精準扶貧的實踐偏離：一個包容性社會政策視角的考量*

謝曉通 普書貞

(中國農業大學人文與發展學院，北京 100083)

一、精準扶貧政策執行中的偏離困境

貧困問題是困擾世界各國可持續發展的全球性問題，貧困治理是全人類需要共同面臨的一項重大發展任務。中國40年的扶貧開發工作是極具中國特色的減貧實踐，為世界整體減貧事業做出了巨大貢獻。改革開放后，中國社會在兩大方面取得了舉世矚目的成就，一是經濟體制改革引發的經濟高速增長，二是經濟高速增長帶來的大規模貧困人口的減少。從20世紀80年代開發式扶貧戰略實施以來，我國在扶貧領域所實行的社會政策也隨時代變遷而不斷調整和優化。其中，習近平總書記于2013年11月在湖南湘西考察時所提出的“精準扶貧”理念，成為影響我國貧困領域未來政策走向的一項重大制度安排。2014年，國家將“精準扶貧”理念上升至戰略層面，以此作為對以往扶貧開發工作進行適應性補充的肯定，并于2015年出臺《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，進一步提出推進精準扶貧、精準脫貧的方略。由此，在國家開展打贏脫貧攻堅戰和決勝全面建成小康社會的關鍵階段，精準扶貧作為國家向地方實行資源輸入的一次重要轉變，正成為新的政策理念在扶貧領域的表現?？梢哉f，精準扶貧不僅對以往“大水漫灌”的傳統扶貧方式做出了必要調整，而且不斷總結基于中國國情的諸多寶貴經驗，對于國家提升扶貧開發工作的精準性和扶貧效率也起到了至關重要的作用?？傮w看來，在經濟體制改革不斷深化，社會關系和社會結構不斷變動的趨勢下，精準扶貧已發展成為能夠及時回應中國扶貧實踐的具有本土特色優勢的重要減貧理念。

當然，在貧困治理問題引起我們關注的同時，問題的解決不僅需要依靠現實中的制度變遷和經濟轉型，同時也需從學理上建構起相應的話語體系，從而解釋并促進政策的概念化和理論化，厘清潛在的政策失靈和實踐困境。社會政策是一個不斷變化和不斷更新的領域。由于貧困問題發生的反復性，在實際扶貧工作中，許多基層政府及官員對政策的理解和執行同政策設計的理念初衷之間難免有所偏差，這也決定了反貧困工作的復雜性和艱巨性。精準扶貧作為新時期扶貧政策的系統性工程，其形成和執行過程也經受著不斷的考驗，面臨著一定的不確定性。

近年來，精準扶貧出現了背離政策初衷的一些現象。首先，引起廣泛關注的是政策的“精準”要義沒有得到很好的落實。在國家整體減貧任務取得初步進展的情況下，其政策成效卻并不顯著。由于精準扶貧所遵從的運動式治理方式，[1]有些地方政府一方面突破舊有自上而下的科層制邏輯，通過國家扶貧資源的直接輸入，踐行地方扶貧舉措；另一方面又受制于壓力型考核體制，在開展具體實踐時遵循著不同的行動邏輯。[2]貧困治理邏輯的差異化，帶來不同利益主體的關系緊張和治理目標的沖突[3]，進而產生了對政策意旨的偏離。在精準扶貧實施的四個主要目標任務中都存在不同程度的“不精準”，即在精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核上存在著表現各異，但都違背“精準”原則的問題。[4]例如，由地方政府從外部選派的駐村扶貧工作隊，在政策執行過程中的受重視程度有著明顯的差異。對于不同指標權重的扶貧任務，扶貧人員會采取選擇性的資源投入。[5]在部分項目的安排上，基層政府大多以行政主導的方式進行決策，因而不能充分了解最契合貧困戶需求的發展項目，最終導致了資源配置的浪費。還有一些地方的扶貧實踐表現為在幫扶環節缺乏差異化的對待。[6]不同貧困戶有著不同的致貧原因，所需的幫扶資源也需以差別化的形式提供。但是，由于貧困地區客觀上的治理資源不足，實施差異化對待的成本高于扶貧主體的能力承受范圍，造成了實際操作過程中無明顯甄別不同類型貧困戶的幫扶措施的缺失。

