。〔2〕

中國自改革開放加入全球分工體系以來，得益于土地遼闊、人口密集、資源豐沛以及對外資的優厚政策，成為各國資本競相投資的沃土，迅速發展成為“世界工廠”。市場機制的不斷完善和市場活力的不斷激發為中國帶來“增長奇跡”，然而這種增長也存在著結構不平衡和可持續性弱的內在問題。2005-2007年中國對外貿易依存度達到60%以上的峰值，然而在全球產業鏈的分工中仍處于低附加值環節，依靠低工資和廉價資源獲取競爭優勢。2010年之后，中國開始進入人口紅利釋放轉折點的“新常態”時期，在這一新形勢下，中國致力于轉變增長方式，提升產業層級，鼓勵技術創新，努力促進產業鏈向高端演進并實現經濟的高質量發展。但由于傳統發展路徑的高度慣性，體制改革和經濟轉型的進程始終較為緩慢，出口依賴仍然是中國經濟增長的主要特征，自主創新動力始終不足，高質量發展和產業高端化面臨瓶頸制約。當前全球化新趨勢既對我國經濟增長形成了一定的壓力，但同時更為我國經濟體制改革和增長機制轉換提供了“倒逼機制”，中美貿易戰的不斷升級疊加新冠疫情造成的全球產業鏈中斷，導致 “逆全球化”趨勢凸顯，為我國提供了進行徹底的內部變革的歷史契機和內在動力。在這一節點上，中央提出“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的雙循環新發展格局，旨在把握這一歷史契機，將內部改革進行到底，徹底消除影響中國高質量發展的體制機制上的弊端，從而在更高的起點上推動現代化經濟體系的建立，并在更高的層級上參與全球產業鏈的布局與競爭。〔3〕

二、厘清政府-市場關系是實施雙循環戰略的基礎

雙循環新發展格局是我國基于對全球化新趨勢的審慎判斷而做出的中長期戰略決策，這一戰略的實質乃是國家運行機制的深刻轉型，是經濟增長動力的深刻轉換。雙循環以國內大循環為主體，然而這一大循環的構建，是在兩個前提下展開的。第一，國內大循環的構建，是基于一個開放的全球市場環境。盡管全球化出現了嶄新的趨勢，盡管中國經濟發展遭遇一些發達國家的不公平的經濟打壓和技術封鎖，然而中國未來參與全球競爭的基本態勢沒有改變，因此國內大循環之構建，乃是“開放環境下的”國內大循環，而不是“封閉環境下的”國內大循環。構建這一國內大循環的目的是為了以更高的競爭力參與全球競爭，而不是企圖在一個封閉環境中規避全球競爭;國內大循環的最終目標是以更高的產業層級，更大的比較優勢，更積極地參與甚至引領全球產業鏈的布局，而不是自外于全球產業鏈而謀求“自我封閉式發展”，這也是國家決策者一再強調的基本立場。第二，國內大循環的構建，乃是我國既定的社會主義市場經濟體制的制度框架的進一步深化和完善，而不是改變這一框架而復歸舊有的體制。這也就意味著國內大循環為主體的雙循環戰略的基本指向，乃是社會主義市場經濟體制改革的深化，是要進一步革除阻礙社會主義市場經濟體制運行的各種弊政，從而使我國的社會主義市場經濟體制更完善、更有效率，更能適應未來中國經濟社會的長遠發展與可持續發展。強調第一個前提，是要警惕“關起門來搞建設”的錯誤觀念，而強調第二個前提，是要在我們繼續發揮制度優勢的同時警惕在構建國內大循環過程中傳統體制的復歸。

