目標受眾視角下創業專項資金政策執行有效性評估
——以廣東省珠海市為例

朱思因

（廣東科學技術職業學院 廣東珠海 519090）

2014年以來，在“大眾創業、萬眾創新”的國策推動下，地方政府積極出臺相關配套政策措施，構建了較為完整的公共創業政策體系。創業專項資金政策是公共創業政策體系的一個重要部分，其執行效果直接影響到政府促進創業工作的成效。但在執行過程中，各地的創業專項資金常有結余，是否政府希望資助的群體沒有得到充分的資助？什么原因導致執行效果與初衷存在差距？是否政策所設置的補貼項目與目標受眾的實際需求吻合度不足？是否公眾對現行補貼政策了解不夠？是否公眾獲取政策補貼的過程不夠便利？這些問題直接影響著受惠對象對政府創業專項資金政策的認可程度，也影響政策實施效果。

公共政策評估主體目前多以政府機構自我評估為主，社會公眾作為公共政策的直接受益者，在公共政策評估中起到的作用不足。不能充分站在公眾角度了解其對于就業創業補貼政策這一“公共產品”的意見，最終會導致政策的實施效果不夠理想。本文根據“公共政策應囊括價值維度和事實維度（即政策方案和執行結果兩個核心部分）”的主流觀點，從受惠對像的視角出發，以建立并較早實施創業專項資金政策且在中小企業拉動下經濟增長速度居廣東之首的珠海市為例，從政策設置合理性和執行有效性兩方面設置調查問卷，通過對三大受惠群體432份問卷調查和57份深度訪談結果，測度2015-2017年該市首批創業扶持政策的執行效果，以期為政府進一步優化決策提供參考。

一、公共政策評估研究現狀

針對公共政策的評估，歷來存在“事實”與“價值”的維度之爭，相對于“價值中立、技術至上”的事實經濟學派，政治學派更為關注公共政策對社會治理的促進作用，認為公共政策評估若想幫助決策者實現決策功能，必須考慮政策制定的動機和目的，即以價值分析為前提和基礎（陳政明，1998）。在此基礎上，Gronlund（1977）將價值和事實結合起來，提出科學合理的政策評估需要在事實描述的基礎上，根據評估者的需要和愿望來對效果進行評判，應該是價值指導下的事實評估和事實基礎上的價值判斷。根據Guba&Lincoln(1987)對政策評估的理論階段劃分，公共政策評估已進入第四代評估即“價值多元主義”階段，該階段政策評估即考慮價值導向，考慮多元群體的利益訴求，不尋求絕對中立，以期為政府決策提供參考依據，方法上也不僅僅局限于純粹的定量分析，對于各種評估方法有了更大的包容性。據此，“在事實基礎上進行價值分析”的評估理念已經成為現在和未來政策評估的主流（陳玉龍，2015）。此后，國內外學者分別從評估模式、分析方法、邏輯框架等方面開展了大量的理論研究，實現了由單一模式向多元模式的變革，從而使政策資源相對有效地統攝在評估的框架內（趙莉曉，2014）。

我國現有對創業政策第三方評估的研究，主要集中在概念、原則、方法等基本理論和模型與定性指標體系構建的探索研究上（趙啟霖，2017），實證研究較少，且多以某一特殊群體如大學生、中小企業為研究對像，研究方法多根據國外常用的指標進行定量分析，缺乏在中國情景下結合價值事實維度對某一類特定政策的執行過程和效果的研究成果。且現有公共政策評估主體多以政府機構自我評估為主，社會公眾作為公共政策的直接受益者，在公共政策評估中起到的作用明顯不足，不能充分站在公眾角度了解其對于創業補貼政策的意見，最終會導致政策的實施效果不夠理想。

