日本《關于婦女、和平與安全保障的行動計劃》外向型立場分析

陳起飛

(北京外國語大學，北京 100089)

“第1325號決議是聯合國、各國政府、公民社會和各利益攸關方在沖突中和沖突后環境下保障婦女權益的關鍵性國際文書。”[1]此后，聯合國幾項后續決議在性別主流化和防止性暴力沖突等方面對第1325號決議又進行了補充。2013年9月26日，日本首相安倍晉三在第68屆聯合國大會發言中表示日本決定響應聯合國安理會第1325號決議，制定本國“婦女、和平與安全”(簡稱“WPS”)行動計劃。在大會上安倍提道：“‘創建讓女性綻放光彩的社會’，提出這一口號后，我正下大力氣改變國內的框架。然而，這一任務并不僅僅局限于日本國內，它也將引導日本外交。”[2]不僅如此，日本在外交領域要成為主導國際社會的一員需作出四點貢獻。第二點即是“與其他志同道合的國家一樣，日本也將通過與在基層活動的民眾進行合作，制定‘有關婦女、和平與安全保障的行動計劃’”[2]。2015年5月日本第一版《關于婦女、和平與安全保障的行動計劃》(簡稱“WPS-NAP”)自決定之日起歷時兩年半終于完成。然而，其體現出的外向型立場卻在學界產生了很大爭議。

聯合國決議作為國際性文件特點是缺乏強制性和統一性，且內容具有一定的模糊性。各國WPS-NAP的立場與屬性基本由本國政府自行裁定。TRUE根據國際社會WPS-NAP的制定情況曾指出，在和平與安全保障方面反對性別主流化的國家，其NAP的性質不是國內對策，而是以海外“紛爭地區支援”為中心的外交政策，即屬于一種外向型立場[3]。日本WPS-NAP也被政府定性為一項外交政策，其“外向型立場”的具體體現是什么？日本政府確立“外向型立場”的依據和原因(目的)又是什么？“外向型立場”存在的缺陷體現在哪里？本文擬圍繞以上幾個問題對日本WPS-NAP展開具體研究。

一、日本《關于婦女、和平與安全保障的行動計劃》外向型立場的具體體現

學界對日本WPS-NAP的研究主要著眼于計劃的文本研究。日本學者土野瑞穗在《聯合國安理會第1325號決議與沖突下對女性性暴力的脫政治化》一文中提到過，日本第一版WPS-NAP的序文第3部分和第4部分的冒頭部分明確表明了該行動計劃的基本定位為“海外支援型NAP”[3]。另外，Barbara K. Trojanowska，Katrina Lee-Koo，Luke Johnson三位學者對英國、瑞典、荷蘭、加拿大、愛爾蘭、尼泊爾、美國、日本等八個國家的“關于婦女、和平與安全保障行動計劃”內容作橫向研究與分析比較時指出，在行動計劃的目標、執行、效果與影響、報告和審查等諸多方面，不同國家在不同版塊都存在不明朗或不具體的缺陷[4]。日本WPS-NAP在以上幾個方面也存在不明朗的缺陷。

日本WPS-NAP目前有兩版，2016—2018年版和2019—2022年版。這兩版除部分細節更新與變動外，整體結構與主旨變動不大。2019年重新修訂的第二版行動計劃(2019—2022)雖有近50處細節變動，但總體框架和目標內容仍保持不變。為避免重復性研究，本文將不再對第二版內容展開分析，僅以第一版作為研究對象。通過對第一版WPS-NAP文本進行分析，并對先行研究中提到的問題作了對照驗證后發現：第一版序文的第3部分與第4部分內容雖如土野瑞穗所述大部分以實施對外支援為主，但在文字表述中，也存在上文另外三位學者提到的模糊性問題。整體來看，日本WPS-NAP的實施對象與其外向型實施立場并非完全吻合。如在序文第3部分提到的“為讓21世紀成為沒有侵犯婦女人權和沖突中對婦女進行性暴力的世紀，日本將……在和平解決沖突以及世界和平、與各國建立友好關系、婦女人權方面不斷開展工作”[5]2，這一表述中，文本體現的是一項面向全球所有女性權益保障的遠大目標而非僅針對沖突地區女性。此外，序文第4部分“本行動計劃的制定和實施應根據憲法……反映日本作為和平國家的發展情況。日本應謹記各國在日益國際化的國際社會團結起來解決課題的必要性，為實現國內外沒有戰爭也沒有貧困、剝削、歧視和暴力的社會，通過具體行動，更加積極地為確保國際社會的和平、穩定、繁榮作出貢獻。”[5]4其中“國內外”一詞也暗示了日本WPS-NAP雖以支援海外沖突地區為主體，但日本國內的相關問題也在支援行動開展范疇之內。

