新興技術(shù)風(fēng)險的挑戰(zhàn)及其適應(yīng)性治理

摘? 要： 新興技術(shù)風(fēng)險是伴隨著第四次工業(yè)革命的澎湃發(fā)展而日漸顯現(xiàn)的陌生風(fēng)險。此類風(fēng)險有著比傳統(tǒng)風(fēng)險更高的漸進性、隱藏性、耦合性和高度的不確定性等特征。傳統(tǒng)的風(fēng)險治理體系在思維模式、管理體制、治理機制與方法乃至治理文化氛圍上都不太適應(yīng)新興技術(shù)風(fēng)險帶來的新變化與新挑戰(zhàn)。有必要推動公共管理部門的風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型，積極開展新興技術(shù)風(fēng)險的適應(yīng)性治理，堅持主動性、前瞻性和包容性原則，在結(jié)構(gòu)可塑性、制度匹配性、機制彈性和時機靈活性等多個方面進行調(diào)適與改進，不斷提升新興技術(shù)風(fēng)險的治理效能。

關(guān)鍵詞： 新興技術(shù)風(fēng)險;適應(yīng)性治理;技術(shù)革命;治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號： F062.4? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-013-（15）

當(dāng)今世界的發(fā)展日新月異，人們對未來充滿憧憬和希望，公共管理部門也在想方設(shè)法規(guī)避混亂和失序。但世界總是存在著各種各樣的不確定性，社會生活中總也有著這樣那樣的危險和威脅，讓人們不得不為有效應(yīng)對現(xiàn)實和潛在的風(fēng)險而費盡心思。時代在變，風(fēng)險的種類和來源也在發(fā)生變化。當(dāng)大多數(shù)人還在討論如何從城市高層建筑火災(zāi)中逃生、如何有效減少臺風(fēng)侵襲與城市內(nèi)澇的損失以及怎樣才能提前預(yù)報地震等傳統(tǒng)風(fēng)險與災(zāi)害的時候，新興技術(shù)風(fēng)險及其帶來的新的威脅又讓人類社會面臨著更大的挑戰(zhàn)。它們與傳統(tǒng)風(fēng)險一起，給如今的世界增加了新的、更大的不確定性，各類治理主體尤其是公共管理部門識別、防范和治理風(fēng)險的任務(wù)變得更加繁重而艱巨。

一、第四次工業(yè)革命與新興技術(shù)風(fēng)險

1.新一輪工業(yè)革命與新興技術(shù)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技也是人類文明進步的核心動力。近代以來，人類社會先后經(jīng)歷了三次科技推動的工業(yè)革命：蒸汽機的發(fā)明驅(qū)動了第一次工業(yè)革命，流水線作業(yè)和電力的使用引發(fā)了第二次工業(yè)革命，半導(dǎo)體、計算機、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明和應(yīng)用催生了第三次工業(yè)革命。每次的工業(yè)革命都給人類帶來了深遠的影響，而今，人類社會已經(jīng)悄然開啟了第四次工業(yè)革命大幕。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇創(chuàng)始人兼執(zhí)行主席克勞斯·施瓦布（K. Schwab）的理解，新一輪工業(yè)革命以人工智能、大數(shù)據(jù)與區(qū)塊鏈技術(shù)、基因生物技術(shù)和量子信息技術(shù)為代表，其核心是智能化與信息化[1]。本輪工業(yè)革命不斷整合數(shù)字技術(shù)、物理技術(shù)和生物技術(shù)，試圖形成一個完整的技術(shù)生態(tài)環(huán)境，進而創(chuàng)造出一個高度靈活、智能化和數(shù)字化的全新生產(chǎn)與服務(wù)模式，并以前所未有的速度、廣度和深度改變著人類社會的生產(chǎn)方式、生活方式、關(guān)聯(lián)方式乃至治理方式，將人類文明推向新的高度。包括中國在內(nèi)的世界各強國紛紛響應(yīng)第四次工業(yè)革命的“號角”，從國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展多個方面發(fā)力，積極實施本國的新興技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。

第四次工業(yè)革命的開啟以新技術(shù)的興起與發(fā)展為主要標(biāo)志。新興技術(shù)（Emerging technology）的概念通常認(rèn)為是由沃頓商學(xué)院新興技術(shù)管理研究小組首先提出的，其在《沃頓商學(xué)院管理新興技術(shù)》一書中將新興技術(shù)界定為建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的技術(shù)革新，這類技術(shù)有可能創(chuàng)立一個新行業(yè)或者改變某個老行業(yè)，具有較大的顛覆性和不確定性特征[2]。全球結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)工作組將新興技術(shù)定義為已經(jīng)可以成功實現(xiàn)的，但是還沒有被廣泛運用的、沒有足夠成熟的技術(shù)[3]。國內(nèi)研究者如李仕明等人則認(rèn)為，新興技術(shù)是正在涌現(xiàn)且具有廣闊的市場潛力，可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、競爭及其管理思維、業(yè)務(wù)流程、經(jīng)營模式發(fā)生極大變革的技術(shù)[4]。綜合以上論述，本文認(rèn)為所謂新興技術(shù)是在第四次工業(yè)革命的大背景下興起的、具有突出創(chuàng)新性的、很可能對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟-社會結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生巨大影響的技術(shù)。新興技術(shù)涵蓋的范圍非常廣泛，而且不斷有更多的技術(shù)呼之欲出，本文比較贊同《第四次工業(yè)革命：行動路線圖》一書有關(guān)新興技術(shù)的分類：拓展的數(shù)字技術(shù)（如量子計算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)）、改變物理世界的技術(shù)（如人工智能、先進材料、3D打印和無人載具）、改變?nèi)祟愖陨淼募夹g(shù)（如基因生物技術(shù)、神經(jīng)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實與增強現(xiàn)實技術(shù)）和整合環(huán)境的技術(shù)（新能源技術(shù)、地球工程和空間技術(shù)）等四大類[5]。這些新興技術(shù)涉及人類的生物結(jié)構(gòu)、智能、經(jīng)驗和生存環(huán)境等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦發(fā)展成熟將會產(chǎn)生難以估量的深遠影響。就目前情況判斷，新興技術(shù)大多具備三個基本特征：一是“新”，其在時間和內(nèi)容上都是以往社會未曾出現(xiàn)過的，創(chuàng)新特質(zhì)明顯;二是“興”，此類技術(shù)具有正在興起、不斷涌現(xiàn)的特征，很多技術(shù)還正處于不斷探索和發(fā)展之中;三是“顛覆性”，從前景來看，這些技術(shù)可能會創(chuàng)造一大批新行業(yè)或者改變一些傳統(tǒng)行業(yè)，甚至從根本上重塑商業(yè)模式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生活方式并改變社會的發(fā)展軌跡。