雙循環戰略的基礎是正確認識政府和市場各自的邊界和優劣勢。應該說，在中國特色社會主義市場經濟體制中，政府起到了特殊的重要的作用。在四十年改革開放過程中，政府不斷地通過制度創新引入市場機制，鼓勵市場的發育，并通過持續的法治建設為市場主體提供越來越嚴格和規范的產權保障;同時政府在協調市場主體之間的關系、動員資源和執行長期發展戰略方面也發揮了任何國家政府難以發揮的作用。從這個意義上說，中國經濟增長中政府的作用是不可替代的，然而這一作用的核心和實質乃是政府始終是市場機制的促進者，是市場微觀主體的鼓勵者，而不是以政府來取代市場;在中國，經濟發展越好的地區，這一特征就越是明顯，而經濟發展表現越是不佳的地區，卻往往與“市場增進型”政府模式背道而馳。政府的最大功能是保護市場主體，保護公平競爭，營造公平市場。政府的一切努力，都旨在增進市場的作用，而不是替代市場甚至拋棄市場。政府和市場的邊界不清，政府越位或缺位，都會帶來發展中的一些問題。

當然，我們也不要將政府和市場的關系簡單地理解為一種絕對的、僵化的關系。政府和市場，是經濟發展的兩種不同的推動力量和要素。一種力量在經濟發展中發揮的作用過度了，就必然引發經濟發展中各個層面的問題，從而逼迫經濟體制發生變革，以糾正這種過度不均衡。比如一個階段政府發揮的作用太多，抑制了市場的作用，從而導致體制僵化、人民福利下降、經濟增長效率受到損失，因此就必須加強市場調節，減少政府干預，矯正政府過度介入的情況。同樣地，如果一個階段任由市場力量過度發揮作用，市場的自發作用導致社會經濟發展極其不均衡，出現了社會公正方面的問題，導致壟斷、貧富不均、公共品供給不足、社會混亂、經濟社會二元結構突出，則應該進一步發揮政府的作用，加大社會公共品支出，防止壟斷和社會不公，對市場力量進行矯正和規范。政府和市場之間要保持一種動態的平衡，政府和市場各司其職，發揮各自的作用，政府不缺位也不越位，有為而不亂為。

在雙循環戰略中，一方面，我們應繼續加大市場化的力度，進一步降低準入門檻，讓更多的民間資本參與市場公平競爭，最大限度釋放市場活力，激發微觀主體的創新動力。另一方面，我們也要警惕“市場神話”，防止過度市場化帶來的弊端，尤其是近年來我國在養老、健康、醫療、教育等公共品領域，過度市場化的弊端已經引起了決策者和國民的高度重視和關注，政府在這些公共品領域不能缺位，公共品領域不能過度市場化和產業化，以保障國民的基本福祉，保障民生，維持社會的基本穩定。

三、深化改革、實現國家治理現代化是實施雙循環戰略的重要著力點

雙循環戰略的重點在于暢通國內大循環。所謂循環，即要素與商品的生產、流通、消費、再生產和擴大再生產的動態平衡與螺旋上升，使產業結構和消費結構在長期的互動中伴隨制度與技術創新而得到結構優化和層級提升的過程。應該強調指出的是，這一國內大循環是“整個國家范圍內”的經濟大循環，即對外以國家為邊界、重點進行內部制度創新，從而實現整個國家經濟增長機制的轉換;而對內要打破區域間的發展壁壘、打破區域內部“小循環”的格局，構建全國統一平整的大市場，使要素、商品與技術在全國大市場的范圍內流動起來，實現更大范圍的規模經濟。這樣統一、平整的大市場，產業鏈條完整、規則完善，具有很強的對外張力，既最大限度減少對外依賴，又具有足夠的能力與包容性融入國際大循環，使內外循環相互促進。在當前國情之下，這一目標的實現迫切要求通過新型政府-市場關系的構建，實現國家治理現代化，徹底解決由體制障礙造成的發展壁壘與規則不健全造成的治理失效。