其次，引起普遍注意的是，近年來，“不精準”現象在農村扶貧場域演變得越發明顯，由此衍生出了一系列與之相關的扶貧亂象。例如，貧困村莊日益嚴重的社會分化帶來的精英俘獲。[7]這一現象表現為：基層政府與鄉村精英在鄉村社會共謀生成了新型的權威，使得有限的扶貧資源被村莊強勢群體所擠占。地方精英充分利用其自身地位、權力及經濟優勢，控制并索取投入村莊的扶貧資金及開發項目。在政策執行過程中，精英們將政策意圖扶持的貧困戶排擠出利益圈層，進而導致了扶貧資源偏離既定發展目標的無意義的內耗結果。與之相對應的是，部分地區還出現了非貧困戶為獲取扶貧資源而爭搶貧困戶指標的現象。[8]

總體看來，現階段精準扶貧的實踐偏離困境主要表現為扶貧資源輸入的規模排斥和精英俘獲、扶貧策略的同質僵化和自利傾向、貧困治理的科層限制和執行約束等。在有著不同發展意愿的個體之間，如何供給有限的扶貧資源成為精準扶貧的一大難題。并且，基于不同個體自身觀念、能力、資本、技術等方面的制約，扶貧項目如何有效彌合貧困戶的自身發展水平，進而實現扶貧資源利用效用的最大化，也是精準扶貧實踐過程中普遍面臨的一大問題。

二、精準扶貧的政策初衷：包容性視角下的價值回溯

精準扶貧政策執行過程中頻繁出現的偏離困境，顯然與政策制定的初衷處于一種相悖的狀態。作為新時期我國扶貧開發領域瞄準機制的一次重大調整，精準扶貧創新性地將真正無法滿足自身生計需求的貧困人口納入到扶貧工作當中，并以不斷提高的瞄準精度和不斷下沉的瞄準單位為導向，[9]減少了扶貧實踐中的社會排斥和真正貧困者發展機會的流失。不難發現，精準扶貧政策作為伴隨社會轉型和貧困問題轉變而產生的具有強烈包容性的扶貧開發模式，實質上也遵循著我國社會政策重構過程中發展范式轉變的基本價值規范。其中，就蘊含著政策制定者對社會正義目標實現的理想追求。因此，當我們立足于“包容性”以及包容性社會政策的視角，重新審視精準扶貧的偏離問題時，可以在該政策所建構的價值規范的指引下，給予扶貧偏離實踐一個學理上的合理解釋。

對于社會政策的研究，基于對直接經驗的關注。雖然在不同發展語境下包容性的政策賦值有著不同的表現，但從現實經驗來看，“包容性”理念及其相關概念與社會政策的建構和重構過程是一脈相承且不斷變化的，逐步走向地也是“包容性”理念日益成為政策規劃主流思想的演進歷程。但是，從以往政策制定的重點來看，排斥性一直是社會政策的固有特性[10](P30)。之所以呼吁包容性社會政策，主要是基于政策對社會轉型所造成的發展差異的不滿。當我們以“包容性”名義，從宏觀制度層面調整原有政策對差異現象的不尊重，并不斷主張以包容姿態實現社會中所有人的機會平等和公平正義時，實際上也是對帶有“排斥”傾向的諸多社會政策的反對和排斥。

值得說明的一點是：有關社會排斥的生成，我們需要從制度及社會變遷的視角予以解讀。有學者指出，當代中國正逐步實現從“總體性社會(TotalitarianSociety)①“總體性社會”是指一種社會結構形態，其政治結構、經濟結構和文化結構的中心是高度重合的，國家與社會中心基本同構，以至于各種資源和權力高度集中，使得國家具有很強的動員與組織能力，但社會結構在總體上卻表現為僵硬、凝滯。（參見孫立平等．《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》，1994（2），第51頁。）”向“個體化社會(TheIndividualizedSociety)②個體化社會”在思想來源上與個體主義和現代性的關系密不可分，是一個包含一切特權和權利剝奪的社會結構，這種社會結構產生于生活準則中的各種區別性的價值判斷措施，而不同階層的人都可以了解并利用這些生活準則。（參見齊格蒙特·鮑曼: 《個體化社會》，上海：上海三聯書店，2002年，第19、56頁。）”轉變，個體化趨勢不斷加強[11](P81)。自改革開放以來，社會分化和社會流動的加快從根本上促成了社會變遷的兩種結果，一是日益復雜多元的社會結構打破了集體化時期高度重合的構成形態，各種沖突、歧視和貧富差距等社會問題成為影響社會穩定的一個重要因素，二是越發個體化的社會消解了集體化時期的身份認同，現代性要素融于制度變革的同時，新生制度內激發的發展動力也成為社會政策調整和變革的動因，為個體化社會人們變化的生活和動態的世界可能出現的各種不確定性提供了與之更具包容性的選擇自由。在伴隨著社會排斥的同時，個體化社會的到來也要求增強社會的包容性。換言之，在日益變遷的現代社會中，社會結構和社會分化的解構并非是我們所致力于尋求的重心。相反，我們需要在接受這種排斥特性的基礎上，建構一個能夠容納更多個體和弱勢群體的生存空間。[11](P83)從這個層面上看，排斥性對包容性有著重要的意義。

