信息技術推動基層治理精細化研究

袁蕾 北京市社會科學院城市研究所

以大數(shù)據(jù)為主的新興技術手段，使得信息收集整合、分析處理、溝通交互的效率大為提高，為政府提高公共服務的效率和質(zhì)量提供了有效的治理工具。

一、現(xiàn)狀進展與成效

通過座談會、實地考察、電話訪談、調(diào)查問卷等多種方式調(diào)研了北京、湖南、內(nèi)蒙古等8個省、市、自治區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)及相關政府部門，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間基層治理智能化、精細化水平的差距非常大，一些鎮(zhèn)村還沒有開始精細化數(shù)字化基層治理的實踐；一些社區(qū)（村）以網(wǎng)格化管理為主要手段，實現(xiàn)了信息技術監(jiān)管與人工相結(jié)合的社會治理；經(jīng)濟水平較發(fā)達地區(qū)則全面借助物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、傳感器、通訊和 APP等手段，快速收集大數(shù)據(jù)信息，進行共享與研究分析，支撐政府科學決策，代表了基層治理現(xiàn)代化的最高水平。

（一）建立三級綜治智慧平臺，精準高效回應居民服務訴求

北京市大興區(qū)亦莊鎮(zhèn)依托“智慧城市”建設，建設大整合、高共享、深應用的三級智慧政法綜治平臺，為實現(xiàn)三級同步接入、同步調(diào)度、同步應用，整合各部門數(shù)據(jù)資源建立了區(qū)綜治中心信息資源庫，實現(xiàn)部門和屬地資源共享。同時，大力匯聚視頻資源，通過智慧城市“一云兩平臺”，對全區(qū)1.8萬余路視頻圖像資源進行存儲、匯聚、整合、解析。通過信息采集、交換共享，做實人口、房屋、企業(yè)、車輛、安全隱患等底數(shù)情況，實現(xiàn)動態(tài)更新。以小區(qū)、村莊為主體，建設出入口人臉識別、車輛識別、智能門禁、視頻監(jiān)控、高點監(jiān)控等前端設備，強化“控界、守點、卡口、聯(lián)戶”四道防線。

（二）智慧黨建，引領政務服務智能化

大興區(qū)亦莊鎮(zhèn)建立了“鎮(zhèn)黨委領導、社區(qū)黨總支統(tǒng)籌、社區(qū)黨支部管理、執(zhí)法隊伍及街巷長執(zhí)行”的網(wǎng)格化黨建工作體系，把支部建在網(wǎng)格上，體現(xiàn)基層治理工作中黨組織的領導地位。賦權(quán)書記對網(wǎng)格內(nèi)的大事小情統(tǒng)一調(diào)度指揮，各類城市管理員全部實名下沉到網(wǎng)格中，基層管理隊伍瘦身減負，社會治理更加精準有力。將“亦黨建”APP與數(shù)據(jù)資源中心對接，利用黨群連心室、居民議事廳、家長里短調(diào)解團等，將黨員服務與群眾訴求對接。

（三）大數(shù)據(jù)技術助力城市管理

大興區(qū)在城市管理中引入大數(shù)據(jù)思維，將市民熱線、網(wǎng)上12345、企業(yè)熱線、兩微一端等數(shù)據(jù)進行匯集建立城市管理基礎數(shù)據(jù)庫，通過對大量數(shù)據(jù)的整理、分類和分析，提取有效信息，及時了解群眾關注的重點、熱點事件，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐，促使政府、社區(qū)等更為精準地為市民提供服務。

（四）激活多元治理主體，打造基層社會治理共同體

激勵社會力量參與，公益事企業(yè)幫。亦莊鎮(zhèn)通過線上申報，線下審核、實地服務的流程，最大化動員300多家社會企業(yè)提供“自愿無償服務+成本式低償收費”相結(jié)合的反哺社會暖心行動，已經(jīng)為2萬多人提供陪醫(yī)、助浴、送餐、理發(fā)等公共服務。形成服務矩陣，打造社會治理共同體。