2.新興技術(shù)風(fēng)險及類型

風(fēng)險通常被認(rèn)為是危險事件給個人或社會帶來的意外損失的可能性，新興技術(shù)風(fēng)險可以被理解為新興技術(shù)發(fā)展過程中有可能帶給人類社會的各種負面影響或效應(yīng)的總稱。在眾多有關(guān)新興技術(shù)的顛覆性影響中，那些關(guān)涉人類社會的現(xiàn)實和長遠利益的、未知的、負面影響也即新興技術(shù)的風(fēng)險問題最能引發(fā)人們的想象和關(guān)注。當(dāng)一個新事物越是被認(rèn)為是大勢所趨，它越是備受追捧的時候，越需要用更加冷靜的視角看待它。有識之士對待技術(shù)的態(tài)度也是如此。早在20世紀(jì)50年代，控制論的倡導(dǎo)者維納（N. Wiener）就曾指出，新工業(yè)革命是一把雙刃劍，可以用來為人類造福，如果我們不理智地運用它就有可能毀滅人類[6]。薩頓（G. Sutton）在對科技效應(yīng)的評論中斷言，就建設(shè)性而論，科技的精神是最強的力量;就破壞性而論，它也是最強的力量[7]。歷史經(jīng)驗也告訴人們，凡事都有矛盾的兩面，技術(shù)的發(fā)展的A面是其應(yīng)用與推廣極大地增進人類的福祉，推動文明的進步;B面則是它的研發(fā)與成熟過程也充滿了未知、不確定和各種隱患，時不時給人類社會帶來巨大災(zāi)難。1984年印度博帕爾毒氣泄漏事故曾導(dǎo)致55萬人受傷和1.3萬人喪生，1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故直接導(dǎo)致4000多人死亡和9萬多人遭受嚴(yán)重核輻射的終身傷害。這些載入史冊的重大工業(yè)事故中或多或少都與技術(shù)的風(fēng)險問題緊密相關(guān)。進入20世紀(jì)90年代以來，計算機和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展同樣帶來了屢禁不止的電信詐騙和大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)攻擊，成為新技術(shù)應(yīng)用過程中揮之不去的副產(chǎn)品。雖然第四次工業(yè)革命起步不久，與之相關(guān)的新興技術(shù)方興未艾，但這一輪的技術(shù)風(fēng)險已初露端倪：大數(shù)據(jù)時代的隱私泄漏、無人載具的安全隱患、人類基因編輯技術(shù)的濫用與倫理風(fēng)險以及人工智能對就業(yè)的替代效應(yīng)與擠出壓力①等嚴(yán)重問題，同樣提醒著社會不能對此類風(fēng)險掉以輕心。

本質(zhì)上講，包括新興技術(shù)風(fēng)險在內(nèi)幾乎所有的科技風(fēng)險都屬于貝克（U.Beck）所言的現(xiàn)代化風(fēng)險范疇。貝克認(rèn)為，通過人力與技術(shù)力量導(dǎo)致在現(xiàn)代化進程中，生產(chǎn)力呈現(xiàn)指數(shù)式的增長，這使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未知的程度[8]。作為根植于人類現(xiàn)代文明的風(fēng)險形態(tài)，新興技術(shù)風(fēng)險又可以分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險兩大類：內(nèi)部風(fēng)險源自人類理性限度和知識能力的不完善程度，而外部風(fēng)險則多數(shù)由內(nèi)部風(fēng)險外化，在環(huán)境影響下對人類社會產(chǎn)生的負面效應(yīng)。新興技術(shù)的內(nèi)部風(fēng)險主要存在于技術(shù)的設(shè)計與研發(fā)階段。在設(shè)計階段，由于設(shè)計者對新興技術(shù)的構(gòu)思或設(shè)想考慮不夠全面，致使技術(shù)系統(tǒng)存在先天“缺陷”，導(dǎo)致技術(shù)不穩(wěn)定或安全隱患，容易引發(fā)各種安全事故。在研發(fā)階段，則存在由于技術(shù)研發(fā)項目本身的難度和復(fù)雜性以及技術(shù)研發(fā)人員自身知識和能力的有限性所導(dǎo)致的技術(shù)研發(fā)失敗的危險。新興技術(shù)的外部風(fēng)險主要發(fā)生在技術(shù)應(yīng)用階段，它是指由于新技術(shù)成果在產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化的過程中所帶來的一系列不確定性的負面影響或效應(yīng)，可能致使個體、社會和國家利益受損以及人類生存環(huán)境遭受破壞的各種風(fēng)險。此類風(fēng)險包括對已有人工物和生態(tài)環(huán)境可能造成的物理性傷害，對個體的健康、安全、隱私、就業(yè)等基本權(quán)利可能造成侵害的風(fēng)險以及給國家安全、社會公平、社會秩序帶來沖擊和不穩(wěn)定的各種隱患。可見，無論是新興技術(shù)的內(nèi)部風(fēng)險還是外部風(fēng)險，也都可以歸為吉登斯（A.Giddens）宣稱的人造風(fēng)險，此類風(fēng)險由人們不斷發(fā)展的知識對這個世界所產(chǎn)生的影響引發(fā)，是人類在沒有多少歷史經(jīng)驗的情況下所產(chǎn)生的新風(fēng)險[9]。當(dāng)然，每個時代有其自身獨有的科學(xué)技術(shù)體系，也就都會面臨這些根植于現(xiàn)代文明中的人造風(fēng)險的威脅。那么，作為21世紀(jì)新興的、具有顛覆性和廣泛應(yīng)用前景的新興技術(shù)，其所蘊含或觸發(fā)的風(fēng)險又具備哪些新特征呢？面對這些新變化和新情境，治理體系尤其是公共管理部門是否已經(jīng)做好準(zhǔn)備迎接新的挑戰(zhàn)？本文將嘗試性地加以解析與回應(yīng)。

二、新興技術(shù)風(fēng)險的基本特征

1.生成的漸進性

與很多事物一樣，新興技術(shù)風(fēng)險的生成具有漸進性，它是隨著新興技術(shù)一起逐步產(chǎn)生和不斷累積的。任何一項技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造都來之不易，越是那些顛覆性的技術(shù)，越需要長期的積累。以人工智能為例，如果從1956年人工智能概念首次在美國達特茅斯學(xué)院的研討會上被提及算起，它發(fā)展到今天也有60多年的歷史。這幾十年間，人工智能的發(fā)展先后經(jīng)歷了兩次低谷，其研發(fā)過程中的技術(shù)缺陷和瓶頸限制了人工智能的跨越式發(fā)展。正是如此，這項新技術(shù)一直沒有得到廣泛的應(yīng)用，其內(nèi)生缺陷與風(fēng)險被控制在有限范圍內(nèi)，鮮為人知。在21世紀(jì)，隨著大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的突破性發(fā)展，人工智能在算法、算力和數(shù)據(jù)三大因素的共同驅(qū)動下進入了第三次發(fā)展浪潮，其應(yīng)用和服務(wù)已經(jīng)相當(dāng)廣泛，對普通人的影響也越來越明顯。這時，與之相伴的各種安全隱患和社會風(fēng)險也越來越受關(guān)注。在人工智能深度參與甚至主導(dǎo)的各類活動中，安全隱患、隱私泄漏、深度偽造和算法歧視等一系列問題逐步暴露在世人面前。可見，技術(shù)的創(chuàng)新需要長時間積累，風(fēng)險的暴露同樣有一個較長的過程。人工智能這類新興技術(shù)經(jīng)歷了一個由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過程，它所蘊含的技術(shù)風(fēng)險也存在一個逐步顯現(xiàn)并演化的發(fā)展階段。可以預(yù)言，如果不做任何干預(yù)和準(zhǔn)備，那么隨著這些新興技術(shù)的不斷發(fā)展成熟，以它們?yōu)榛A(chǔ)的各種應(yīng)用和服務(wù)將會全方位、深刻嵌入到人類社會，那時或許會有更多的隱患和風(fēng)險持續(xù)顯現(xiàn)出來。