（一） 完善劃定政府-市場功能邊界的法律規范

長期以來，政府有效的宏觀調控對經濟平穩增長起到了重要作用，但是也造成一些地方政府干預經濟的相對任意性、政府-市場邊界模糊不清以及一些以行政干預為名的尋租問題，使得市場的資源配置能動性受限。當下，中國的市場經濟已經具有相當規模，社會主義市場經濟運行機制相對成熟，構建適應時代發展的新型政府-市場關系，首先應當以法律規范為政府的權力邊界劃定界限，遵從市場的契約精神，避免任意性的行政命令干預。在資源配置領域，政府的行為應當限制在市場難以解決的公共服務領域以及市場難以提供的具有公共性的商品供給上;另外作為國家的代理人，以國有資產投資者的身份參與市場競爭，尊重市場秩序。政府是規范市場的法律制定者，也必須是這一法律秩序的遵守者，政府的行為必須有法可依，遵循法治原則。這要求政府加強部門之間的監督、管理與制約，特別是對地方行政機關的監督與制約，來保證相關法律的權威性和有效性，才能真正起到以立法消除政策任意性的作用。

（二） 充分尊重與保護市場主體的產權

產權包括合法財產的所有權、占有權、使用權、收益權和處置權，是經濟主體參與市場活動的“入場券”，也是市場交易的主要內容。如果產權得不到保證，那么生產行為與要素和商品的購買行為就是具有高度風險的，因為市場參與者無法確定用于交換的資源是否會因為標的物產權的不確定性而損失掉，也無法保證生產投入所獲得的產出、帶來的收益能夠屬于自己。在經濟循環當中，任何一個環節的交易中產權的不確定性都會導致循環受阻。此外，經濟大循環的螺旋發展與結構提升依靠知識積累與技術攻堅，因此知識產權的保護具有至少和其他產權一樣重要的作用。而技術經驗的積累則是在重復多次的經濟循環中產生的，因此更加需要產權的穩定性，這就要求產權保護的長期性。

中國自改革開放后加入國際分工以來，作為后發國家，大部分產業領域的技術進步路徑是以學習、模仿外資帶來的先進技術為主的追趕道路，自主研發與創新雖然在軟件和互聯網服務等方面趕超效應顯著，但在眾多關鍵前沿領域依然依賴國外的高端技術模塊化集成。而國外的技術輸入是有選擇性的，當中國企業的技術發展達到一定閾值，使得發達國家中掌握技術核心、處于全球產業鏈高附加值端的既得利益者受到競爭威脅時，就必然引發我們今天看到的“技術戰”。經濟循環中既有的技術積累路徑受阻，因此當下自主知識創造與技術攻堅成為中國技術向前推進、產業鏈升級與經濟循環走向高級化的必由之路。這更加突顯了當前保護產權的重要性：在知識創造與技術攻堅的過程中，基礎學科的研究投入作為公共品應由政府來提供，而具有競爭性和排他性的應用性技術應由市場主體自發產出，但在技術產權模糊或得不到可靠保護的情況下，市場主體不會選擇技術攻堅這樣的高風險投資行為，使得知識與技術的發展止于研究領域。

然而，在實踐中國家法治環境還有非常大的改善空間，特別是在市場環境發育不足的區域，地方政府為完成某項任務指標而侵犯市場主體產權的行為依然時有發生。而當市場參與者發生產權糾紛，尤其是知識產權糾紛時，維權困難的現象也經常出現，導致產品仿冒行為頻發。這就促使投資者在選擇投資地時進行產權風險規避，選擇產權更具有保證的地方，這也是一部分企業在市場選擇中更傾向于面向海外市場、面向外需的原因之一。另外，對仿冒行為的寬容也非常不利于本土品牌的打造，也直接影響產業鏈升級。可見，只有充分尊重和保護市場主體的產權，才能使經濟具有循環流動、動態上升的自生動力。政府作為市場秩序的監督和維護者，應當改善法治環境并自覺遵守法律，暢通市場參與者維權途徑，重視經濟主體的產權訴求。

（三） 構建公平競爭自由有序的地方營商環境

政府作為公共品的提供者與市場的規范者，起到環境與制度供給的作用。營商環境這一概念概括了市場主體在經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件的總和，包括基礎設施、社會服務、商務成本、生態和審批流程等多方面的內涵，而這些體制機制條件正是難以內生于市場的公共領域，只能由政府來提供。區域內好的營商環境可以在經濟循環的各個流程上降低市場交易成本與企業的生產成本，提高經濟循環的整體運行效率，也因此能夠吸引更多的投資者進入，使市場主體更加豐富，市場更為健全。而區域之間以吸引要素流入與市場主體進入的營商環境競爭則為各地持續改善營商環境提供了有效激勵。〔4〕