二、問題與不足

考察全國不同模式、不同發(fā)展水平的基層精細化現(xiàn)代化治理實踐后發(fā)現(xiàn)存在如下共同問題。

（一）缺乏頂層設計

目前基層精細化治理的頂層設計還未完善，還沒有建立起科學有效的管理制度，隱私?jīng)]有得到有效保護，比如，基層精細化治理的牽頭單位差異較大，有的城市是各級政法委、有的是街道，還有的地區(qū)是城市管理局，權(quán)責不明晰。缺乏數(shù)據(jù)發(fā)布與共享機制，基層治理所需的基礎數(shù)據(jù)不系統(tǒng)、不及時、不規(guī)范。有些部門不愿意開放數(shù)據(jù)共享，各自為政，產(chǎn)生了很大的重復建設與資源浪費。

因此，亟需政府對基層精細化治理的規(guī)劃、建設、運行和管護等各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌設計和系統(tǒng)謀劃，實現(xiàn)基層治理的科學決策、快速執(zhí)行、有效監(jiān)督與定期評估調(diào)整。

（二）數(shù)據(jù)開放共享機制不健全

數(shù)據(jù)的及時可獲得與實用性是推動基層治理精細化智能化的先決條件。盡管各個政府部門都掌握著大量的公共數(shù)據(jù)信息，但是因職能不同造成數(shù)據(jù)用途和發(fā)布標準各不相同，部門利益、安全責任不協(xié)調(diào)導致各部門大都著力于構(gòu)建獨立運行的數(shù)據(jù)庫和業(yè)務系統(tǒng)，彼此割裂，部門化、碎片化特征明顯，數(shù)據(jù)標準與格式不規(guī)范、不統(tǒng)一，不同部門的數(shù)據(jù)時有重復但口徑不同難以有效利用。

（三）基層籌資渠道有限

數(shù)字化精細化管理不僅需要大量硬件投入，如購買相關設備、搭建網(wǎng)絡等，而且需要大量的制度建設與人員培訓，需要與社區(qū)原有的黨建、治安、科教文衛(wèi)等諸多工作進行融合，還有后期的運維管護等工作，均需要長期穩(wěn)定的資金投入。但各個城市經(jīng)濟水平參差不齊，狀況各異，基層尤其是社區(qū)一級的資金籌措能力大多數(shù)不高。當前網(wǎng)格化管理的資金主要來自于財政投入，轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、民間組織等的贊助資金及社區(qū)自身積累占比極小。

（四）大數(shù)據(jù)分析的深度和靶向性有待加強

大數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品投入有待加強。大數(shù)據(jù)的整合、分析、清洗專業(yè)化程度較高，數(shù)據(jù)接口、報表工具產(chǎn)品化發(fā)展與當前需求存在差距。分析的靶向性不夠精準。當前，基層政府面向居民提供的公共服務中，有效服務項目和內(nèi)容與居民所需所盼仍然存在供求上的差異，需要通過數(shù)據(jù)的分析比對，更好的找準居民需求，不斷回應、滿足社區(qū)居民的服務期盼。

三、對策建議

（一）強化頂層設計，分層次有序推進

頂層設計是推進基層治理信息化的核心，迫切需要國家和省級層面結(jié)合區(qū)域發(fā)展實際，拓展國際化視野，從居民實際需求出發(fā)進行頂層設計，在實施主體、配套政策、資金人才投入、建設標準等方面做出統(tǒng)籌規(guī)劃與制度安排。構(gòu)建基層提升精細化智能化治理的標準規(guī)范和實施路徑。國際經(jīng)驗表明，基層精細化智能化治理不只需要立法保障、戰(zhàn)略框架和實施路徑，更重要的是加強基層治理精細化的動態(tài)監(jiān)督與科學評估，引入第三方利用科學的指標體系進行績效評估，以評促建，提高基層治理精細化智能化水平。