2.危險的隱蔽性

基于技術(shù)迭代的原因，新興技術(shù)要比舊有技術(shù)更先進，在高新技術(shù)企業(yè)和政府的推動下，短時期內(nèi)新興技術(shù)的收益總會被“夸大”，這種誤導(dǎo)性宣傳策略容易讓公眾更多著眼于新技術(shù)帶來的好處，而對其風(fēng)險置若罔聞。與前面的漸進性相關(guān)，很多新興技術(shù)的災(zāi)難性后果在其發(fā)展的早期無法被準(zhǔn)確地預(yù)測，無論是業(yè)界還是監(jiān)管部門都對這些新技術(shù)系統(tǒng)認(rèn)識不清，對其危害也想象不足，更談不上有效控制，這些都讓新興技術(shù)風(fēng)險及其危害多了一些隱蔽特性。更為重要的是，與以往的技術(shù)革新不同，第四次工業(yè)革命中的核心技術(shù)創(chuàng)新更加復(fù)雜且很容易形成“閉環(huán)”，這些技術(shù)一旦形成體系，普通人和一般性規(guī)范很難干預(yù)其運作，更談不上糾偏。類似人工智能、納米材料、物聯(lián)網(wǎng)和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，每一項都具有極高的知識和技術(shù)門檻，而當(dāng)前的發(fā)展趨勢則表現(xiàn)為這些新興技術(shù)的不斷交叉，出現(xiàn)了融合人類神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和納米級可感可變技術(shù)的智能物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，成為弗洛里迪（L. Floridi）所言的“三級技術(shù)系統(tǒng)”，一種將人類媒介從技術(shù)循環(huán)的回路中“去除”的高度自主的技術(shù)系統(tǒng)。這類新興技術(shù)系統(tǒng)具有類人類社會的甚至是超人類社會的自主性和涌現(xiàn)性，讓其變成了一個“超級黑箱”，普通人既不能了解它們的運作機制，也無法判斷系統(tǒng)決策的依據(jù)及合理性，新技術(shù)系統(tǒng)成為了人們眼中“不可控制且難以理解”卻又不得不遵循、不得不依賴的體系。這時候，即便是新技術(shù)系統(tǒng)由于自身缺陷的原因?qū)ζ胀ㄈ俗龀隽藱?quán)益侵害、算法歧視乃至人身傷害等錯誤行為，人們也難以及時發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)時也無力反擊以切實維護權(quán)益。

3.風(fēng)險的耦合性

傳統(tǒng)社會尤其是農(nóng)耕社會，人們對于自然和自身的認(rèn)識都非常有限，那時的技術(shù)只是人與自然之間的媒介，技術(shù)對人類社會的影響范圍和深度存在明顯邊界。多數(shù)技術(shù)的作用領(lǐng)域較為單一，技術(shù)與技術(shù)之間的系統(tǒng)性和耦合性聯(lián)系不明顯。技術(shù)的更新?lián)Q代緩慢，其發(fā)展所帶來的好處和風(fēng)險也多限于應(yīng)用場景之中，對人類社會整體的負面影響需要相當(dāng)長的時間才能顯現(xiàn)出來。這使得無論是技術(shù)的自身隱患還是其對自然的破壞，或者二者交互作用的影響給全社會帶來的危害的程度都是有限的，通常情況下也是可控的。現(xiàn)代社會的情景則完全不同。工業(yè)社會發(fā)展到第四次革新階段，技術(shù)變革不再局限于某一單一領(lǐng)域，而是全領(lǐng)域、全技術(shù)要素的突破和創(chuàng)新。新興技術(shù)集群不斷出現(xiàn)，創(chuàng)新在多學(xué)科、多領(lǐng)域集中爆發(fā)，其間學(xué)科領(lǐng)域的交叉與融合趨勢愈加頻繁，這又催生了更多復(fù)合型新技術(shù)，不斷模糊著物理世界、生物世界和數(shù)字世界的界限，正在徹底改變著人類社會的技術(shù)生態(tài)結(jié)構(gòu)和運作規(guī)律，讓技術(shù)體系有機會全面滲透到文明社會的各個層面，對社會的政治、經(jīng)濟和文化產(chǎn)生顛覆性的深遠影響，這其中當(dāng)然包括技術(shù)風(fēng)險的負面影響。比如，不斷發(fā)展的城市化、工業(yè)化和信息化讓人與人、人與社會更加緊密地融合在一起。以各類新技術(shù)為基礎(chǔ)，交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、金融系統(tǒng)等現(xiàn)代文明體系更讓每一個人彼此聯(lián)通。而這些促使社會進步、讓生活變得美好的各種人工系統(tǒng)自身也越來越緊密地“嵌套”在一起，它們相互協(xié)作、共同運轉(zhuǎn)，整個社會乃至世界都依賴于這些系統(tǒng)的平穩(wěn)協(xié)作運轉(zhuǎn)。它們構(gòu)成了現(xiàn)代社會的復(fù)雜技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，高度的聯(lián)通性和相互依賴性，可以帶來高效率的生產(chǎn)和便捷的生活，同時也讓單一系統(tǒng)的“安全邊界”消失[10]，各系統(tǒng)縱橫交錯，這其中蘊含著極大的錯誤疊加與連鎖反應(yīng)的風(fēng)險。這些系統(tǒng)性錯誤一旦發(fā)生，就會被互相聯(lián)通的其他系統(tǒng)傳導(dǎo)和放大，產(chǎn)生有別于單一簡單系統(tǒng)的非線性疊加錯誤，給整個社會乃至全球政治-經(jīng)濟體系帶來巨大沖擊。可以說，在全球化的推動下，各種新興技術(shù)風(fēng)險的“蝴蝶效應(yīng)”更加明顯，沒有任何一個國家、社會和民族能在世界性危機中獨善其身。

4.整體的高度不確定性

21世紀(jì)的今天，人類對于自然界乃至自身的認(rèn)知依然稱不上深刻。自然中未被探知的領(lǐng)域還有很多，而即便對于那些稱得上是有所認(rèn)識的自然世界的一部分的真實機理，人類現(xiàn)有的知識也常常表現(xiàn)出“一知半解”甚至是無能為力[11]。就算是面對完全“人造”的技術(shù)問題，也很難說都能有效掌控，人類不再那么“確定”和“自信”了。很多時候，科學(xué)家和業(yè)界精英對于某些新興技術(shù)能否研發(fā)成功、應(yīng)用成熟的具體時間、能否穩(wěn)定商用以及安全可控性究竟如何等一系列關(guān)鍵問題的回答也沒有十足的把握。第四次工業(yè)革命的浪潮開始席卷全球，科學(xué)技術(shù)的進步速度讓世人感嘆自己已經(jīng)跟不上時代的步伐。永無止境的變革讓新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)層出不窮。這些新出現(xiàn)的人工物在極大地滿足人類各種需求的同時，也在持續(xù)地改變著人類互動的模式和整個社會的深層次結(jié)構(gòu)。而創(chuàng)新事物出現(xiàn)得太多、更新得速度太快，對它們的剛性監(jiān)管與約束來不及做出對應(yīng)的改變，“時間差”導(dǎo)致創(chuàng)新思想、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)存在被誤用、濫用和錯用的巨大風(fēng)險。令人遺憾的是，對于這些已經(jīng)顯現(xiàn)的或潛在的后果，整個社會都缺乏深入的認(rèn)識，還沒有給予充分的討論，更沒有設(shè)計出可以吸納新興風(fēng)險并有效糾錯的系統(tǒng)規(guī)制。各治理主體對于新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)中包含的風(fēng)險誘因、發(fā)生概率以及影響程度缺乏科學(xué)的分析，面對新興風(fēng)險高度不確定性和非線性疊加效應(yīng)缺少研究，更沒有給出建設(shè)性指導(dǎo)或可行性應(yīng)對措施的應(yīng)對指南。一旦新興技術(shù)風(fēng)險的規(guī)模、影響深度和作用方式超出現(xiàn)有風(fēng)險治理和應(yīng)急管理的能力范圍，既有治理框架就很難駕馭和控制后續(xù)災(zāi)害后果的蔓延與傷害，其所帶來的長期性社會風(fēng)險、經(jīng)濟衰退和社會文化心理的負面變化等損失更是難以估量。這一切都讓“技術(shù)讓生活更美好”的發(fā)展愿望實際上充滿了未知的、高度的不確定性。

三、公共管理部門治理新興技術(shù)風(fēng)險面臨的挑戰(zhàn)

做好各類風(fēng)險的預(yù)警與先期防范，有效化解各種矛盾和風(fēng)險從來都是公共管理部門的核心職責(zé)之一。面對像新興技術(shù)風(fēng)險這類具備高度不確定性和價值爭議的未知風(fēng)險時，公共管理部門的責(zé)任更加重大，風(fēng)險治理的任務(wù)也會變得更加繁重。只不過，讓立法機構(gòu)、政府及其職能部門對已有的政策法規(guī)做出重大調(diào)整甚至要求其重建規(guī)則，以積極主動的姿態(tài)應(yīng)對高度不確定的新興技術(shù)風(fēng)險，這本身幾乎是一個與治理新興技術(shù)風(fēng)險近乎等量的挑戰(zhàn)。其中涉及的治理思維、體制、機制乃至政策法規(guī)修訂與文化建設(shè)的根本性改變都不是朝夕可成。

