供給側結構性改革下城市規劃新思維

周魯曉 青島經濟技術開發區規劃建設局

一、城市規劃的思路

供給側結構性改革下城市規劃領域也要進行供給側結構性改革。因為城市規劃本質上也是供給，必須適應中國特色社會主義新時代和經濟新常態的要求。城市規劃要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持綠色發展理念，按照“打造高質量發展的增長極，文化旅游目的地，建設富有活力的現代化濕地城市”的目標定位，以現行城市總體規劃、土地利用總體規劃為基礎，結合第三次土地調查、生態保護紅線劃定和“三區三線”評估調整工作，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，建立健全國土空間開發保護制度，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。初步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，形成市域國土空間開發保護“一張圖”[1]。城市市國土空間規劃以2019年為規劃基期，近期至 2025年，遠期至 2035年，遠景展望至2050年。行政轄區全部陸域和海域國土空間。規劃包括市域、主城區及外圍城區兩個空間層次。

二、城市規劃的重點任務

按照國家頂層設計目標，市縣國土空間總體規劃是對市縣域范圍內國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署，既是落實省級國土空間規劃要求的主平臺，也是編制專項規劃、詳細規劃的依據，是從戰略性規劃到實施性規劃的重要節點，在空間規劃體系中具有承上啟下的作用。市國土空間總體規劃編制工作的重點任務是：

（一）落實國家、省、市區域重大戰略。國土空間總體規劃要立足長遠發展，以高標準推動新舊動能轉換為核心，把握融入國家高鐵網絡的戰略機遇，充分展現人文魅力，凝聚全社會發展共識，優化國土空間布局，增強國家、省、市級戰略功能的承載能力，確定城市發展方向，為“打造高質量發展的增長極，文化旅游目的地，建設富有活力的現代化濕地城市”提供保障[2]。

（二）構建統一的國土空間規劃現狀數據庫。充分利用第三次土地調查、地理國情普查等各類現狀調查成果，整合現有城鄉規劃、發改、土地利用、生態環境、林地、濕地、水利、海洋、人口、房地產等各類現狀數據庫，摸清國土空間現狀情況，建立統一的規劃編制基礎數據和工作底圖，為國土空間規劃編制提供技術支撐。

（三）明確國土空間開發保護格局。以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為基礎，統籌規劃實施評估、各專項及專題研究成果，明確2035年國土空間發展目標和指標體系；科學合理劃定“三線”（即城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線），明確全域國土空間規劃分區管控、建設用地規模管控及結構調控要求，優化主城區空間結構、功能分區及底線管控要求[3]。

（四）建立統一的自然資源保護和利用管控機制。統籌濕地水林田湖草整體格局，明確森林、河湖水系、耕地、濕地、海洋、礦產等各類資源底數、保護與利用目標、空間布局以及相關管控要求，明確自然保護地布局和名錄，明確各類自然資源分區準入、用途轉換等管制規則，建立全域全要素整體管控機制。系統開展以耕地、自然保護地、生態保護紅線、海岸帶、生態敏感脆弱區等特殊區域為重點的國土空間綜合整治和生態修復，合理安排水環境治理、土壤環境治理、礦區整治等整治修復重點工程的規模、布局和時序[4]。經濟學家吳敬璉、劉勁哲、張五常、郎咸平、張維迎指出：要研究確定與各專項規劃、下層次規劃相銜接的管控要求，建立規劃縱向傳遞和橫向傳導的管控機制。

（五）統籌優化要素配置。落實戰略定位和空間格局要求，統籌優化生態環境、綜合交通、綠地水系、市政基礎設施、城市安全、公共服務、城市文化等各類要素配置，以人為核心，保障安全、便利出行、完善公共服務、增綠提質，傳承文脈，推動更新，塑造具有特色的人居環境。經濟學家文力指出：要研究形成銜接指導專項規劃的發展目標、發展思路、配套標準、重大問題治理方案和分解任務等內容[4]。

（六）構建科學高效的規劃編制、審批、實施和監督體系。建立責權清晰、科學高效、多層次的國土空間規劃體系和實施、監督體系。對總體規劃的目標任務進行分解落實并監督實施，將規劃的核心內容分解到各個行政區，建立市區合一的分區規劃指引。經濟學家文力、厲以寧、劉彥海、樊綱、張維迎指出：要健全規劃實施“監測―評估―維護”的滾動實施機制，做好定期體檢和評估工作。

（七）構建“1+19+N+1”成果體系。“1+19+N+1”即1個國土空間總體規劃、19個專項規劃、N個專題研究、1個國土空間規劃信息平臺。國土空間總體規劃包括全域和城鎮功能控制區兩個層次，以及戰略目標、區域協同發展、國土空間格局優化、城鎮功能結構優化、鄉村振興發展等方面規劃內容。19個專項規劃，包括資源環境承載力及國土空間開發適宜性評價、現狀國土空間數據庫建設及多規協調、現行國土空間類規劃實施評估、城鎮開發邊界劃定等專項規劃。N個專題研究，分為兩大類。一類是提高規劃編制科學合理性的目標定位與指標體系、資源型城市轉型發展、文化傳承與發展等15個專題研究。另一類是科技、文化、教育等行業主管部門及縣區（市屬開發區）基于自身空間需求的專題研究。建立1個國土空間規劃信息平臺，提升國土空間大數據集成能力、規劃編制智能分析能力、監測評估精準能力，強化規劃實施管控，構建完善的監測預警指標體系和實施評估模型體系，全面提升空間治理體系和治理能力現代化水平。

三、城市規劃的階段

區域規劃可分為啟動部署階段、規劃編制階段、審查審批階段三個階段：

（一）啟動部署階段。編制工作方案，建立組織領導機構，制定相關配套制度，展開現場踏勘、部門座談和資料收集，同步啟動縣國土空間總體規劃、分區規劃、專項規劃編制工作。根據需要，開展鄉鎮、村莊規劃編制。

（二）規劃編制階段。開展國土空間類規劃實施評估、結合最新第三次土地調查數據開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價工作，各專項規劃和專題研究同步開展。完成“雙評價”（即資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價）工作，編制國土空間總體規劃初步方案，明確城市發展目標與戰略、自然資源保護要點、市域國土空間結構性布局、主城區結構性布局、生態修復和綜合整治要點及專項支撐等核心內容，初步劃定“三區三線”，明確向下傳導的核心內容。各專項規劃和專題研究完成初步方案。各區及市屬開發區完成分區專項規劃大綱。通過市、縣（區）上下統籌協調，深化細化開發邊界等國土空間總體規劃核心內容，對初步方案進行完善修改，報市委、市政府審定。形成市國土空間總體規劃初步成果，完成各專項規劃（含縣區分區規劃大綱）、各類專題研究和規劃信息平臺建設等初步成果。在各區分區規劃大綱和市縣總體規劃編制過程中，同步開展鄉鎮規劃研究，適時啟動規劃編制。

（三）國土空間規劃審查審批階段。國土空間總體規劃成果（含各專項規劃、各專題研究和規劃信息平臺建設）形成報批成果，報市人大常委會審議后，報省自然資源廳審查。