其正文的各項目標和對應措施實際也秉承了“外向立場中存在模糊性”的特點。正文部分“參與、預防、保護、人道支援與重建”四大支柱共設定了具體目標20項(不含每一支柱的整體目標)，對應措施83項，絕大多數面向海外沖突地區。其模糊性特點體現在20項具體目標的語言表述中。如，一些具體目標只提及了對婦女和女童進行關懷、培訓與保護，但針對國內還是海外，方向并不明朗。對83項對應措施展開分析就會發現，大量措施都直接或間接同海外沖突國家或地區支援項目有關。各項措施的實施主體也是外務省與日本國際協力機構(JICA)。盡管如此，在具體措施中也能找出部分與日本國內事務相關的內容。如，在“參與”支柱具體目標3對應措施4中提出了一項“在國內災害方面保持與防災計劃、《災害對策基本法》、男女共同參與基本計劃的吻合性，確保婦女參與決策和項目實施”[5]7。實施主體由外務省、JICA轉換為更多負責國內相關事務的內閣府防災部門、男女共同參與局、復興廳和消防廳。目標4具體措施1中還提到“積極協助日本婦女在聯合國等國際機構以及聯合國代表團中任職，特別是促進干部的任用。”除此之外，“預防”支柱具體目標6對應措施3中提到一處：“在日本國內促進和平教育”的實施主體為外務省和文科省[5]11。

對文本內容進行梳理后發現，日本WPS-NAP確屬“外向型”基本立場，部分內容實施對象不明確，存在模糊性特點。筆者認為，其模糊性內容的出現反映出日本對本國WPS-NAP確立外向型立場存在缺失的認知，想通過部分模糊性表述予以彌補。那么，外向型立場反映出日本WPS-NAP怎樣的缺陷？造成這些缺陷的原因是否正如TRUE所言，是由于日本在女性、和平與安全保障方面屬于反對性別主流化的國家？本文借助對日本WPS-NAP外向型立場缺失的分析，對以上問題作出回答。

二、日本WPS-NAP外向型立場存在的缺陷

性別主流化一般指社會性別主流化。1997年6月，聯合國經濟及社會理事會對“社會性別主流化”給出的定義是：“在各領域和各層面上評估所有有計劃的行動(包括政策、立法、方案等)對男女雙方的不同含義。作為一種策略方法，……使男女雙方受益均等，不再有不平等發生。其最終目標是實現男女平等”。

日本自詡為和平國家，以未處于沖突狀態下為由不考慮本國婦女的和平與安全保障問題。政府對本國婦女的角色定位一直傾向于“強者女性”的形象，希望更多女性活躍于和平進程中的“參與”領域。這是值得肯定的。但日本政府認為日本女性并非弱者，因而行動計劃的整體設計對保障日本國內婦女、和平與安全的目標與措施鮮有提及，這是WPS-NAP的一大缺失，同時也是對“社會性別主流化”的有意回避。因為要保護女性免受性暴力侵害，不應只將目光關注處于沖突下的國家或者發展中國家，處于和平狀態下的發達國家，基于各國不同的社會文化，其女性同樣會遭受嚴重的性暴力威脅。歸納起來，有關日本WPS-NAP的缺失問題和日本政府欲回避的領域有三方面：(1)保護日本國內一般女性免受性暴力侵害的制度缺失；(2)對駐日美軍性暴力問題管控的缺失；(3)對海外派遣及國內女自衛隊員保護制度的缺失。以上三大方面在WPS-NAP中基本未被提及。

(一)保護國內一般女性免受性暴力侵害制度的缺失

在日本WPS-NAP制定過程中，兩大主流民主會議“少數人小組代表商討會”以及7次意見交換會中，與會代表曾多次向日本政府提出WPS-NAP中應加入有關保障國內婦女安全權益的要求。代表們圍繞“駐日美軍性暴力”議題，希望政府在行動計劃中加入解決國內所有女性長期遭受性暴力侵害的問題。但這些要求和議題均被政府一一否決。因為日本國內一般女性遭受性暴力侵害是隱藏于社會深層的問題。據英國BBC紀錄片《日本之恥》報道，各國警方報案的強奸指控數中，以每100萬人為單位統計的話，英國是510件，而日本僅10件。但事實上，日本成人女性每15人中就有1人遭遇強奸或者強制性交[6]。日本遭遇性侵犯事件的受害者中，僅有4%的人選擇報警，而有75%的選擇不向任何人提及這件事。因此，面對國內嚴重的女性受性暴力侵害問題，無論民間組織如何呼吁，政府在WPS-NAP中對此始終未論及。這是日本政府在WPS-NAP中的第一大缺失。

(二)對駐日美軍性暴力問題管控的缺失

自二戰以來，沖繩駐日美軍性暴力問題一直是日本民眾關注的重大議題之一。由此引發的民間抗議運動也一直未間斷過。胡澎在2010年發表于《中日關系史研究》的《駐日美軍在沖繩的性暴力問題》一文中，針對美軍對沖繩婦女自二戰以來至今所犯下的暴力罪行導致沖繩婦女的悲劇性命運有系統性總結和闡述。從20世紀50年代開始，由日本民間維護和平的各界人士組成了各種團體反對戰爭，防止戰爭在日本重演，其中反對駐日美軍暴力成為反戰運動中的主要內容[7]。盡管民間運動一直高漲，沖繩政府也多次向中央政府提議將駐日美軍基地移出，但作為擁有決策權的日本中央政府為了顧全美日同盟大局，對此議題始終保持息事寧人的態度。這是WPS-NAP的第二大缺失。