1.治理思維不易轉(zhuǎn)變

線性思維難以應(yīng)對復(fù)雜新興技術(shù)風(fēng)險。長久以來，公共管理部門都習(xí)慣用熟悉的線性思維處理身邊乃至全球性難題。簡單歸因讓人們自以為洞悉了世界的變化規(guī)律，總是因循著“A的某一比例的變化會導(dǎo)致B的比例改變”的思路，自信滿滿地進行著各種決策。在第四次工業(yè)革命背景下，不同技術(shù)系統(tǒng)之間不僅進行了高度交叉與融合，而且產(chǎn)生了更為復(fù)雜的交互影響，都讓這些新興技術(shù)風(fēng)險與人類社會的連接形式、作用方式和作用效果等方面的關(guān)聯(lián)變得不再那么線性，也不再那么顯而易見，在此基礎(chǔ)上呈現(xiàn)的多元的系統(tǒng)性變化和影響，既非固定比例也不一定彼此兼容。如果認(rèn)不清這一點，不能在思維方式上徹底做出改變，那么再熟悉的線性思維也無法應(yīng)對新興技術(shù)帶來的非線性風(fēng)險挑戰(zhàn)。

被高估的“系統(tǒng)韌性”。一直以來存在著這么一種觀點，也即認(rèn)為萬事萬物都有自己的運行法則，復(fù)雜系統(tǒng)（無論是自然界還是人類社會）即使遭遇擾動和破壞，如果給予其足夠長的時間，往往也能夠通過“自身”的力量恢復(fù)到原初的狀態(tài)[12]。被污染的自然界憑借強大的“自潔能力”可以逐步修復(fù)生態(tài)，而人類社會好像總是能憑借新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)進步為風(fēng)險難題提供意想不到的創(chuàng)造性解決方案等等，這一切似乎都成為了“自然平衡”原則可信且有用的注解。20世紀(jì)羅馬俱樂部關(guān)于“增長的極限與世界災(zāi)難即將來臨”[13]的預(yù)言被科技的發(fā)展所打破的案例進一步增強了“系統(tǒng)具有驚人韌性”的信念。然而，也有歷史經(jīng)驗教訓(xùn)表明，這個信念并不完全可靠。人類所依賴的系統(tǒng)韌性沒有想象的那么強大，恢復(fù)力創(chuàng)造出的“安全邊界”很有可能是虛幻的自我安慰。100多年前，瑞典科學(xué)家就曾預(yù)言全球溫室氣體持續(xù)排放的惡果，但他們的警示被“樂觀”地忽略了一個多世紀(jì)[14]，迄今為止，新的科學(xué)技術(shù)依然沒能妥善地解決這個工業(yè)化風(fēng)險所帶來的全球性技術(shù)難題，全球氣溫變暖的趨勢反而越發(fā)難以遏制。

質(zhì)疑科技的新進展具有“高風(fēng)險”。盡管從來不乏有識之士堅稱科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是一把“雙刃劍”并提出了許多警示性和建設(shè)性的對策，但是，主流社會并沒有因此而否認(rèn)科技進步的價值，即便是這個進步會帶來新的、未知的風(fēng)險的情況下依然如此。畢竟絕大多數(shù)公共部門都認(rèn)為，新科技雖然有風(fēng)險，但其發(fā)展及所帶來的多數(shù)后果還是積極的。幾乎每次科技的重大發(fā)現(xiàn)、發(fā)明和創(chuàng)新都被認(rèn)為是推動著人類文明向前邁進的動力，而不是相反。可以毫不夸張地說，人類文明史就是科技進步的歷史。“科技改變生活”，既是一句廣告語，也是當(dāng)今世界普遍認(rèn)同的價值觀。科技進步的積極正面意義如此之大，以至于任何質(zhì)疑科技的進步及其未被也很難在短期驗證的未知風(fēng)險的活動，其本身就是一件“風(fēng)險極大”的冒險行為，很容易被扣上“開歷史倒車、阻擋文明進步”的帽子。從這個意義上講，社會普遍缺乏對科技發(fā)展所蘊含的未知風(fēng)險的批判性反思氛圍，才是治理新興風(fēng)險過程中遇到的深層次障礙。

2.治理體制改革阻礙重重

應(yīng)急管理的“虹吸效應(yīng)”過于顯著。目前，國內(nèi)針對技術(shù)領(lǐng)域的安全防范與風(fēng)險治理主要放在了其應(yīng)用運行階段的監(jiān)控和管理方面，對于新興技術(shù)在研發(fā)和測試階段的風(fēng)險治理問題的重視程度不足。實際上，在“風(fēng)險-災(zāi)害-危機”這個連續(xù)系統(tǒng)中，風(fēng)險治理處于前段，對災(zāi)害事故的應(yīng)急位于中段，危機管理則屬于善后[15]。在新興風(fēng)險背景下，長期性、彌散性和慢性的風(fēng)險類型較多，等到其造成重大災(zāi)難需要應(yīng)急管理的時候，后果一般都是十分嚴(yán)重的，造成的損失甚至是難以挽回的。因此，需要把資源和精力更多地投入到風(fēng)險治理的制度性設(shè)計、政策安排和機制實施等環(huán)節(jié)上，未雨綢繆是基本原則。很遺憾，從世界范圍看，真正貫徹這一原則的政府并不多，多數(shù)政府有其自身的運行定式。在國內(nèi)，高效率的應(yīng)急管理體系的建設(shè)，從2003年算起至今也經(jīng)過了17個年頭，建設(shè)成果斐然，有目共睹，同時該體系也在逐步產(chǎn)生制度慣性與路徑依賴：政府、企業(yè)和社會都特別關(guān)注災(zāi)害救援和緊急避險方面的行動，在應(yīng)急上的體制改革和機制創(chuàng)新與資源投入呈現(xiàn)出正比例關(guān)系[16]。這種應(yīng)急管理“一枝獨秀”的情況并非幸事，應(yīng)急的“虹吸效應(yīng)”很容易讓處于前端的風(fēng)險治理環(huán)節(jié)的資源投入和制度建設(shè)被忽略或減少，這對于風(fēng)險的早期識別與預(yù)警工作的開展將十分不利。

轉(zhuǎn)變治理的設(shè)計思路。建立綜合治理的架構(gòu)，首先需要從治理思路上做出根本性的調(diào)整與變革。新興技術(shù)風(fēng)險的耦合性和非線性疊加讓各類單一的治理主體的治理效果大為減弱。公共管理部門的政策決斷涉及國家層面和全社會維度，在應(yīng)對新興風(fēng)險時，需要跳出單風(fēng)險治理的孤立視野和狹隘的部門利益等視野局限，做出跨層級與跨部門整合的設(shè)計思路，并且有效吸納利益相關(guān)者的充分參與。在組織架構(gòu)上，有必要將所有與風(fēng)險問題有利害關(guān)系或?qū)ζ涔芾砀信d趣的組織和個人匯聚起來集思廣益，以制定出更加行之有效的公共政策。畢竟，新興技術(shù)風(fēng)險是新出現(xiàn)的帶有未知屬性的風(fēng)險，無論是政府部門還是業(yè)界更遑論普通公眾對其的了解都稱不上全面。因此，針對新技術(shù)風(fēng)險問題，廣泛參與和集體討論是進行科學(xué)風(fēng)險評估與決策分析的必要條件。當(dāng)然，廣泛參與和充分討論是建立在證據(jù)的基礎(chǔ)之上，掌握相關(guān)風(fēng)險信息的組織和個人需要共享這些信息，為討論達成共識提供必需的證據(jù)材料[24]。這就要求政府部門和企業(yè)、社會組織與媒體和公眾等利益相關(guān)者開展透明性的風(fēng)險溝通，將新技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的不確定性和可知風(fēng)險公布于眾，讓其他利益相關(guān)者充分表達自己的看法甚至是擔(dān)憂，供公共部門制定政策時參考。