由于基層治理領域城鄉(xiāng)區(qū)域差距非常大，頂層設計應堅持立足實際，分步驟分層次的原則。充分考慮村居規(guī)模大小、文化、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及居民受教育程度等因素，合理部署有序推進基層智慧應用。技術治理的開發(fā)成本需要控制在合適的范圍之內(nèi)。技術治理手段和模式的選擇是在現(xiàn)有社會資本、行政資源配置力度等地域要素條件下尋求滿意解的過程。過高的建設成本勢必會超出基層政府和居民的承載能力，而超出承載能力的技術手段本身也是不可持續(xù)的，將給治理過程帶來不適應性，容易導致技術治理模式最終無法落地。技術治理推廣需要考慮社區(qū)居民和政府工作人員的教育程度和學習能力。如果一種技術的推廣、使用和學習成本都很高，那么也會影響這種技術的推廣和使用。因此，技術的開發(fā)和使用必須考慮本地社區(qū)居民和工作人員的教育水平和學習能力。

（二）加快體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享

通過加快體制改革和機制創(chuàng)新來搭建統(tǒng)一高效、互相聯(lián)通、便捷安全的數(shù)據(jù)共享共用平臺，加快形成政府與社會合作共享的大數(shù)據(jù)獲取機制，引導基層各類主體進行數(shù)據(jù)的挖掘和深度研究使用。一是加快政府部門的數(shù)據(jù)公開。補充完善相關法規(guī)，以數(shù)據(jù)公開為常態(tài)，不宜公開的信息制定“負面清單”加以說明，為各主體包括社會組織、企業(yè)、居民等充分參與基層治理提供數(shù)據(jù)來源和前提條件，從而彰顯政府數(shù)據(jù)公開的市場價值和社會效益；二是推進政府部門之間數(shù)據(jù)共享。消弭“數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)煙囪”，打破不同職能部門之間的數(shù)據(jù)割裂狀態(tài)，通過數(shù)據(jù)資源的跨部門公開，提高基層治理的效率和水平，同時有利于各類社會主體和對基層治理的知青和監(jiān)督。通過不同政府部門數(shù)據(jù)資源的合作共享，構(gòu)建“一站式、全流程、全覆蓋”的服務體系和跨部門、跨層級、跨區(qū)域的“并聯(lián)審批和協(xié)同應用”；三是推進政府、社會和企業(yè)數(shù)據(jù)的流動共享。逐步構(gòu)建政府、基層社會組織、轄區(qū)單位之間的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，建立基層精細化治理的共建共治共享機制，以數(shù)據(jù)開放共享推動城市社區(qū)治理的精細化智能化。

（三）加強數(shù)據(jù)分析與拓展

一是加大基礎投入。省市區(qū)均應加大對數(shù)據(jù)分析人財物的投入，吸收專業(yè)人員、加大資金扶持、搭建分析平臺，為開展數(shù)據(jù)分析提供基礎保障。二是強化平臺支撐。推動數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品化、標準化，財政部門要大力扶持有志開展數(shù)據(jù)分析的單位，建立數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，提升數(shù)據(jù)分析在政府部門的普及程度。三是拓展分析維度。強化不同業(yè)務數(shù)據(jù)間的關聯(lián)性分析，破除僵化思維，緊跟時代要求和群眾需求，拓寬分析思路，提高數(shù)據(jù)分析的準確性和及時性。數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品化、標準化，拓展分析維度。

（四）建立基層信息化人才的引進、培養(yǎng)和激勵機制

高度重視基層管理隊伍的信息化素養(yǎng)建設，健全社區(qū)信息化人才的引進和培養(yǎng)機制，從物質(zhì)和精神等多個方面對從事社區(qū)工作的人才予以政策傾斜，以引入、培訓、帶動相結(jié)合的方式提升社區(qū)專業(yè)化隊伍的整體水平。強化專業(yè)人才引進力度，設立專門的社區(qū)信息化人才發(fā)展基金，用于人才引進培養(yǎng)和激勵；探索與高校、信息化管理部門和信息公司聯(lián)合培養(yǎng)社區(qū)信息化人才的培訓機制，采取掛職、輪訓、交流等方式，抬升社區(qū)信息化人才的操作技能和實踐能力；設計科學的薪酬激勵制度和績效考核機制，激發(fā)從事社區(qū)工作人才的動力。

同時，在社區(qū)的信息化系統(tǒng)網(wǎng)絡維護和更新方面還可以引入管理志愿者，借助于更多的外腦資源提升網(wǎng)絡資源的質(zhì)量和管理水平。