二、珠海市創業補貼政策現狀

2014-2016年，珠海政府先后圍繞創業專項資金出臺20多項政策文件，涵蓋大學生、下崗失業人員、創業服務機構等多類主體，涉及創業項目資助、創業帶動就業補貼、創業服務獎補等多個領域。2015-2017年為珠海創業扶持政策的試水期，共發放創業補貼金額3255．83萬元，惠及1．7萬余人；從發放金額上看，這三年分別為338．88萬、995．99萬和1920．96萬元，創業補貼發放金額呈現“快速遞增”的趨勢。

從圖1、圖2可以看出，創業補貼中的大部分項目均呈現不同程度的遞增。其中，小額擔保貸款貼息（660．55%）、初創企業社保補貼（572．6%）、租金補貼（475．59%）、創業帶動就業補貼（213．6%），增長迅速。 盡管發放的創業補貼整體增長迅速，但截至2017年，創業實訓補貼、優秀創業項目資助、開發創業項目補貼、創業孵化補貼四類補貼發放金額卻為0。創業失敗社保補貼、人才租房補貼兩類補貼三年發放總金額不超過1萬元，僅占發放總金額的0．026%。2017年有兩項補貼呈現負增長，分別為創業企業人才租房補貼（-18．18%）、創業孵化基地建設補貼（-51．95%）。

圖1 珠海市創業補貼經費支出情況（單位：萬元）

圖2 創業補貼項目發放金額增長率（2017）

創業補貼的目標受眾主要是創業者/初創企業和創業服務機構兩大類。創業者/初創企業獲得的創業補貼三年累計金額為1713．02萬元，占創業補貼發放總額的52．61%。從圖3可以看出，創業者/初創企業享受到政策紅利的數量逐年增加，截至2017年底，已有1815個創業者/初創企業成功獲得補貼，其申領補貼暴發期出現在2017年。

圖3 2015-2017年創業者/初創企業享受的補貼情況

如圖4所示，受惠人數最多的是創業帶動就業補貼（631人，34．77%），其次分別為創業資助（539人，29．7%）、租金補貼（368人，20．28%）和初創企業社保補貼（258人，14．21%），其余4類補貼受惠人數一共為19人（其中優秀項目補貼受惠人數為0），僅占總人數的1．06%。

圖4 各類創業補貼受惠人數比率分布（創業者/初創企業）

如圖5所示，創業服務機構獲得的創業補貼三年累計金額為1451．41萬元，占創業補貼發放總額的47．39%。創業服務機構獲得的補貼中，創業培訓SYB/GYB補貼為主要部分，累計培訓15363人，創業培訓的受惠人群逐年遞增。

圖5 2015-2017年創業服務機構享受的補貼情況

值得注意的是，從2016年開始，創業孵化基地建設補貼連續支出，但與此相配套的創業孵化補貼在三年中卻未曾發放一筆，這說明雖然建立了創業孵化基地，但創業孵化基地從未申領過相關配套補貼。

三、創業補貼政策有效性評估分析

（一）研究工具

借鑒現有公共政策研究成果，本文選擇卡爾．帕頓和大衛．沙維奇（2002）的無目標模式，以受惠人群為研究對像，在hajer（2011）提出的制度虛無理論基礎上，從執行過程的觀察視角確定“政策設置的內容合理性及執行的有效性”兩個評價維度及10個評價指標。評估體系通過德爾菲論證和小范圍測試可行后，進行問卷發放及深度訪談。

（二）數據獲取

本文數據獲取針對三類受眾群體（個人、初創公司、創業服務機構），數據有三個來源：一是珠海市人力資源和社會保障局歷史資金發放報表；二是來自覆蓋所有受惠人群的問卷調查；三是來自30多位受惠人群的深度訪談。

問卷部分在hajer的測量指標基礎上，通過德爾菲法進行刪減，對題項進行信度和效度檢驗并通過，在保持測量結果穩定可靠的基礎上，對問題進行進一步刪減，力求簡潔且能真實地反應調查內容。

深度訪談采用半結構化訪談，項目組預先列出要探討的問題，通過高校、政府部分等專家論證，并經過小范圍進行檢驗，在訪談中保持開放方式，密切圍繞兩維度進行提問，以保證數據獲取的準確性。