優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。新興技術(shù)風(fēng)險的起因、過程和影響都不是簡單線性的固定程式，很難確定最終會在哪一個固定的環(huán)節(jié)或只針對哪一些特定人群造成意外的后果。因此，公共管理部門想要具備應(yīng)對這種復(fù)雜性和不確定性的能力，需要在治理體系和結(jié)構(gòu)上做出深度變革。建立綜合風(fēng)險治理管理機構(gòu)是目前國際先進的應(yīng)對方法。面對此類跨界的系統(tǒng)性風(fēng)險，公共管理部門之間的整合尤為重要，這有助于制定有效的管理方案并實施決策。其中，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要學(xué)習(xí)如何將不同部門的風(fēng)險治理行動納入到綜合風(fēng)險評估體系之中，府際之間和部門之間的溝通與協(xié)作必不可少。綜合治理新興技術(shù)風(fēng)險可以借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗不多，但一些國家和地區(qū)公共治理體系開始嘗試開展的綜合風(fēng)險治理形式值得肯定。比如，為新興風(fēng)險及其影響提供證據(jù)的綜合評估的“全災(zāi)害”國家風(fēng)險評估結(jié)構(gòu)和流程系統(tǒng)[25];涉及所有政府部門及其風(fēng)險管理領(lǐng)域的“整體性政府或整體性治理”的整合風(fēng)險管理體系[26];讓社區(qū)居民廣泛參與不確定性復(fù)雜風(fēng)險因素討論的“全社區(qū)”風(fēng)險治理體系[27]。這些治理結(jié)構(gòu)為新興風(fēng)險的識別、影響及其解決策略提供了有效的討論場域和資源與權(quán)力分配機制。歐盟和日本、新加坡等國家通過上述治理結(jié)構(gòu)改進，已經(jīng)將其應(yīng)用到有關(guān)基因食品的安全性確定、人工智能的技術(shù)風(fēng)險與倫理風(fēng)險評估等多個領(lǐng)域。中國政府應(yīng)該順勢而為，盡早開展新興技術(shù)方面的綜合風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)整合與完善工作，以有效應(yīng)對新的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

（2）進行恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險規(guī)制創(chuàng)新以確保制度安排的匹配性

治理目標(biāo)的完成最終依賴于制度的合理設(shè)置與有序配合。新興技術(shù)風(fēng)險的特有屬性讓傳統(tǒng)的風(fēng)險管理制度變得有些無所適從，必須從制度層面做出根本性轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷涌現(xiàn)的陌生風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)。無論是自由放任的制度設(shè)計，還是嚴(yán)苛保守的制度規(guī)制，都不利于新興技術(shù)風(fēng)險治理的制度化。適應(yīng)性治理應(yīng)對大量不確定性因素時，往往要求以避免那些不可逆轉(zhuǎn)的副作用作為制度設(shè)計必須堅守的底線。在此基礎(chǔ)上，針對各種技術(shù)創(chuàng)新活動及其未知的風(fēng)險，還需要通過制度變革提供對應(yīng)的管理規(guī)則。這里要求的制度安排的匹配性，既是指制度創(chuàng)新要符合風(fēng)險治理目標(biāo)和原則，也是指不同的制度設(shè)計要彼此關(guān)聯(lián)，遵循內(nèi)在治理邏輯，努力形成規(guī)制的合力。簡單來說，治理新興技術(shù)風(fēng)險，首尾兩端的制度設(shè)計就必須相互配合和呼應(yīng)，前端是要建立更加明確的風(fēng)險責(zé)任制度，尾端則是改進現(xiàn)有的問責(zé)制度。

分配風(fēng)險所有權(quán)，確定風(fēng)險責(zé)任。一些新興的未知風(fēng)險因素讓所謂的責(zé)任機構(gòu)、組織、個人自己也不知道該不該負責(zé)。解決“誰才是最終應(yīng)該為此負責(zé)的人”的難題，首先要確定風(fēng)險所有權(quán)。目前看，一個較為可行的辦法是風(fēng)險監(jiān)管部門在眾多的不確定性、潛在威脅和發(fā)展機遇中進行艱難的選擇，給出新興技術(shù)風(fēng)險治理問題的優(yōu)先級排序，才能進一步給組織或個人確定“風(fēng)險所有權(quán)”，這是改進制度安排的第一步工作。畢竟，只有當(dāng)組織和個人承擔(dān)責(zé)任時才有可能逐步實現(xiàn)對風(fēng)險的有效治理。分配風(fēng)險所有權(quán)需要一些基本條件，其中增加新興技術(shù)系統(tǒng)的透明性最為關(guān)鍵。增加技術(shù)透明性主要是為解決技術(shù)“黑箱效應(yīng)”帶來的風(fēng)險責(zé)任模糊和分散難題。這要求新興技術(shù)系統(tǒng)對其主要組件、功能和運行過程幾個核心層面進行公共可見性的說明和展示。具體而言，就是在法律允許框架下，最大限度地面向用戶群體和公眾在技術(shù)系統(tǒng)的可解釋性和可追溯性方面做出詳盡的闡釋和解讀。以人工智能為例，該技術(shù)體系從大的方面來說就包括數(shù)據(jù)、算法、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品服務(wù)和行業(yè)應(yīng)用等多個集群要素，其內(nèi)部風(fēng)險和安全隱患可能來自其中的任何一個或者多個環(huán)節(jié)。為了清晰地呈現(xiàn)各自及其關(guān)聯(lián)的風(fēng)險所有權(quán)，需要每一個研發(fā)和應(yīng)用環(huán)節(jié)或者平臺能使用大多數(shù)人能聽得懂的修辭來解釋算法數(shù)據(jù)特征空間和語義空間的映射關(guān)系，讓機器語言能站在人類的角度表達自己，從而幫助人類理解機器，并了解人工智能決策的過程及其與人類利益之間的因果關(guān)系。有這樣一個詳盡的且易懂的解釋框架作為現(xiàn)實基礎(chǔ)，無論是在法律上還是社會倫理規(guī)則上，都能更清晰地確定復(fù)雜新興技術(shù)系統(tǒng)的風(fēng)險所有權(quán)及其各主體應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。

改進問責(zé)制。通常講，問責(zé)制是一種以事后懲戒的面貌出現(xiàn)的風(fēng)險治理制度，少數(shù)時候還能起到一定的事前威懾效用（當(dāng)然，多數(shù)時候由于問責(zé)較輕而效果不盡如人意）[28]。在新興技術(shù)風(fēng)險的威脅不斷加大的背景下，繼續(xù)固守以懲戒為目標(biāo)的問責(zé)制度不一定能帶來風(fēng)險管理者想要的效果，更不能讓公眾和社會滿意。改進問責(zé)制要在制度設(shè)計上做出變革：一是從事后問責(zé)變?yōu)槭虑霸u估與問責(zé)結(jié)合;二是變單一處罰為獎懲結(jié)合，尤其要對各種預(yù)防性行為進行獎勵。政府會同企業(yè)和第三方組織聯(lián)合組建一個機構(gòu)（委員會），其職責(zé)是對那些創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品或者服務(wù)進行“前景式掃描”和階段性評估，以發(fā)現(xiàn)新問題，并為此制定標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)（設(shè)定一些彈性閾值），用于確定潛在危險嚴(yán)重到什么程度時需要進行適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)。當(dāng)風(fēng)險問題得到充分評估并確定優(yōu)先順序時，以確定好的風(fēng)險責(zé)任大小分配治理任務(wù)。風(fēng)險治理工作可以將獎勵良好治理實踐作為一種導(dǎo)向性工作加以推進。需要提醒的是，預(yù)防式治理需要前期投入大量成本且后期需要持續(xù)投入維護成本。為了讓其發(fā)揮效用，在動力機制上，需要設(shè)計一種給那些更加注意先期風(fēng)險防范和基礎(chǔ)設(shè)施維護的組織與個體行為以足夠動力的獎勵制度，資金的主要來源則是政府補貼和“落后以及防范失敗”的組織（個人）的罰金。要主動建立容錯機制，允許試錯并對錯誤保持一種寬容的“向前看”的態(tài)度。這類制度安排適用于基因產(chǎn)品或者新的藥物研制的適應(yīng)性監(jiān)管改革方面，既可以滿足市場的需求，又可以在沒有充分科學(xué)知識的情況下進行長期風(fēng)險后果的監(jiān)測且提出跟進的修正和改善措施。總之，該制度設(shè)計成功的關(guān)鍵則是適度的責(zé)任分擔(dān)和必要的獎懲機制。