事實上，追求包容和平等的前提，恰恰是基于對排斥和差異的承認。[10](P29)從人類歷史發展的視野來看待平等與差異的關系，我們可以發現一些重要的結論：在以分配關系為社會基礎結構的農業社會，分配所具有的天然的“正義”造就了等級制度下的不平等。具有封閉性和排斥性的分配行為，可以視作權力支配者的人際關系屬性在資源占取上的單向優勢①在這里，我們將總體性社會當作是國家為力圖改變這種傳統關系形式的一種表現。。隨著農業社會向工業社會轉型，交換關系逐漸替代分配關系。[10](P28)經濟活動中的各種行為人通過相互競爭，改變了分配制度主導的資源配置方式，并以此形成現代社會不同個人及組織之間彼此合作的動態關系②在這里，我們將經濟層面上產生的交換關系當作是推動個體化社會來臨的重要力量，并且這種力量賦予了社會中的不同個體和組織，尤其是弱勢群體和弱勢組織的利益受到威脅時有能力參與政治，從而穩固社會政策真正意義上的長久的合法性基礎。。當個體化社會真正來臨時，社會發展開始進入所謂“反身現代化”的階段。[12]當然，這一階段并非是對工業社會的一種單純的顛覆，而是工業社會發展至足夠成熟之際，一個包含一切特權和權利剝奪的社會結構的誕生。因此，我們無法再單純地依靠某一單一維度實現社會的治理。在承認差異和渴望平等的前提下，交換關系也需要進化成更高階的合作關系，進而才能實現最終的社會正義。

對此，我們將更為詳細地討論包容性與排斥性之間密不可分的互為關系。需要強調的重要一點是：以公正和平等觀念為核心的現代性競爭，同樣會產生排斥和差異。[13]因而，政策制定者希望通過制定重新的分配制度，以此減少社會不平等和貧富差距問題，而不是人為地擴大這種排斥性和差異性。在我們力圖實現社會平等的過程中，差異性和排斥性將不可避免地圍繞包容的社會政策的建構過程而存在。可以認識到，社會政策對“包容性”的追求恰恰是基于對差異性的承認。正如查爾斯·泰勒（CharlesTaylor）“承認政治”①在這里，我們將總體性社會當作是國家為力圖改變這種傳統關系形式的一種表現。觀點所指出的，“對平等的追求不等于消除差異。相反，根據承認政治的看法，只有承認了差異，才能做到真正的平等，才能實現真正的正義”[14]。也就是說，如果政策制定者遵循一貫的將兩者對立起來的思維，那么其建構的政策內容將難以正視公民間普遍存在的各種差異，繼而也難以實現真正意義上的社會包容。學者弗里德曼(MiltonFriedman)在《資本主義與自由》一書中深刻闡述了這一點，“一個把平等放在自由之上的社會，最終將既得不到平等，也得不到自由。而一個把自由放在平等之上的社會，雖然得不到平等，但會比其他任何存在過的體制都更能接近于平等”[15]。由此可見，追求自由的過程，實質上也是不同社會個體尋求差異化的發展樣態的過程。包容性社會政策需要達到的理想形態，就在于反復思考如何優化個體重新進行利益整合的問題，繼而將被承認的社會差異保持在一個相對合理的范疇以內。而在如何平衡“平等與自由”，抑或說如何應對差異和排斥問題上，弗里德曼也表達了自己的觀點，“將政府的角色最小化以讓自由市場運行，以此維持政治和社會自由”[16]。