本次調研共發放調研問卷495份，回收483份，剔除信息不完善、答卷時間明顯過短的問卷后，篩選整理得到有效問卷432份，有效回收率為87．73%，其中回收創業服務機構問卷75份，回收各類創業者問卷357份。問卷涵蓋珠海各區、各類受惠人群，分布合理。數據經內部一致性系數的檢驗，整體信度為0．912，所有題項的標準化因子荷載在0．631-0．863之間，說明問卷具備較好的信度和效度。

（三）調查分析

1．政策知曉度分析

如表1所示，現行政策是否有效清晰地傳遞到受眾對像，直接影響著補貼政策的執行結果。問卷調查對像中，80%以上創業者對現行創業補貼政策有一定的了解，100%的創業服務機構對現行創業補貼政策有一定的了解；參與問卷調查的對象中，創業者選擇“一般知曉”占比超過40%，說明其處于淺層認知狀態，對現行補貼政策的具體情況并不了解；有約15%的創業者可以說對補貼政策一無所知。75%創業服務機構對補貼政策有較好或非常好的了解，比就業服務機構對政策的了解超出15%，某種意義上反映出近幾年珠海市人社部門對于創業服務能力的建設取得了較好的成效。

創業者對補貼政策的了解遠不及創業服務機構。進一步訪談發現，出現這種情況的主要原因，在于創業者對補貼政策的內容存在理解障礙，執行中缺乏詳細簡潔的指引和反饋，而創業服務機構由于需要為初創企業提供代理申領補貼的服務，因此比較了解現行的補貼政策。可見，針對創業者個人的政策宣傳是進一步工作的重點之一。

表1 創業補貼政策知曉度調研結果

如圖6所示，為了進一步挖掘創業者補貼政策知曉度較低的深層次原因，調研組以“學歷”為自變量進行交叉分析，結果發現隨著學歷的提升，政策知曉度呈現U型變化，對政策知曉度最高的是高中及以下學歷群體，其次是研究生和本科學歷群體。

圖6 創業補貼政策知曉度學歷結構狀況

進一步訪談發現，出現這種情況的主要原因在于，高中及以下學歷的創業者多集中在村鎮，而村鎮的就業創業工作由固定的工作群體（協管員）完成，協管員會將相應政策通知到個人并進行耐心講解，傳播效果好；本科以上學歷的創業者多集中于各創業孵化基地，各基地有定期的政策宣講會，這些都提升了這一群體的補貼政策知曉度。中職和大專的政策宣傳多依靠所在高校的相關創業活動，宣傳較少，知曉度自然較低。

表2 創業補貼政策獲取的便利程度調研結果

2．補貼獲取的便利度分析

獲取補貼的過程是否便利，直接影響著受眾對像的申領積極性，影響補貼發放效果。如表2所示，兩類參與問卷調查的對象中，認為便利度較好和非常好的創業者個人約為40%，創業服務機構約為75%。創業者個人想要成功申請創業補貼需要花費較大的工夫。

從創業者對優化創業補貼政策的建議來看，選擇“簡化申領流程”的受調查者占87．88%，在優化建議的選項中占比最高，這在一定程度上反映出“流程過于煩瑣”是便利性得分較低的主要原因之一。訪談發現，大部分創業者對正在進行的電子化申領改革持歡迎態度，認為有助于提高申請的便利性，希望進一步簡化審批程序。如圖7所示。

圖7 創業者對優化創業補貼政策的建議

3．對政府服務的認可度分析

受眾對像對政府服務的認可程度，直接影響其對此項公共政策的認可度和滿意度，也影響補貼發放效果。受眾對像能感知的政府服務主要體現在工作人員的服務態度和補貼發放的時間長短。總體來看，創業服務機構及創業者對政府服務評價“一般”的占比較多；兩類群體相較，創業服務機構對于政府服務的認可度遠高于創業者。兩類受眾對像對于服務態度評價均遠高于對工作效率的評價，其中創業服務機構對工作效率的敏感度較低、容忍度更高，對服務態度評分也遠遠高于創業者，而初創企業對于資金更為關注，對補貼政策帶來的財務幫助更為看重，因此創業者對工作效率的敏感度更高，評價就相對較低。如表3所示。