（3）不遺余力地完善風(fēng)險溝通以加強核心治理機制的彈性

風(fēng)險的治理機制包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通等諸多環(huán)節(jié)，其中風(fēng)險溝通居于核心地位。無論是風(fēng)險辨識與評價還是風(fēng)險管理都離不開有效的風(fēng)險溝通，溝通為其他風(fēng)險治理機制提供研判依據(jù)和決策基礎(chǔ)，它貫穿在整個風(fēng)險治理全過程之中，不可或缺。因此，新興技術(shù)風(fēng)險的適應(yīng)性治理需要不斷完善該機制，扎實地做好風(fēng)險溝通。雖說與外界溝通是一件看似平常的工作，但風(fēng)險溝通對公共部門而言卻是一種“風(fēng)險較高的工作”[29]。歷數(shù)國內(nèi)外風(fēng)險溝通的案例，公共管理部門將風(fēng)險溝通做得令人滿意且效果良好的例子并不多見。在當(dāng)今社會，各類行動者對風(fēng)險-收益的期待、偏好和解釋都趨于多元化，這使得關(guān)于新興風(fēng)險問題的對話更為復(fù)雜化。因此，政府等公共管理部門需要將風(fēng)險溝通上升到戰(zhàn)略管理的高度，最好讓溝通在新興技術(shù)風(fēng)險導(dǎo)致不能挽回的災(zāi)難之前就充分發(fā)揮作用。富有彈性的風(fēng)險溝通是應(yīng)對新興技術(shù)風(fēng)險的核心機制，而以分享決策權(quán)為主要形式的透明、公開、平等的包容性對話機制是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[30]。

決策權(quán)分享。既然公共管理部門不能獨自處理好新興技術(shù)風(fēng)險問題，那么讓其他社會組織、公眾、媒體等利益相關(guān)者參與到新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的不確定性及其后果的討論與評估管理中來，不失為明智之舉。只要政府部門愿意牽頭，開放和透明的風(fēng)險討論與評估工作可以在全社會營造出一種分享、平等和互信的氛圍，進而制造出強烈的參與感、存在感和主人翁意識，這對于新興未知風(fēng)險的認(rèn)知、理解大有裨益，對于權(quán)衡利弊和取舍性解決策略的制定同樣大有助益。歐盟國家和新加坡針對轉(zhuǎn)基因技術(shù)、食品安全和新藥物開發(fā)等新興技術(shù)風(fēng)險話題的“全民討論”[31]和“全國對話”[32]等制度性溝通安排及其實踐效果表明，如果能讓全社會都能聚集在一起分享觀點，讓更多民眾分享國家的風(fēng)險決策權(quán)力，就有可能在方向性和決定性政策選擇上做合理的權(quán)衡與取舍，以共同應(yīng)對現(xiàn)在和未來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。建設(shè)性討論的核心是各方都向政策制定者提供證據(jù)，為評估新的、未知風(fēng)險以及設(shè)計相應(yīng)的解決方案提供令人信服的程序和方法。只有這樣的溝通，才能觸及風(fēng)險排序與優(yōu)先性選擇問題、應(yīng)對風(fēng)險的資源分配問題、處理風(fēng)險的能力建設(shè)與政策規(guī)劃等諸多層面，從而在根本上改進風(fēng)險類公共政策的決策過程。

實施包容性溝通策略。公共管理部門開展的風(fēng)險溝通不能是只圍繞所謂“政府利益”進行。之所以給出這樣的提示，是因為政府部門在處理風(fēng)險問題時，經(jīng)常將其首先看作是一個政治問題，上升到“政治穩(wěn)定”的高度進行決策，考慮更多的政治優(yōu)先事項而不是技術(shù)因素和公共利益。強調(diào)風(fēng)險溝通的包容性，是便于參與對話和討論的利益相關(guān)者彼此能充分接觸，更深入地了解對方的風(fēng)險關(guān)切和利益所在，對于彼此的風(fēng)險偏好和利益給予承認(rèn)，避免優(yōu)勢群體將自己的部門利益和偏好強加給弱勢群體。一旦弱勢群體處于風(fēng)險溝通的不利地位，風(fēng)險溝通就會失衡，無論是風(fēng)險話題的全面性還是問題的優(yōu)先性都無法得到保障，最終應(yīng)對新興風(fēng)險的政策基礎(chǔ)將會失去扎實的社會支持。另外，包容性溝通也是為了政府等公共部門分擔(dān)責(zé)任，容納不同利益相關(guān)者的風(fēng)險話題的公開討論，會迫使參與各方都注意到自己的權(quán)力和義務(wù)，明確各自的職責(zé)和擔(dān)當(dāng)，共識的達成過程也讓政府之外的組織和個人明白“政府不可能也不應(yīng)該是永遠的風(fēng)險后果的承擔(dān)者和唯一責(zé)任人”。

（4）科學(xué)確定政策介入的合適時機以提高治理時間框架的靈活性

適應(yīng)性治理非常重視治理干預(yù)時機的選擇。此種治理模式雖然主張主動出擊，但這里的主動不是政府等掌握公共權(quán)力的部門的肆意作為甚至是不合時宜的亂作為。由于政策的公共性和全局性影響的存在，政府部門在面對新興未知風(fēng)險的時候，不能亂了陣腳，過早的政策干預(yù)會嚴(yán)重遏制全社會的創(chuàng)造力從而阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展[33]。如果真的這樣做，新興未知風(fēng)險雖然被完全“規(guī)避”，但讓生活更美好的努力也會付之東流。因為，那些為解決傳統(tǒng)風(fēng)險和威脅的新技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的開發(fā)應(yīng)用將會停滯，反而滋生出更多的不確定性。與之對應(yīng)，政府部門又不能對新興技術(shù)風(fēng)險跡象毫無知覺或者明知存在風(fēng)險而放任自流，以至于等到風(fēng)險蔓延引發(fā)了巨大災(zāi)難后才倉促應(yīng)急管理。這樣的“亡羊補牢”為時已晚又備受詬病。面對威脅而無所作為或遲緩作為都不符合主動風(fēng)險治理的要求。創(chuàng)建新的具備較大靈活性的治理時間框架就成為當(dāng)務(wù)之急，該時間框架應(yīng)該包含兩個主要因素：敏捷性和合時宜性。