按照上述進路，我們認為，包容性社會政策話語下的社會自由比社會平等具有更為重要的價值和意義，而精準扶貧政策設計的初衷，是在承認貧困戶等弱勢群體與其他社群之間的發展差異的基礎之上，構建能夠容納不同群體和個體實現利益優化和整合的協商機制。精準扶貧致力于瞄準的幫扶對象是農村地區的貧困戶，但其作為一個系統工程而言，絕不僅僅將相應的制度安排和政策保障單方面傾向于弱勢群體?；鶎臃鲐毟刹亢鸵恍撛诘倪吘壏秦毨?，同樣需要以包容的態度予其自由發展和賦權參與的過程。換言之，我們認為，精準扶貧實踐不應在力圖消除社會排斥的同時，又在無形中塑造新的排斥，這是政策執行中每個集體成員都需致力于解決的問題。

三、限制性包容：精準扶貧政策實踐的初衷背離

我們的理論分析首先基于對包容性社會政策價值理念的回溯。與以往社會政策不同的是，將“包容性”嵌入社會轉型的宏觀背景，其內在機制和發展規律受到不斷變化的現實世界的挑戰。盡管尚未通過大量的文獻挖掘和實證研究來構建我們對社會變遷的整體敘述。但是，理解“包容性”的真實意義并不僅僅局限于此。下面，我們將通過具有聚焦優勢的個案研究，考察當前精準扶貧領域構成要素的有關實踐對“包容性”理念初衷的背離。

多次田野考察所觀察到的現象，給了我們思考精準扶貧政策“包容性”程度的依據。本研究重點關注精準扶貧實踐中資源投入在農村貧困地區的偏離問題。我們認為，類似現象在很大程度上體現了扶貧實踐對政策初衷所倡導的“包容性”的違背。對此，我們選取H省S縣的一個貧困村作為研究樣本，并在此進行了為期半個月的田野調查。在正式入村訪談之前，我們首先經有關人員的引薦，在當地縣扶貧辦開展了一次座談會，初步了解當地精準扶貧政策實施的大致情況。而后，我們就事先擬定好的訪談提綱，與當地扶貧辦主任、各科室負責人和負責對接工作的科長進行了深入交流。在入村調查過程中，我們重點訪談了隨行的縣扶貧辦負責人，駐村第一書記、村黨總支書記、村創業致富帶頭人、鎮包村干部以及村內若干貧困戶。

（一）案例介紹

本研究選取的村莊為H省S縣的深度貧困村。S縣是國家級貧困縣，于2020年2月正式脫貧摘帽。該村位于S縣北部，南鄰省道，西鄰縣鄉道，距當地鎮政府所在地3公里。全村共有8個自然村，15個村民小組，總人口487戶1735人。其中，原有建檔立卡貧困戶41戶88人。2019年，市扶貧辦印發了《扶貧對象精準識別及管理方法》《農村建檔立卡扶貧對象精準管理工作方案》《關于深入開展全市建檔立卡脫貧村及脫貧戶“回頭看”工作的通知》。按照上級政府的指示，該村5名村干部扎實推進結對幫扶的工作，確保按時完成脫貧攻堅任務。在上級的行政安排中，有關政府部門還通過實施詳細的精準脫貧規劃，聯合市直24家單位“一對一”結對幫扶，組織貧困村創業致富帶頭人培訓活動，建立創業導師培育系統數據庫，并引導市級企業參與深化“百企幫百村”精準扶貧行動，幫助該村貧困戶脫貧、貧困村摘帽。同時，還實施了“黨員干部一對一”精準扶貧行動，號召市直單位黨員干部到村內開展捐資助學、志愿服務等活動。下面，本文將結合實地訪談所獲取的一手資料，從“包容性社會政策”視角考察該村精準扶貧實踐偏離的背后邏輯。

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（二）限制性包容及其現實表征

在我們調研的村莊，觀察到了這樣一種現象：在國家扶貧資源大量投入的情況下，基層扶貧干部經往往被動提供服務。這種被動治理行為，導致了在具體的識別和幫扶等過程中出現了“不精準”的現象。由于該行為的直接行使主體是扶貧資源的實際支配者，于是，我們產生了這樣的疑問：處于支配國家扶貧資源主導地位的基層干部，為何在精準扶貧實踐中處于被動的治理狀態？“不精準”現象是否是基層干部面臨的眾多約束條件的一種外在表現？在實施精準扶貧這一具有包容特性的社會政策時，“不精準”的扶貧結果對基層扶貧主體而言，能否看作是源自某些因素而對其包容性構成的挑戰？換言之，政策執行中那些脫離精準扶貧政策初衷的現象，是否可以假定為在包容性社會政策框架下，鄉鎮基層政府由于缺乏足夠包容的執行環境，最終使其成為了與當地貧困戶相當的弱勢群體的一部分？