當前，阻礙國內統一大市場形成的一個重要因素就是區域之間發展的不平衡，這一發展不平衡的制度根源在于改革開放初期國情要求之下所必需的國家宏觀區域政策，其歷史遺留問題就是地方政府之間制度供給的極大差異，在今天表現為地方營商環境之間的差異。粵港澳大灣區研究院2017年和2018年的《中國城市營商環境報告》顯示，石家莊、鄭州、太原、烏魯木齊和哈爾濱等省會城市的營商環境評估指標連續兩年都在所選取的全國35個重點城市之中處于墊底水平，北上廣深、成都、杭州和武漢則在地區間的競爭中注重營商環境，指標水平處于前列。①而這些省會與重點城市往往代表著對應省份與區域的整體發展情況，區域之間的差距主要表現在市場化水平、基礎設施環境和社會服務環境這幾個方面。地區營商環境之間的差距使得經濟主體雖然在法律上具有在任何地區從事經濟活動的權利，但是在經濟上卻由于交易成本和風險只能選擇營商環境好的區位，從而形成隱性的市場進入壁壘。

① 參見粵港澳大灣區研究院.《2018年中國城市營商環境報告》，粵港澳大灣區研究院網，http：//www.dawanqu.org/science/science/

各個區域高水平營商環境的良性競爭可以為市場主體提供更廣闊的投資與居住地域選擇，有效打破營商環境地域差異所帶來的隱性市場壁壘，促進要素與商品在更大范圍內的流動，有助于國內統一、平整的大市場構建，形成經濟的國內大循環。因此，應當調整對于地方政府政績考核的評估指標，注重營商環境構建與改善的考核，促進地方政府積極構建良好的地方營商環境，降低市場的交易成本。

（四） 通過挖掘內需，提升市場潛在發展空間

第一，城鎮化尚有較大潛在空間可以挖掘。截至2019年，中國常住人口城鎮化率為60.6%，戶籍人口城市化率僅為44.38%①，而人均GDP在1萬美元水平的其他大型經濟體城鎮化率平均超過65%，表明我國城市化水平仍然偏低。與農業現代化并行發展的城市化能夠推動農民轉移就業、提高收入，從而提高農民的消費水平，產生更多消費需求;成為城市人口之后，原有的農村生活模式被打破，有助于農民群體的消費升級。此外，城市化的過程中必然伴隨著配套住宅、基礎設施和公共服務建設的大量需求。因此，進一步在更廣泛的區域內推進新型城鎮化、進行市場培育是提升市場廣度的有效措施。

第二，中國持久而深入的反貧困與民生建設將極大地拓展內需增長空間。〔5〕近年來，中國反貧困事業突飛猛進，每年減少貧困人口1000萬人以上，不僅極大地改善了貧困人群的生活，而且還促進了貧困地區的總體經濟發展。在2021年消除絕對貧困之后，中國將會在緩解相對貧困上進一步努力，以徹底改變中國的貧困狀況。反貧困和民生建設也是擴大內需的重要抓手。截至2019年底，以每人每年2300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，還有551萬人屬于農村貧困人口。②對貧困人口的對口幫扶與脫貧攻堅可以與新型城鎮化措施相結合，切實提高貧困者的勞動能力和收入水平，進而改變貧困人口的生活模式，同樣是增加有效需求的重要途徑。

第三，制造業升級與自主品牌構建尚有較大潛在空間可以挖掘。在參與國際分工的40年里，“兩頭在外”的產業鏈格局使得國內很大一部分中等以上收入水平的消費者習慣使用國外品牌的消費品，但這些消費品的生產流程可能大部分甚至全部都是在國內完成的，國外企業只是出售“貼牌權”。鼓勵、扶持具有競爭力的前沿制造業企業自創品牌、搭建與消費者之間的商業平臺，可以將產業鏈后端的價值內化于國內經濟體系當中，使得國內經濟循環鏈條更加完整，也是更充分地利用內需的重要方式之一，有助于提升市場深度，并且使企業在國際大循環中處于有利地位。