(三)對海外派遣及國內女自衛隊員保護制度的缺失

安倍第二次上臺后在國內推出“女性活躍政策”，防衛省便開始注重女性自衛隊員的招募與訓練，開展了內部獨立的“女性活躍推進政策”。無論在海外還是國內的執行任務中，本著男女共同參與的方針，越來越多工種開始向女性開放，女性自衛隊員人數呈持續上漲趨勢。防衛省統計數據顯示，至2018年女性自衛隊員人數占總人數的7%左右，按照防衛省計劃到2030年女性比率將增加到9%以上(1)相關數據來源于防衛省官網：https：//jp.reuters.com/article/maritime-self-defence-woman-idJPKBN1GI08X，最后訪問時間2020年2月28日。。

在海外沖突國家和地區，沒有武裝能力的女自衛隊員和文職人員實際同當地女性一樣，也有遭受各種侵害的危險。但這一群體的權益和安全卻得不到制度上的保障。日本女自衛隊員進入PKO派遣隊前，就要作好不能接受女性特殊性別待遇的心理準備。為了工作便利，自衛隊對女性的要求同男性一樣。在沖突地區，女自衛隊員成為性暴力受害者的危險性很大，她們有時因卷入當地軍隊的沖突中得不到及時救助，犧牲的案例也不少。此外，在自衛隊內部，為了維持隊伍內部紀律，隊員間的上下等級關系更加嚴格，下級必須嚴格服從上級命令。因此即使有女自衛隊員遭受來自上級或男性隊員的侵犯，在體制的壓力下也會選擇保持沉默。這是日本WPS-NAP的第三大缺陷。

三、日本國內女性安全保障缺失的原因

日本對國內女性安全保障的措施缺失的原因是多方面的。上文提到的三大缺失各自有不同的背景和原因。

(一)國內一般女性安全保障缺失的原因

第一，經濟上步入了現代化的日本，在思想意識方面很多民眾仍保留著傳統父權制社會性別壓迫觀念和不對稱的性別規范意識。這對解決國內女性長期遭受各種暴力侵害造成很大障礙。

日本女性在歷史上長期處于社會底層地位。從江戶時代起，貧苦家庭為了生存將妻子、女兒作為商品賣掉，或者年輕貧苦女性為了家人的生存自愿賣身為娼的現象就被主流社會所認可。明治時期，海外娼妓業興起，很多女性甚至不惜采取偷渡方式出國賺錢。不僅平民自身，日本精英和統治階層也認為海外娼妓一方面可以緩解日本海外移民男女比例，同時還可以獲取高收入以改善其家人生活，于是便公開允許和鼓勵娼妓出國打工。長期以來，歷史上日本社會對女性的階級和性別壓迫，以及對日本女性為娼的鼓勵與允許無形中造成了日本女性的刻板負面印象的產生。后來雖出現廢娼運動，但絕大多數廢娼運動者多出身于上中流社會，對導致娼妓產生的社會構造和經濟根源缺乏應有認識。這使得廢娼運動的性質變成了追隨國家權力的一種表現，而不是為了維護娼妓的真正權利。至今，這種傳統積淀下來的等級、性別壓迫思想依然深深植根于日本社會大多數人的價值觀念之中。

此外，日本無法取得性暴力受害者的相關證言與訴訟導致性暴力侵害問題被隱藏，與本國父權制下的性別規范也有很大關系。這種性別規范往往造成受害者的沉默不語。另外，父權制下存在的性別規范具有明顯的不對稱性。這種不對稱性體現在對女性的壓迫和對男性的寬容。無論是性暴力還是基于性別的其他暴力事件，在扭曲的性別規范下導致女性受害者被迫背負起整個事件的所有罪責，而男性作為加害方其惡劣行為反而被合理化從而免于被懲處。因此，將父權制下的性別規范內化了的大多女性受害者，會產生強烈的恥辱感而選擇沉默。當性暴力受害者揭發加害者罪行時，輿論往往導向于女方的疏忽大意。因為在父權制性別規范下，女性常常被建構成為男性的“引誘者”[8]。此外，在不對稱的建構中女性受害者還會被要求證明自己曾徹底地反抗過，若不能提供反抗痕跡，就會因此被認為“同意”了性暴力[8]。但激進女權主義領軍人物，凱瑟琳·麥金農(Catharine A. MacKinnon)認為，“‘同意’這一概念本質上就建構了‘行動主體’和‘被行動客體’，根本未顧及到雙方互動的平等。‘同意’本身就體現了不平等的概念。然而，同時又假定互動的雙方是平等的，不管這是否是事實”[9]。因此，女性一直是父權制性別規范中的犧牲品。