在問答這一問題之前，我們首先嘗試從政策演變的歷史脈絡中尋找答案。在傳統的扶貧開發模式下，地方各級政府運用與精準扶貧模式不同的行為邏輯來開展扶貧工作，即并非表現出被動性，而是在“大水漫灌”式的政策影響下，積極主動地落實扶貧開發中的各項舉措。但不可否認，傳統模式下地方各級政府的扶貧行為更多的是在無明顯約束的前提下采取的治理方式，且有著一定的突破扶貧資源限制的治理傾向，目的是以實現其任期內的政績提升和權力擴張。在經濟社會體制變革過程中，政府部門意識到傳統扶貧模式的缺陷。針對資源不斷投入而脫貧績效無顯著提升的突出問題時，上級政府試圖通過精細化的戰略調整，縮減每年分撥給各級地方政府的巨額財政預算，以便在扶貧工作中實現對扶貧主體的精準定位、扶貧對象的精確識別和扶貧路徑的精準選擇，[17]進而高效開展扶貧工作，并取得減貧脫貧成果。

精準扶貧政策實施以后，通過一系列有針對性的識別幫扶措施、貧困縣和貧困戶瞄準，以及集中連片特困地區的區域發展和扶貧攻堅工作，[18]以往一味偏重資源投入的低效扶貧問題有了一定的改觀。但是，精準扶貧政策設計的初衷卻沒有得到真正的體現。作為蘊含包容特性的社會政策，精準扶貧在實踐過程中產生了與之相悖的結果，集中表現出地方各級政府，尤其是基層扶貧干部被動式地提供針對特定貧困地區和貧困人群的各項服務。隨著扶貧工作的持續推進，這種被動式的行為趨勢表現得越發明顯。雖然精準扶貧政策的內涵是轉變傳統“普惠式、社會運動型”扶貧為“普惠式與適度競爭式”扶貧[19]，同時落實扶貧開發的主體責任，但通過扶貧資源的優化與精準投入來保障真正貧困戶生存權益的政策目標，卻演變成扶貧主體在政策執行過程中的無力或逃避表現，由此產生的偏離現象，則被認為是生成精準扶貧偏離困境的原因。

對此，包容性理念為我們提供了一種與之不同的進路。我們認為，基層扶貧干部被動提供服務的行為，并非是造成精準扶貧政策偏離的導因。恰恰相反，正是由于精準扶貧政策受到制度環境和個體因素的影響，事先產生了對其初衷的背離，繼而才引發一系列類似的現象。更進一步講，我們的理解是：即使在本質上相近的政策，在不同的發展語境下也會產生不同的結果。不難發現，傳統的扶貧開發模式有著和精準扶貧模式共通的政策意涵，抑或可以將其看作是精準扶貧政策的前身。不同的是，相比于以縣域為單元進行的開放式扶貧而言，精準扶貧實現了更加自由和包容的針對貧困人群的瞄準機制。從本質上講，這種包容性的指向是將扶貧過程中的參與主體共同納入一條自由姿態下的發展軌道，而非過度偏袒某一群體。換言之，其包容性表現為對所有群體的包容，其目的是致力于構建有助于全體成員實現自身發展的社會機制。從這個層面上講，精準扶貧政策實施的重要路徑是給予所有群體在個體化社會中得以自由生存和發展的機會。[20]貧困戶和傳統弱勢群體是政策執行中扶貧資源覆蓋的重點，但其所包容的范圍絕不僅僅局限在貧困戶當中。基層扶貧干部和一些邊緣的非貧困人群，也是需要加以包容的群體。

如果比較兩種扶貧模式，可以發現：一方面，以往扶貧開發實踐的偏離受到地方政府官員追求政績目標和職位晉升的動力驅使，且沒有過于明細化的硬性指標約束，其積極主動作為的意愿更為強烈。扶貧政策的包容性在基層官員身上得到了許多隱性的體現。作為國家資源投入的實際占有者和支配者，基層扶貧干部在開發式扶貧模式下充當了所謂“雙重代理人”的角色[21]，在科層制結構對其無明顯約束和限定的情況下，基層干部在貧困治理中運用資源的自主能動空間更大。另一方面，雖然當前精準扶貧實踐存在政策執行“不精準”的偏離現象，但這種偏離僅僅在于外在表征上的相似。其內在邏輯與傳統的開發式扶貧模式有著明顯不同，而最為重要的不同，在于政策執行主體面對的發展語境的改變，使其生成了被動式的治理傾向。我們姑且將這種改變籠統地稱之為“限制性包容”。