敏捷治理。傳統(tǒng)的風(fēng)險規(guī)避流程通常是等待技術(shù)風(fēng)險足夠威脅到社會和國家利益的時候才會啟動政策議程，最后制定相關(guān)規(guī)制。這一過程一般曠日持久，往往跟不上科技日新月異的變化速度，再拿滯后的規(guī)制進行治理的時候，已經(jīng)落后于新情景。這不符合適應(yīng)性治理的原則目標(biāo)。2019年，我國發(fā)布了《新一代人工智能治理原則》，其中提到了“敏捷治理原則”。筆者認(rèn)為，與人工智能類似的新興技術(shù)體系具有相同或相似的風(fēng)險屬性和特征，敏捷性治理原則可以兼容所有的其他新興技術(shù)風(fēng)險的治理。所謂敏捷治理，是指在尊重人工智能發(fā)展規(guī)律，推動新興技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、有序發(fā)展的同時，及時發(fā)現(xiàn)和解決可能引發(fā)的風(fēng)險，以確保新興技術(shù)始終朝著有利于人類的方向發(fā)展。選擇敏捷治理，首先要確定政策核心目標(biāo)，也即確定“創(chuàng)新發(fā)展為要，還是保護人的權(quán)益為先”的問題。一個相對平衡性的選擇是：治理應(yīng)該輔助（不阻礙）技術(shù)創(chuàng)新、防控產(chǎn)業(yè)風(fēng)險（避免負外部性）、促進公眾利益最大化[34]。其次，敏捷性要求及時治理，摒棄被動等待技術(shù)隱患的暴露的陳舊觀念，對未來更高級新興技術(shù)形態(tài)和功能的潛在風(fēng)險持續(xù)開展研究和預(yù)判，早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警和早化解。如此，風(fēng)險規(guī)制的制定和執(zhí)行將不再過分追求風(fēng)險狀況的全面、準(zhǔn)確與完整，而是讓治理的介入趕得上新興技術(shù)的發(fā)展步伐，做出迅速且敏捷的反應(yīng)。同時，敏捷性也要求全過程和全周期治理，不僅在新興技術(shù)的設(shè)計研發(fā)階段及時發(fā)現(xiàn)和解決風(fēng)險問題，更要求在整個技術(shù)產(chǎn)品、應(yīng)用周期都保持風(fēng)險防范的警覺，科學(xué)研判，及時糾偏。

擇機介入。在恰當(dāng)?shù)臅r機選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸ǚ椒ǎ┳龀稣_的決定，說著容易做起來難。根本一點就是需要根據(jù)新興技術(shù)風(fēng)險的發(fā)展?fàn)顩r，提前準(zhǔn)備商定的政策干預(yù)的時間點。對于那些以往歷史時期未曾經(jīng)歷過的、當(dāng)今世界才產(chǎn)生的技術(shù)風(fēng)險及其未知后果，應(yīng)該何時采取政策介入才算是最佳時間點，其實并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒。例如，新藥物的研發(fā)與風(fēng)險防控與轉(zhuǎn)基因制品的安全性許可問題就如此。成規(guī)模的轉(zhuǎn)基因動植物制品的食品化迄今為止也只有25年，實際可觀察到的危害也沒有得到充分的科學(xué)證明。在相關(guān)的威脅信號尚未清晰地顯現(xiàn)的時候，如果過早進行政策干預(yù)則于法于理都不合適。當(dāng)然，如果采取“簡化鏈條”的干預(yù)措施往往也不是最理想的辦法。所謂“簡化鏈條”就是政府等公共部門放松管制并減少防范風(fēng)險的準(zhǔn)備，同時加大事后監(jiān)管和追責(zé)的壓力。此種把風(fēng)險監(jiān)管的主要責(zé)任推給市場，企圖依靠企業(yè)（行業(yè)）自律來解決新興風(fēng)險難題的做法同樣不可取。原因在于，事后監(jiān)管雖然在嚴(yán)重危機中可能采取政府的統(tǒng)一指揮甚至是臨時接管控制企業(yè)的措施，但嚴(yán)重后果已經(jīng)造成，損失已經(jīng)無法完全避免，并不是一種多么高明的治理策略。因此，在面對像大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等新興事物的未知風(fēng)險特性，公共管理部門特別是政府需要持續(xù)密切關(guān)注業(yè)態(tài)發(fā)展的狀況，對于主干企業(yè)和核心技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用進度應(yīng)該充分掌握，對其中可能存在的風(fēng)險與安全問題的研判應(yīng)該有專門機構(gòu)負責(zé)， 以嚴(yán)謹(jǐn)細致的精神推動注重細節(jié)管理和全過程管理的精細化管理，從而實現(xiàn)基于常規(guī)管理之上的改進、提升和優(yōu)化[35]。另外，在復(fù)雜的風(fēng)險治理情景中，公共部門如果一時無法確定風(fēng)險監(jiān)管的介入時間，那么可以更多地把精力放在加強各治理主體（節(jié)點）之間的聯(lián)系這一功能的發(fā)揮上，以增進風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)的致密度與行動的合力。既然包括政府在內(nèi)的幾乎所有的主體都暫時不能清楚地描述未來可能會是什么樣的風(fēng)險狀況，那么通過一系列政策指導(dǎo)持續(xù)地說服和“誘惑”各利益相關(guān)者開展合作治理而不是強制和禁止的方式來規(guī)避未知風(fēng)險，就不失為一種靈活性的策略。

五、結(jié)? 語

本質(zhì)上講，新興技術(shù)風(fēng)險屬于新興風(fēng)險（Emerging Risks）的范疇。根據(jù)全球風(fēng)險治理委員會（International Risk Governance Council，IRGC）的界定，所謂新興風(fēng)險是指那些以往社會未曾出現(xiàn)過的陌生風(fēng)險，也可以是在新環(huán)境下（重新出現(xiàn)）的熟悉的風(fēng)險，它們表現(xiàn)出了新的特征、新的機制或者帶來了新的后果[36]。新興風(fēng)險是人類現(xiàn)有知識和能力暫時無法有效解決或控制的風(fēng)險。討論包括新技術(shù)風(fēng)險在內(nèi)的各種新興風(fēng)險不得不涉及傳統(tǒng)風(fēng)險，二者相對而言。傳統(tǒng)的風(fēng)險又稱為已知風(fēng)險、常規(guī)風(fēng)險或熟悉風(fēng)險，此類風(fēng)險大多具有可被識別性、管理的模式化和治理機制與效果的相對穩(wěn)定性等特征[37]。當(dāng)然，沒有必要將新興技術(shù)風(fēng)險與傳統(tǒng)技術(shù)風(fēng)險做一個涇渭分明的區(qū)分。現(xiàn)在的熟悉技術(shù)風(fēng)險以前也是新興風(fēng)險。一旦新興技術(shù)風(fēng)險逐漸具有了熟悉的、已知風(fēng)險的某些特征，對它們的信息收集和有效管理也具備了更多機會和可能。而隨著時間的推移，新興技術(shù)風(fēng)險也就慢慢轉(zhuǎn)化為常規(guī)的、傳統(tǒng)的風(fēng)險。只不過，這一過程或許較為漫長，而從新興到常規(guī)的轉(zhuǎn)化期間的威脅不能小覷。我們不能坐等新舊風(fēng)險的自然轉(zhuǎn)化，更何況這些新興風(fēng)險如果沒有得到足夠的重視和有效控制，它們甚至永遠不會被人類所熟知，帶來的危害也將是史無前例的巨大，也就談不上向熟悉風(fēng)險轉(zhuǎn)化的問題了。基于上述理解，筆者認(rèn)為，新的風(fēng)險情境呼喚新的治理思路，新的風(fēng)險變化要求新的治理目標(biāo)設(shè)定，新的風(fēng)險作用機制需要激發(fā)新的治理方式和手段，規(guī)劃并實施適應(yīng)性的行動治理策略只是回應(yīng)這一切的改變的第一步，而風(fēng)險治理體系上的顛覆性轉(zhuǎn)型與變革才是新興風(fēng)險治理的根本保障。及早地認(rèn)識新興技術(shù)風(fēng)險，適時地做出調(diào)整，在治理思維、治理機制和治理體制上積極回應(yīng)新興風(fēng)險帶來的新的挑戰(zhàn)，這將是今后相當(dāng)長一個時期風(fēng)險治理的目標(biāo)與任務(wù)。

注釋：

① 隨著人工智能技術(shù)的不斷成熟，其在勞動就業(yè)領(lǐng)域會快速替代一些原本有人工承擔(dān)的工作環(huán)節(jié)，繼續(xù)發(fā)展下去將會對某些工作崗位進行全方位替代，造成部分勞動者的失業(yè)。而伴隨著人工智能在整個勞動就業(yè)領(lǐng)域的擴張，其技術(shù)門檻會越來越高，一些低技術(shù)含量的行業(yè)將被擠出，造成更大行業(yè)領(lǐng)域的勞動力淘汰。

當(dāng)技術(shù)介于人類使用者和自然敦促者之間時，稱之為一級技術(shù);二級技術(shù)不再將使用者與自然連接，而是使之與其他技術(shù)相連接。也就是說，這類技術(shù)的敦促者是其他技術(shù);三級技術(shù)是指，作為使用者的技術(shù)與作為敦促者的技術(shù)一旦被媒介技術(shù)關(guān)聯(lián)在一起，也即“技術(shù)-技術(shù)-技術(shù)”的連接方式。從理論上來說，一個超歷史的、依賴于三級技術(shù)的社會可以脫離人類而獨立存在。參見弗洛里迪. 第四次革命[M]. 杭州：浙江人民出版社，2016.