第二，當代日本更看重女性勞動力輸出的價值。為應對少子老齡化帶來的社會和經濟壓力，安倍晉三在第二次執政期間推出了以“創建讓女性綻放光彩的社會”為口號的女性活躍政策。這一口號后來同樣用在了WPS-NAP中。但女性活躍政策的目標是充分挖掘現有女性勞動力，促進經濟發展。2014年7月20日的《日本經濟新聞》曾發表評論說：“保守派政權曾視工作的女性為敵，此次卻把‘利用女性’放在了成長戰略的重要位置。”[10]“利用女性”這一表達方式或許更真實地反映了日本政府的初衷。“讓女性活躍起來”在日語中的表達是“女性の活躍”，安倍第二次執政后最初在各種場合的發言使用的也是“利用女性”(日語：女性の活用)這種說法。由于這一說法名聲不好，后來才改成了“活躍”(日語：活躍)一詞，與“創建讓女性綻放光彩的社會”意思基本一致[10]。僅一字之差，實則表現出的態度完全不同。安倍政府作為保守派一直不愿打破日本“男尊女卑”的傳統家庭模式。日本首相夫人安倍昭惠也提到過“因為我的丈夫屬于保守派，所以至今他可能仍然不認為讓所有女性都參加工作是一項好的舉措。我們希望女性在社會上活躍，但另一方面，很多女性進入社會后，我們擔心日本優良的傳統家庭模式會被打破。”[10]可見，面對少子老齡化帶來的社會經濟危機，政府開始將目光轉向女性群體，將女性“商品化”，以為國家社會貢獻力量。然而基于傳統觀念，政府對于女性群體的價值定位卻依然保守。

(二)對駐日美軍性暴力問題管控缺失的原因

沖繩駐日美軍性暴力問題難以解決的根源在于日美關系的不對等。1960年兩國簽訂的《日美地位協定》是造成駐日美軍在沖繩基地肆無忌憚的直接根源。日本政府十分清楚《日美地位協定》短期內無法改變，至少不可能由日本單方面改變。因為美國很早已明確了立場，協定必須雙方達成共識后才能進行調整。針對日本地方政府單方面提出關于修改協定的要求，美國時任國務院副發言人哈弗曾在記者會上表示美國政府從未就修改協定進行過談判，今后也不會考慮，有關沖繩基地最好的辦法是改善《日美地位協定》的執行方式而非對協定本身加以修改[11]。二戰后，日本受憲法第九條限制不得擁有軍隊或其他軍事力量。為了獲取美國的軍事保護，日本一直奉行著“美國優先”的外交政策。為維護兩國關系穩定發展，必要時日本甚至可以犧牲國民的部分權益。如，二戰結束后不久，日本政府預感到美國占領軍即將到來，內務省當時便打算通過犧牲一部分貧窮女性來維護社會安寧，為確保國體作出貢獻。當時許多戰爭孤兒和戰爭寡婦被要求通過為美國占領軍服務來報效國家。在日本皇宮前甚至為她們舉行了“特殊慰安”協會正式從業儀式[12]。如今沖繩人民的忍耐已達到極限，但在國家整體利益面前，沖繩地區以及沖繩女性的權益，有可能繼續成為日本為獲得美國支持準備付出的代價。

面對中央政府的消極態度，由沖繩政府自發組織的抗議活動從未間斷過。沖繩縣首府那霸市議會就美軍強奸婦女等眾多犯罪事件通過的“抗議美國政府”決議已達100多次。此外，議會還抗議日美政府不顧沖繩民眾的反對，強行將“魚鷹”運輸機部署到沖繩。各任知事也一直將解決駐日美軍基地問題作為自己在任期間的主要工作，甚至親自赴美同美方溝通談判。沖繩當地政府為解決駐日美軍基地問題用盡全身解數，而真正掌握沖繩命運能與美國政府進行有效溝通的依然是日本中央政府。夾在美國與沖繩中間的日本中央政府一方面奉行“對美追隨式外交”，對美軍在基地的肆意行為不敢直接對抗，另一方面在國內又要表現出“堅定維護沖繩人民利益”的態度。因此，日本中央政府在對這一問題的解決上一直實施左右“搖擺政策”。即，日本政府多次發出修改協定和條款的聲音，但更多出于政治目的，其所修改的零星邊緣化內容對駐日美軍也未起到實質打壓作用。這也解釋了為何日本制定WPS-NAP時，在沖繩召開了地方意見交換會，但對沖繩民眾提出的有關駐日美軍性暴力問題卻全部予以回絕的矛盾。召開意見交換會充分體現了政府對沖繩人民的關心，但深知《日美地位協定》無法修訂的日本政府，又怎會在WPS-NAP中重提此事引來美國盟友不悅。