表3 創業補貼政策受眾對像對政府服務的認可程度

不同學歷的創業者對工作效率和服務態度的評價也有較大區別。如圖8所示，高中及以下學歷的創業者對政府服務的認可度仍然在受調查者中最高，無論是工作態度還是工作效率，這離不開協管員耐心細致的工作。中職學歷的受調查者雖然對工作效率的評價較低，但普遍對工作人員的服務態度表示滿意，大專仍然是對政府服務滿意度最低的一個群體，研究生和本科學歷群體的評價相近，如圖9所示。

圖8 不同學歷的創業者對工作效率的認可程度

圖9 不同學歷的創業者對服務態度的認可程度

4．對創業的支持度分析

表4 目標受眾對補貼政策實際幫助各選項評價結果

補貼政策制定的初衷就是為了幫扶公眾就業創業，受眾對像對于補貼帶來的支持性感受，可以在很大程度上反映補貼政策的執行效果。如表4所示，兩類參與問卷調查的對象評價“比較好和非常好”的占比均超過了50%，也就是說有一半的受眾認為現行補貼政策很好地幫助了他們創業（或開展創業服務工作）。創業服務機構認為，補貼政策對他們持續開展創業服務的工作十分重要，幫助明顯。

從年齡結構上看，31-40歲和51歲以上的創業者群體受幫助效果更為明顯；31-40歲創業者認為政策幫扶效果較好，而51歲以上的創業者群體則全部認可政策的有效幫扶性，如圖10所示。

圖10 不同年齡創業者對實際幫助效果的評價結果

從不同的文化程度來看，創業補貼政策對中低學歷創業者群體的幫扶效果遠遠高于高學歷者。超過75%的中職、高中及以下學歷創業者認為政策對自己的創業活動非常有幫助，而在本科和研究生群體中，這個比例僅為26．76%，如圖11所示。

圖11 不同學歷就業者對實際幫助效果的評價結果

項目組通過進一步實地訪談了解受眾對像的真實感受，不同受眾對像對補貼政策促進創業作用的評價不一，創業個人（靈活就業者、應屆畢業生和小微創業者）主要獲得是財務上的“幫助感”。其中，小微創業者對創業補貼政策帶來的幫助最為肯定，多數認為創業補貼政策對其成功創業有幫助，初創公司的時候分擔了他們不小的成本；幾個人規模的初創公司對于創業補貼政策關注度更高，認為對其財務上的幫助更為明顯；稍有規模的初創企業則更強調精神層面的政府支持，財務的幫助感較小微創業者稍有減弱，但對補貼政策仍持有較高的正面評價。

四、創業補貼政策成效及問題分析

（一）珠海市創業補貼政策成效

創業補貼三年間呈現年均143．38%的快速增長。其中，創業資助、租金補貼、創業帶動就業補貼、初創企業社保補貼四項合計占比49．03%，接近2015-2017創業補貼總額的一半；創業培訓一項占比26．84%，接近2015-2017創業補貼總額的四分之一。小微初創公司多數因為資源枯竭而被迫中止，創業補貼一半直接用于初創公司的財務資源上，四分之一則直接用于創業者的知識資源上，說明創業補貼項目結構設置較為合理，也說明珠海市創業補貼政策發揮了“重要創業資源輸入和提升初創公司成活率”的作用。具體作用如下：

有效激發市場主體創業活力，拉動經濟增長成效顯現。在專項資金政策的刺激下，市場主體創業熱情高漲，創業浪潮迅速興起。自2014年政策實施開始，新增商事主體數量逐年遞增，增長速度日益加快，其中私營企業增速遠超過商事主體增長速度，市場創業活力得到積極釋放。私營經濟的迅速發展，極大拉動了珠海市經濟的發展。得益于活躍的創業行為，2018年珠海市經濟增速居廣東省之首，人均GDP僅次于深圳，在廣東省排名第二，經濟活力進一步得到釋放。