黑天鵝比喻小概率且影響巨大的風(fēng)險事件，灰犀牛比喻大概率又影響巨大的潛在危機。黑天鵝事件隨機性和偶發(fā)性強，而灰犀牛事件卻是在一系列警示信號和跡象出現(xiàn)之后依然被忽略的大概率事件。參見塔勒布.黑天鵝：如何應(yīng)對不可預(yù)知的未來[M].萬丹，劉寧，譯.北京：中信出版社，2011;渥克M.灰犀牛：如何應(yīng)對大概率危機[M]. 王麗云，譯.北京：中信出版社，2017.

參考文獻：

[1]施瓦布.第四次工業(yè)革命：轉(zhuǎn)型的力量[M]. 李菁，譯.北京：中信出版集團股份有限公司，2016：5.

[2]DE GEORGE S D， PAUL J H， GUNTHER S R E. Wharton on Managing Emerging Technologies[M].New York ： John Wiley & Sons， 2000：4-10.

[3]周萌，朱相麗. 新興技術(shù)概念辨析及其識別方法研究進展[J]. 情報理論與實踐，2019（10）：163.

[4]李仕明等.新興技術(shù)變革及其戰(zhàn)略資源觀[J].管理學(xué)報，2005（3）：304.

[5][33]施瓦布，戴維斯.第四次工業(yè)革命：行動路線圖M].世界經(jīng)濟論壇北京代表處 譯. 北京：中信出版集團股份有限公司，2018：87;281.

[6]維納.人有人的用處：控制論與社會[M]. 陳步，譯. 北京：商務(wù)印書館，1978：132.

[7]薩頓.科學(xué)史和新人文主義[M]. 陳恒六，譯. 北京：華夏出版社，1989：45.

[8]貝克. 風(fēng)險社會[M]. 何博聞，譯. 南京： 譯林出版社，2004：15.

[9]吉登斯.失控的世界：全球化如何重塑我們的生活[M].周紅云，譯.南昌：江西人民出版社，2001：18-20.

[10]安丙春，等.基于大數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)金融安全建設(shè)思路[J]. 信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)安全，2018（8）：8.

[11]Organization for Economic Cooperation and Development. Emerging SystemicRisks in the 21st Century： An Agenda for Action[R].OECD ， Paris， 2003：15.http：//www.oecd.org/futures/globalprospects/37944611.pdf

[12]曼耶納. 韌性概念的重新審視[J]. 張益章，劉海龍，譯.國際城市規(guī)劃， 2015（2）：13-21;周利敏. 從社會脆弱性到社會生態(tài)韌性：災(zāi)害社會科學(xué)研究的范式轉(zhuǎn)型[J]. 思想戰(zhàn)線，2015（6）：50-57.

[13]梅多斯，蘭德斯，梅多斯 D.增長的極限[M]. 李濤，王智勇，譯. 北京：機械工業(yè)出版社，2013：40.

[14] 張煥波. 全球應(yīng)對氣候變化政策趨勢與分析[C]. 國際經(jīng)濟分析與展望（2015-2016），2016：381.

[15]童星，張海波.中國應(yīng)急管理：理論、實踐、政策[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012：57.

[16]張海波，童星. 中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會科學(xué)，2015（2）：58-84.

[17]RENN O. （Ed.） Global Risk Governance： Concept and Practice Using the IRGC Framework[M]. Netherlands：Springer，2008：3-73.

[18]胡象明，張麗穎. 科學(xué)主義與人文主義視角下大型工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估困境及對策探析[J]. 行政論壇，2018（2）：118.

[19]葉敬忠，李華. 關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的綜述與思考[J]. 農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟， 2014 （1）：12-13.

[20]馬奇，奧爾森. 重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)[M].張偉，譯.北京：三聯(lián)書店，2011：118.

[21]DIETZ T， OSTROM E， STERN P C . The Struggle to Govern the Commons[J]. Science， 2003， 302（5652）：1907-1912.

[22]韓博天.紅天鵝：中國獨特的治理和制度創(chuàng)新[M].石磊，譯.北京：中信出版集團，2019：21.

[23]FOLKE C， OLSSON H， NORBERG. Adaptive governance of social-ecological systems[J].Annual Review of Environment and Resources，2005，30：441-473.

[24] 張樂，童星. 重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估路徑的優(yōu)化：公眾參與環(huán)節(jié)的再思考[J]. 廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2016（10）：23-24.

[25] The Netherlands National Security Program （2008）： National Risk Assessment MethodGuide[R].National Safety and Security Program： The Hague，2008：129. [EB/OL].http：//www.minbzk.nl.

[26] Singapore. The Public Service Division of the Prime Minister's Office has developed a "whole-of-government "approach to risk management， with a particular emphasis on creating a "networked government" to developcollaborative risk management process to manage complexity and disruptive change[EB/OL].https：//www.csf.gov.sg/.

[27] United States Department of Homeland Security. The Strategic National Risk Assessment[EB/OL].http：//www.dhs.gov/strategic-national-risk-assessment-snra. United States Federal Emergency Planning Agency. A Whole Community Approach to Emergency Management， 2011. [EB/OL].http：//www.fema.gov/whole-community.

[28] 張海波，童星. 公共危機治理與問責(zé)制[J].政治學(xué)研究，2010（2）：50-55.

[29] 盤石軍. 自然災(zāi)害風(fēng)險溝通中的公眾網(wǎng)絡(luò)參與研究[D/OL]. 武漢：武漢大學(xué)，2015：2.https：//kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx？dbcode=CDFD&dbname=CDFDLAST2019&filename=1016018341.nh&v=TZ7vlRD4uEDw1Y4KK5V42R%25mmd2Birpc22oYPMEp8V3CJY%25mmd2BI0Es8qfDcs1Icivd9Q1DY5.

[30] PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. Guidance for Uncertainty Assessment and Communication[R/OL].The Hague： PBL Dutch Environmental Assessment Agency， 2013：6-7.https：//www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/PBL_2013_Guidance-for-uncertainty-assessment-and-communication_712.pdf.

[31]HAGENDIJK R， IRWIN A. Public deliberation and governance： Engaging with science and technology in contemporary Europe[J].Minerva： A Review of Science， Learning and Policy，2006，44（2）：167-184.

[32]SIM， JASMINE B-Y. Social studies and citizenship for participation in Singapore： how one state seeks to influence its citizens[J].Oxford Review of Education 37（6）：743-761.

[34]薛瀾，趙靜.走向敏捷治理：新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式探究[J].中國行政管理，2019（8）：31.

[35]董幼鴻，魏箏. 城市公共安全風(fēng)險治理精細化的內(nèi)在要求與實現(xiàn)路徑[J].廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（6）：19-25.

[36]International Risk Governance Council（IRGC）. Guidance for the Governance of Unfamiliar Risks. [EB/OL].https：//irgc.org/risk-governance/emerging-risk.

[37]張海波. 大數(shù)據(jù)的新興風(fēng)險與適應(yīng)性治理[J]. 探索與爭鳴，2018（5）：41-42.

（責(zé)任編輯? ?董幼鴻）