①② 數據來源：國家統計局.《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html

第四，收入分配調節有較大的潛在空間可以挖掘。收入分配調節既有利于解決收入分配不平等問題，又有利于通過低收入人群的收入增長而實現內需的擴大。以基尼系數為衡量指標，中國的收入不平等程度以2008年為拐點開始下降，但是在2015年之后又出現了進一步上升趨勢（如圖1所示），其中一個很重要的原因就是2015年后房地產價格的多次翻番，房產所有者的財產性收入急劇增加。由于消費具有邊際效用遞減的性質，調節不合理的收入分配格局有助于增加有效需求。為調節當前收入不平等程度加劇的趨勢，政府一方面應依法繼續采取適當的限購措施，防止房地產領域的金融投機行為，另一方面穩步推行房產稅，調整財產性收入帶來的不平等程度。另外，由于房屋具有必需品的性質，穩定房價還可以起到使消費結構合理化與多元化的重要作用。

第五，大規模基礎設施建設將極大地拓展國內需求空間。近十幾年來，我國在基礎設施建設方面成就顯著，不僅極大地緩解了基礎設施方面的瓶頸，促進了經濟增長和區域經濟平衡發展，同時也極大地促進了不發達地區居民的收入增長和就業，可謂一舉多得。國內基礎設施建設既包含傳統基建，更包含新基建，既要繼續加大傳統基建的建設力度以持續改善基礎設施，同時又要著力于5G、大數據中心、人工智能、新能源汽車充電樁等新型基礎設施建設，為中國未來一個時期的智能化、信息化發展提供助力，這對于提升內需是有極大幫助的。

四、結論：在雙循環戰略目標下不斷釋放改革紅利

在國際形勢日益復雜的今天，中國提出構建雙循環新發展格局這一戰略目標，本質上要求更加立足國內、聚焦內部阻礙生產力進一步發展的各種矛盾和積弊，以深化國內改革來破除體制羈絆，實現經濟增長動力轉換和產業升級，增強自主創新能力和我國產業的國際競爭力，從而能夠在未來的國際格局中具備更高的競爭力。以國內大循環為核心的雙循環體系構建絕不意味著要大興保護主義和舊有體制的復歸，相反應該是政府行為的進一步規范和為市場進一步賦能，打破阻礙要素與商品流動的制度壁壘，從而構建更加競爭有序的社會主義市場經濟體制，為未來長期的高質量發展提供動力。為此，我們應該進一步打破制度藩籬，進行制度創新，釋放改革紅利，實現國家治理現代化。

當前中國在全球主要經濟體中既具備特殊的增長優勢，同時也面臨著巨大的增長不確定性和復雜的外部環境。中國應不失時機地以構建國內大循環為契機，持續深化改革，完善體制機制，及時調整政府-市場關系，使市場獲得不竭的動力，使微觀主體充滿創新動力，促使中國經濟走向更加成熟、更加均衡與可持續的發展，從而在未來全球的產業競爭中占據更為有利的地位。

〔參考文獻〕

〔1〕 〔美〕 邁克爾·赫德森.保護主義：美國經濟崛起的秘訣（1815-1914）〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2010：287-293.

〔2〕 王曙光，王丹莉.全球化視角下的雙循環戰略〔J〕.新疆農墾經濟，2020，（9）.

〔3〕 陳甬軍.復工達產與“一帶一路”：穩定全球供應鏈產業鏈〔J〕.黨政研究，2020，（4）.

〔4〕 王曙光，王彬.競爭中性與區域經濟發展差距研究〔J〕.社會科學戰線，2020，（7）.

〔5〕王曙光.中國扶貧——制度創新與理論演變（1949-2020）〔M〕.北京：商務印書館，2020：35-40.

【責任編輯：劉彥武】