推動產業結構優化，對促進就業起到積極作用。在創業專項資金政策引導下，大量新增企業流入高新技術產業及高端服務業，產業結構進一步優化。2017年，新增商業主體中，信息傳輸、軟件和信息技術服務業同比增長63．25%，新能源產業同比增長62．5%，科學研究和技術服務業同比增速為42．11%，衛生和社會工作等新興服務業同比增速最快，達129．25%。大量新增市場主體成為勞動力就業的重要渠道，2017年全市新增企業、個體工商戶平均帶動就業人數達到2．69萬人和1．16萬人，創業帶動就業人數占全市總就業人數的23%。

（二）珠海市創業補貼政策現存問題

補貼政策在內容設置上，總體而言沒有突出問題，受到公眾的肯定和歡迎。調研反映的問題主要集中在兩個方面：一是旨在提升創業能力的培訓內容上更新滯后；二是補貼項目申請規定的某些細節上存在設計障礙。

質量提升方面的補貼項目更新滯后。提升創業質量是補貼政策的一個重要目標，創業培訓是提升創業質量的重要手段。為鼓勵創業服務機構為創業者提供創業培訓，珠海市政府設置了創業培訓補貼，但現行創業培訓補貼項目一直被SYB體系“壟斷著”。在傳統創業行為上，SYB體系提供了標準化的創辦企業的思路，很多小微創業者因為這項培訓受益。然而，這個在20個世紀90年代開發的創業培訓，正在受到互聯網時代創業邏輯和創業行為的挑戰。很多創業者反映，基于傳統創業思維所開發的商業模式、營銷策略、資源整合以及團隊建設，對他們開展創業項目、進行創業營銷的指導作用十分有限。

補貼政策的獲取仍存在執行障礙。創業補貼的成功獲取，離不開受眾群體對政策內容的快速獲取、準確解讀，但現行政策的傳播渠道僅限于政府網站和窗口工作人員的主動推送，受眾面小，盡管已經有了公眾號等新傳播渠道，但由于缺乏“新渠道”的組織和人員保障，其傳播效果十分有限。同時，由于補貼政策多以文件形式下發推送，多采用嚴謹的專業表述，對于個人申請的創業者來說，這種專業文字內容煩瑣，存在較大的解讀障礙，這種內容及傳播上的障礙對創業補貼政策的執行產生了不小的阻力。最后，目標受眾普遍反映創業補貼政策的申報程序較為煩瑣、流程冗長和周期過長，這也進一步影響了申領者的積極性。

五、結論與建議

促進創業作為一項重要的民生工程，一直受到政府部門的高度重視，創業政策的相關工作持續優化，補貼范圍和力度都在增加，受惠公眾越來越多。創業補貼帶有普惠性，具有補貼范圍廣、設置項目多、補貼對象復雜（覆蓋不同年齡、學歷、身份，需求和心理預期不同）、使用財政資金程序嚴謹、審計要求高等特點，這些特征在一定程度上導致補貼的設計和執行會存在問題。社會公眾對政府公共服務的要求不斷提升，會進一步影響補貼政策受眾的良好體驗。促進就業創業工作部門和人員只有創新理念，加強認識，用積極的主觀努力采取針對性措施，才能有效解決遇到的問題。