(三)對海外派遣及國內女自衛隊員保護制度缺失的原因

WPS-NAP對女自衛隊員保護制度的缺失主要是因為NAP實施主體單一，自衛隊直屬單位“防衛省”職責受限所致。筆者對文本中各項目統計發現，“參與、預防、保護、人道及重建支援”四大支柱(不含第五大支柱“監測、評價及調整框架”)的實施主體主要由外務省及其下屬獨立機構JICA負責。85項具體措施中，83項實施主體為外務省，64項明確標明由JICA負責(2)Jody M. Prescott， Eiko Iwata， & Becca H. Pincus的Gender， Law and Policy：Japan’s National Action Plan on Women， Peace andSecurity”一文中統計日本第一版WPS-NAP發現，外務省負責83項，JICA負責65項，防衛省負責11項。。第二版行動計劃(2019—2022)中前四大支柱具體措施76項。其中外務省負責75項，JICA負責59項。當然除外務省與JICA之外，部分項目實施主體還包括內閣府、防衛省、警察廳、法務省、文部科學省、消防廳，但是占全體項目的比例極低。歐洲一些國家在制定WPS-NAP時也有選擇地以本國外交部作為窗口來負責行動計劃的執行，因此日本選擇外務省作為管理機構倒也并非例外。但是行動計劃內眾多目標實施主體單一化，僅由外務省及JICA負責，一則加重了外務省與JICA的財政負擔，二則單一化的預算經費是否能保障行動計劃順利執行也是不得不考慮的問題。

每年日本內閣府公布的男女共同參與預算數據都顯示，《婦女、和平與安全保障的行動計劃》作為一項目標繁多的工程，其預算在外務省所有負責項目領域之中卻只占最低配額。從2018與2019年度預算推移看，2019年預算額67萬7千日元，較上一年還減少了23萬4千日元(見表1)。在逐年降低的經費使用壓力下，外務省與JICA對于女自衛隊員及女性文職人員的安全保障經費配額也令人擔憂。

此外，自衛隊在支援沖突國家或地區行動中占有主體地位，但作為自衛隊的主要管理部門，防衛省的職責在WPS行動中卻明顯受到限制，成為了邊緣性實施主體。實施主體除防衛省外，外務省、內閣府國際和平協力本部事務局、警察廳也作為實施主體。考慮到支援行動中人員的復雜性，確有存在多部門協同的必要。然而，行動計劃中未明確規定實施主體組合中的主導者，一方面這屬于WPS-NAP模糊性的表現，另一方面證明了在WPS-NAP中并未賦予防衛省更多的實施權力，其作用發揮受到一定限制[12]。第一版WPS-NAP中，由防衛省負責的措施僅有9項(見表2)，第二版中為10項，變動并不大。

表1 2018—2019年外務省男女共同參與(女性活躍)預算推移

表2 第一版WPS-NAP中防衛省參與負責的目標與具體措施

綜上，從日本WPS-NAP對國內女性和平與安全保障的缺失及其內在原因剖析可得，日本基于根深蒂固傳統性別觀念以及現階段的基本國情，對性別主流化的確存有嚴重抵觸。但不論是西方發達國家還是日本，在制定WPS-NAP時可以確立外向型立場的政策依據又是什么？有關這一問題的答案還要回到對第1325號決議的討論。

四、日本《婦女、和平與安全保障行動計劃》外向型立場確立的依據

日本制定WPS-NAP是響應2000年聯合國大會提出的第1325號決議以及后續決議的號召。但第1325號決議作為一項覆蓋全球所有會員的國際性指導文件，對各成員國并沒有強制力和約束力，在語言和相關概念表述方面也具有抽象性的特點。因此，其一方面為各成員國在制定國別或區域行動計劃時留下了進行本地化詮釋的空間，使決議內容變得更加多元化，詮釋范圍更加廣泛。另一方面，不同國家對決議內容的不同詮釋也可能導致成員對內容理解的局限[13]，使得部分國家行動計劃成為一種缺乏兼容性而更多具有排他性的國別政策，或者在表述上同樣具有抽象性和模糊性特點。總之，各國在制定本國行動計劃、確立基本立場時并無統一規定框架，均按照本國意志來制定。日本對于第1325號決議也有國別化詮釋，加之受國際社會的影響，這為其制定WPS-NAP的模糊性外向型立場提供了政策依據。

如上文所述，第1325號決議由于缺乏約束力以及語言上的抽象性，為各國在制定本國WPS-NAP時留下了再詮釋的可操作空間。基于存在可操作空間，《婦女、和平與安全保障的行動計劃》被西方社會越來越多當成一種對外政策工具被利用[13]。針對這一現象，日本學者土野瑞穗曾提到“依照第1325號決議對不發達國家或沖突地區的支援與重建帶有嚴重的‘新殖民主義’色彩，容易產生使發達國家以‘保護婦女’為名義介入他國/地區的行為正當化的危險”[3]。盡管安理會、部分聯合國機構與聯合國成員、市民社會組織(CSOs)一直力爭將WPS-NAP從排他性決策制定轉向兼具包容性決策制定，但發現起關鍵作用的仍然是西方國際社會成員[13]。這導致的后果便是逐漸在全球范圍形成兩大不同陣營。一個是北半球發達國家組成的支援輸出陣營，剩下的南半球發展中國家(不管是否有制定行動計劃)僅能作為接受支援的對象國組成另一陣營。日本在制定《婦女、和平與安全保障的行動計劃》過程中也進行了國別化詮釋，最終加入了支援輸出陣營。