第一，政策的內容設計需針對創業質量提升方面的補貼項目，建立更新機制。現行創業培訓內容與創業者需求差距是導致創業者參與創業培訓意愿不高的主要原因，互聯網對傳統商業的快速變革，使SYB等傳統創業培訓在新時期創業技能提升方面的作用削弱，而現行納入補貼的創業培訓項目單一、體系陳舊、內容實用性有限，不能有效地指導當前創業實踐的現象有必要引起關注。一方面，需要盡快開發創業縱深培訓項目，為現行創業培訓體系提供良好的補充；另一方面，需要采用“邊實施邊完善”的策略，鼓勵科研院所、社會企業大力參與，可以先從“紙上談兵”式的模擬實訓切入，只要能夠體現現今互聯網思維下的創業邏輯，其商業模式、用戶分析、營銷策略、資源整合和團隊建設等有別于現行的SYB體系，就是對創業技能提升補貼項目的有益補充。

第二，瞄準基層服務，夯實傳統宣傳渠道。研究發現，基層協管員的主動幫扶、信息傳播與專業代辦功能得到最為一致的肯定意見，對“個體戶”式的小微創業群體的實際幫扶效果明顯，這一渠道屬于傳統意義上的“人員銷售”，基層人手數量不足，待遇激勵有限，影響了這一渠道的力量。加強對基層協管員隊伍的建設是夯實這一傳統渠道的必然選項。基層協管員的專業代辦作用難以有效覆蓋所有符合條件的受眾群體，渠道建設的另一個途徑是引入社會組織代辦服務。國外經驗顯示，就業創業專項資金政策的實施中的很多項目和環節是可以交由社會組織來完成的。在業務承接方面，可以探討將就業創業補貼政策具體組織宣傳和補貼申請的工作委托給社會組織執行，降低社會組織承接政府業務的門檻，簡化交接流程，改用信息化手段和日常評估的方式進行監管。這對進一步轉變政府職能、實現簡政放權和理清就業創業專項資金政策中政府的責任邊界有極大促進作用。

第三，重點圍繞網絡銷售渠道，加強新渠道的開發和維護。大力發展“互聯網+政務服務”，推進線上線下融合，全面實現“全城通辦、就近能辦、異地可辦”，是國務院對深化“放管服”改革轉變政府職能的具體要求。多數政府部門已啟動公共產品的網絡宣傳，大多數城市的補貼政策已實施網上申領，旨在為申領對像提供便利，但實際操作過程中還存在著網站設計復雜、申請流程繁瑣、缺少清晰的辦事指南和辦結期限、缺少反饋和咨詢渠道等問題，導致使用者仍感覺申領操作不便，影響補貼的申領和發放。借鑒深圳等城市在網絡和移動端宣傳渠道的經驗，建議城市強化網站和公眾號的功能性定位，從使用對像的角度優化網站設計，減少點擊層級，便于查找和使用，突出顯示常用的功能和查詢鏈接，并確保能快速直達辦理指南和登錄頁面，在二級目錄中將內容進行合理歸類，保證搜索結果可分類顯示，方便查找和辦理。

第四，政策宣傳上，建議從傳統傳播向全媒體互動式傳播轉變。傳統傳播形式本身具有缺陷，傳播力不夠，全媒體互動傳播設計具有“動靜結合、深淺互補、全時在線、即時傳輸、實時終端、交互聯動”的特點。由于政策制定的嚴謹性，正式文件沒有感情色彩，受眾則要求語言具有感情色彩，否則降低他們進一步了解的興趣，制約著信息深入傳播的效果，進而形成理解上的障礙。在全媒體時代，受眾對象更傾向于接受快資訊短消息，對資訊表達形式要求越來越高，簡單有趣而清晰實用的信息，方易成為二次主動傳播的爆點。因此，政府部門可以在移動端傳播上賦能，使信息形式和結構發生本質的變化，按媒體形式進行內容的梳理，使不同閱讀習慣的受眾都得以滿足。補貼政策的宣傳，需要加強簡明化和趣味化解讀，通過視頻、圖示和H5動漫等多種創新的表達形式，將枯燥的政策原文分對象、分事項解碼成更易理解和傳播的表達形式。如深圳市出臺政策后，官方微博迅速將其簡化為多條針對性的思維導圖、流程指引圖、短視頻等形式并發布，通過微信微博的賦能作用，推動了受眾對像多次主動性傳播。