在決定制定本國WPS-NAP前后，日本對其他國家制定的WPS-NAP也作過調查與分析。鑒于與美國的同盟關系，在WPS-NAP制定過程中日本尤其對美國專家意見以及美國WPS-NAP關注更多一些。就連其WPS-NAP的形式與結構，日本也完全模仿了美國的矩形表格式。

日本亞洲女性資料中心(Asia-Japan Women’s Resourse Center，簡稱“AJWRC”)的學者在政府決定制定WPS-NAP之前，已舉辦過多次WPS相關活動與研討會，為日本行動計劃產生做了大量前期準備工作。2013年8月13日該組織在東京舉辦的“市民社會針對聯合國安保理事會1325號決議國別行動計劃的獻策研討會”中，參會學者們對部分國家如荷蘭、美國、塞拉利昂、利比里亞等國制定的行動計劃作了介紹。來自日本立命館大學、婦女國際和平自由聯盟(Women’s International League for Peace and Freedom，簡稱“WILPF”)日本支部，也是后來日本WPS-NAP制定小組“少數人代表會”成員的秋林澪，在會上重點對美國的WPS-NAP作了簡單介紹。她認為，美國的WPS-NAP在政治戰略、維和運動中政府作用的發揮、人力資源管理和預算等方面均有重要參考價值。不過美國WPS-NAP也存在很多缺陷，如，實施重心偏向支援沖突國家、地區以及軍隊事務等。在制定過程中，美國國內的非政府組織(NGO)如婦女和平自由聯盟(WILPF)美國支部以及美國和平研究所(USIP)社會性別與和平構建部門也都參與制定并發表了意見。但美國國內女性人權問題和圍繞性別差異的相關政策都未被提及。秋林澪提到，美國甚至并未批準《消除對婦女一切形式歧視公約》[14]。鑒于美國WPS-NAP存在的缺陷，日本各公民團體與學者們在參與制定過程中，一直努力阻止日本重蹈美國覆轍。在民間組織的努力爭取下，日本政府也采用了官民共同協商制定WPS-NAP的形式(3)最初日本政府決定這一計劃只由官方制定，不采用市民團體與NGOs、相關學者共同參與的形式。，但在看似民主化的運行模式下，政府實際依然起著決定性作用。

日本政府對第1325號決議作出國別化詮釋后，也意識到將WPS-NAP作為對外政策具有一定的局限性，所以在序文和正文中又加入了面向全球女性的行動目標以及部分國內事務作為補充，這也是本文指出的其實施對象范圍指向模糊的原因。

五、日本WPS-NAP外向型立場對國家利益的影響

日本WPS-NAP是一項制定后長期執行的國家政策。政府在制定前必然考慮其帶來的短期或長期國家利益。日本政府將《關于婦女、和平與安全保障的行動計劃》設定為外向型政策，短期目標主要是為了贏得2015年聯合國安理會非常任理事國的競選，更長遠的目標得借助WPS-NAP擴展海外軍事影響力。

第一，日本競選聯合國非常任理事國的需要。進入21世紀的日本，首相更迭頻繁(4)平成時期(1989—2019)的30年內先后有16名首相執政。任期由短到長排名為：宇野宗佑任期最短僅69天，之后依次為細川護熙(263天)、鳩山由紀夫(266天)、麻生太郎(358天)、福田康夫(365天)、森喜朗(387天)、菅直人(452天)、野田佳彥(482天)、村山富市(561天)、竹下登(576天)、小淵惠三(616天)、宮澤喜一(644天)、海部俊樹(818天)、橋本龍太郎(932天)、小泉純一郎(1980天)，最長任期為安倍晉三。參見《“日本の政治”歴代內閣総理大臣(1982年、中層根內閣以降)》，https：//www.nippon.com/ja/features/h00005/，最后訪問日期：2020年1月26日。。2006年安倍首次上臺任職不到一年便黯然下臺，自此日本政壇便開啟了首相“走馬燈”的模式。至2012年安倍第二次執政的前6年間日本換過7任首相，任期不滿一年的就有4人。“2012年12月，安倍晉三再度出任日本首相一職，對于飽受經濟衰退及領導人乏力之苦的日本來說，無異于打了一劑強心針，也打破了以往“短命首相”的怪圈(5)安倍晉三是累計在任時間最長(3188天)，連續在任時間最長(2822天)的日本首相。。重新披掛上陣的安倍也似乎搖身一變而成了主動出擊的領導人。”[15]他上臺后試圖快速在各領域展現自己的領導能力。在國內推出“日本再興—成長戰略”，希望通過“安倍經濟學”振興日本多年低迷的經濟形勢。在國際上也主動出擊，提出“價值觀外交”“積極和平主義”“聯合國中心外交”“俯瞰地球儀”等外交戰略。

2013年在英國北愛爾蘭召開的八國集團峰會(G8)上，日本意識到八位成員國中只有日本和俄羅斯仍未制定WPA-NAP。同時，考慮到這一狀況將對2015年日本競選聯合國安理會非常任理事國十分不利(6)聯合國安全理事會非常任理事國由聯合國大會選舉產生，最初6個，1965年開始變為10個，成員任期2年，每年更換5個。2015年之前日本已當選過10次，唯一一次落選時由孟加拉國當選。2015年第70屆聯合國大會選舉上日本如愿成功入選，任期為2016年1月1日至2017年12月31日。。日本當時雖被列為候選國之一，但亞洲區還要與孟加拉國競爭。鑒于以往教訓，日本預測到2015年的競選將有一定難度[16]，于是決定效仿澳大利亞。因此前澳大利亞通過制定本國WPS-NAP(2012制定)作為加分項而成功競選了2013—2014年度的聯合國安理會非常任理事國席位(7)2012年10月8日，澳大利亞通過第67屆聯合國大會選舉成為了2013—2014年度的安理會非常任理事國。同年度成功入選的還有盧旺達、阿根廷、韓國、盧森堡四個國家。在作為候選國競爭階段，澳大利亞在選舉活動宣傳冊上重點提出將“人權追求，女性賦權問題”作為國家政策和行動今后將著力推行。。于是，日本政府于2013年3月在聯合國婦女地位委員會上，第一次表明開始制定國內行動計劃的政策。后來孟加拉國由于某些原因決定退出競選，但日本認為這一行動計劃的制定對于參加競選依然有利，于是決定將其繼續執行下去。繼2013年4月日本外相岸田文雄再次在倫敦G8外長會議上公布日本將著手制定本國WPS-NAP后，日本首相安倍晉三在第68屆聯合國一般辯論型大會上又向與會成員公布了這一決定，并確定了WPS-NAP的外交政策的性質。2015年日本成功競選為2016—2017年度聯合國安理會非常任理事國，但WPS-NAP作為一項長期執行政策依然有其長遠的作用和意義。

第二，擴大海外軍事力量的需要。二戰后，日本新憲法第九條明確規定：日本將永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅等，因此不得擁有海陸空軍隊以及其他戰爭力量，并且否認國家交戰權。盡管后來政府通過對憲法第9條的解釋條款申明，日本遭到直接武力攻擊時允許行使最小限度的武力反擊，給自衛隊存在的“合法性”提供了依據。但根據這一解釋，日本將不得行使集體自衛權。1954年6月2日日本內閣通過議案也明確規定“禁止日本自衛隊進行海外活動”。自1956年成為聯合國第80位成員國后，日本也一直恪守這一規定，只是零星派遣文職人員參與聯合國維和行動。然而，1991年海灣戰爭成了日本首次向外派遣自衛隊的契機。當時日本以后勤支援(非部隊)的形式在波斯灣進行了掃雷作業。日本抓住這一契機，第二年便通過了《協助聯合國維持和平活動法案》，即PKO法案。隨后還制定了“五原則”對日本在參與聯合國的維和活動時起到約束性作用，以消除他國對日本的懷疑(8)五原則：(1)與糾紛有關的當事者同意停火；(2)與糾紛有關的國家(包括接受聯合國和平維持活動的國家)同意日本參加有關活動；(3)采取不偏不倚的中立態度；(4)當上述三個條件中的任何一個條件不符合時，日本可以根據本身的判斷撤退；(5)自衛隊隊員只允許攜帶最低限度的武器。。自此之后，日本便開始正式向東南亞、非洲等地區發展中國家和沖突地區派遣自衛隊。這也成為日本擺脫二戰后作為戰敗國的束縛，逐漸參與聯合國以及國際社會活動的重大轉折點。在1992年到2015年日本完成WPS-NAP制定期間，日本已多次參與聯合國維和行動和海外支援，女自衛隊員也在海外派遣行動之中(詳見表3至表5)。

表3 (1992—2015)日本自衛隊海外支援及相關活動(1)

表4 (1992—2015)日本自衛隊海外支援及相關活動(2)

表5 (1992—2015)日本自衛隊海外支援及相關活動(3)

然而，憲法第九條一直是日本國家軍事安全的心結。修改憲法走強軍路線始終是自民黨的夙愿。不論2012年自民黨的競選綱領還是2013年、2014年自民黨的行動計劃，修憲都是其中的核心內容。修憲策略遭到日本國民的強烈反對后，安倍便采取了迂回戰略，修改了與之相關的安保法律(9)新安保法案由兩部分組成：一是《自衛隊法》《武力攻擊事態法》《周邊事態法》《PKO法案》等10部法律的修正案綜合構成的《和平安全法制完善法案》；二是隨時允許為應對國際爭端的他國軍隊提供后方支援的新法《國際和平支援法案》。解禁集體自衛權意味著雖然使日本海外派兵合法化了，但同時也增加了日本卷入戰爭的風險。，解禁集體自衛權，希望在聯合國維和運動中擴大日本軍事影響力。

在國際上，日本則一直倡導推動聯合國改革，希望日本將來能夠成為聯合國安理會常任理事國之一。自2013年開始至2015年WPS-NAP完成，安倍連續三年在聯合國大會上向與會成員重點介紹了自衛隊海外維和活動案例及日本政府開發援助(ODA)項目，并且著重在響應聯合國第1325號決議以及后續多項決議制定《關于婦女、和平與安全保障的行動計劃》上大做文章。其大會發言重點突出了海外支援案例中自衛隊對沖突國家或地區婦女、女童的支援和保護以及日本自衛隊女警官的典型事例[17]。日本此舉除了想以此作為2015年競選安理會非常任理事國的籌碼之外，其最終目的是希望在聯合國70周年之際，“同一些國家齊心協力完成聯合國21世紀符合現狀的改革，希望以安理會常任理事國的身份擔起符合自身應有的責任”[17]。

此外，外向型立場的WPS-NAP救援對象多面向沖突地區和國家的婦女與女童。日本一橋大學研究學者佐藤文香曾指出：“自衛隊本身的目標，以及政府總體的目標，都集中在通過利用婦女來偽裝軍事擴張，以及將自衛隊打造為一個先進的國內和國際組織的形象。”[12]WPS-NAP以女性、和平與安全為主題，因為性別上的共性，女自衛隊隊員更容易理解當地婦女所處困境，盡快取得當地婦女的信任，在支援任務開展的成功率和維和行動和平協議的持續率上能夠發揮更好的作用。近幾年受日本國內“女性活躍政策”的推動，如前文所述防衛省不僅提高了招募女自衛隊隊員的數量，在工作種類上也逐步向女性開放。海外派遣女自衛隊隊員的數量也呈上升趨勢。女自衛隊隊員數量的增加從表面看似乎對發展日本海外軍事力量作用不大，但基于性別特點，女性群體在自衛隊始終發揮著特殊作用。從20世紀50年代到60年代早期，女性的加入被用來偽裝自衛隊的軍國主義特征，使得自衛隊與日本舊皇軍性質有所不同。到了20世紀60年代末至70年代日本進入經濟高度增長期，男性青年畢業后紛紛涌入大公司，自衛隊隊員招募出現短缺。大量招募女性加入，不僅緩解了自衛隊人員缺失難題，一些軍事官員還認為女自衛隊隊員能夠理解國家安全的需要，她們能將后代培養成下一代自衛隊新兵。同時在20世紀60年代反對日美安保條約的大規模運動的政治背景下，自衛隊為了打造親民形象，征召女自衛隊隊員可以改變公眾對自衛隊的看法，軟化自衛隊的軍事任務形象[12]。概括來說，WPS-NAP的執行一方面加大了自衛隊的海外派遣規模與范圍，另一方面女性因素的加入軟化了自衛隊的軍事形象，有利于今后自衛隊軍事力量的擴大。

六、結語

根據TRUE的觀點，具有外向型立場的WPS-NAP在多國存在，并非日本獨有，但日本WPS-NAP的外向型立場在學界引起了爭議。本文通過對日本WPS-NAP的文本分析，首先驗證了其以“海外紛爭地區的支援”為中心的外向型立場。其次證實了文本中存在模糊性表述涉及到了日本國內女性相關事務。圍繞這一矛盾筆者進一步深層次挖掘了日本WPS-NAP確立外向型立場存在的缺失，即日本政府對國內女性和平與安全保障的三大缺失。這些缺失明顯體現出日本政府對性別主流化的抵觸態勢，證明了日本符合TRUE所提出的國際社會制定外向型立場國家的特征。第1325號決議作為國際性文書對各國約束能力的缺失，以及國際社會WPS-NAP制定的大背景為日本確立外向型立場提供了客觀依據和機會。但WPS-NAP作為一項長期執行的政策，其外向型立場的落腳點最終仍需回到國家利益，從國家利益角度解釋外向型立場的確立更有說服力。

日本WPS-NAP的制定是官民共商的首次案例，歷時兩年半才最終完成。其制定模式看似民主，實際上日本為減少對敏感問題的碰觸，在制定過程中政府仍處于主導地位。歸根結底，在日本國內婦女、和平與安全問題十分嚴重的背景下，日本WPS-NAP仍被確定為外向型立場離不開日本現有的國情。一方面現階段日本傳統保守的價值觀念仍然根深蒂固；另一方面日本作為二戰戰敗國，始終處于美國軍事庇護之下，不能獨立行使主權。2019年第二版NAP中提到，日本目前對于落實WPS議程經驗尚淺，將繼續積累經驗，因此暫時不對第一版在結構和內容上進行大的變動。可見，其外向型立場短時間內仍不會改變。對于三大缺失問題，只有日美關系對等，同時日本對傳統社會觀念進行徹底轉變，以及實現WPS-NAP實施主體的多元化才能得到根本的解決。