根據田野調查的一些發現，我們先簡要列舉這種改變所引發的偏離現象的幾種主要表現。

第一，在幫扶措施上，基層扶貧干部和真正貧困戶的邊緣化趨勢日益明顯。在精準扶貧過程中，原則上只允許基層扶貧干部將扶貧資源瞄準到真正的貧困戶及有利于貧困戶的發展領域，但資源投入范圍的大幅度減少，使得大多數村民有意識地爭奪建檔立卡貧困戶的分配名額。由于無法有效地對每戶村民的實際情況進行核查，貧困戶與非貧困戶之間的區分標準變得模糊，部分村民開始刻意地“制造”貧困，使其符合建檔立卡戶的條件。我們在調研中了解到，有勞動能力家庭兜底政策的覆蓋比例整體上是偏高的。據村務公開信息顯示，在該村認定的建檔立卡貧困戶中，有80%的認定者具備基本勞動能力，且有約60%的認定者享受低保政策。此外，該村一些農戶家中的子女一方面享有城鎮低保福利，還有部分是財政供養人員，另一方面卻謊報家庭經濟情況，被當地確定為建檔立卡貧困戶。對此，基層扶貧干部在政策執行過程中往往是束手無策的。一是在技術層面上扶貧干部無法準確識別哪些個體符合建檔立卡戶的要求，二是農戶的爭貧舉動往往容易造成基層秩序的混亂，出于“息事寧人”的考慮，村干部只能將有限的扶貧資源進行分攤。在這一過程中，村莊內的個體不再維持傳統形式上的共同體秩序，而是轉變為扶貧領域擁有話語權的利己主義者，主導著資源供給和分配，而真正有需求的貧困戶和一些基層扶貧干部，反而處于被動式的參與狀態。

第三，在資金使用上，基層扶貧干部對于具體扶貧項目和任務的投入缺乏自主選擇的空間，被動選擇的比例越來越大。在對S縣扶貧辦主任的訪談中，我們了解到基層扶貧工作對部分項目資金使用的不精準情況。例如，該縣2018年使用統籌整合資金2097萬元，主要用于建設52個貧困村的村莊綠化項目。其中，該村投入項目經費35萬元，在村部周邊、文化廣場、村級道路兩邊以及貧困戶房前屋后種植樹木綠化。調研發現，對于用以觀賞的樹木，貧困戶普遍存在管理不善的情況。此外，該村也存在著部分項目修建標準高于同期同類項目標準的現象。例如，縣交通局2018年追加給該村一個道路修建項目，工程規劃為瀝青路面，通村道路的總造價達到800多萬元。同其他采用水泥路面的通村道路相比，該村的標準明顯過高。此外，市扶貧辦還為該村創業致富帶頭人提供引導資金150萬元，用于當地一家農業科技公司的花種加工基地和扶貧車間建設。但據該公司創業致富青年(2019年曾被授予“省優秀電商扶貧帶頭人”稱號)的訪談，我們發現項目的減貧機制并不夠明確。原先資金投入的重點在于“激發內生動力，助力脫貧攻堅工作”，但扶貧車間只發揮了吸納貧困戶就近就業的功能，對其職業教育上的能力建設卻是空白的。另一方面，車間的建設流轉了本村160畝的農用地，包括大多數貧困戶的土地，但公司向村集體繳納的資金數額僅為其年收益的10%，甚至更少，而最終由貧困戶獲得的實際收益則又進一步地縮減。對于上述現象，基層扶貧干部往往出于多方因素，難以合理安排項目資金的使用。在我們的進一步訪談中，該村黨總支書記透露：上級部門下達的資金安排，一般都傾向于投入到一些“看得見、摸得著”的大項目中，這些項目涉及金額較大、覆蓋范圍較廣。而我們其實更愿意將資金投入到對貧困戶發展有利的集體資產收益、工作技能培訓或養老金保障標準的提高上，因為我們更了解貧困戶的真實需求，但一般情況下，只能嚴格遵照上級部門的安排。

從上述現象中，我們可以發現一個明顯的表現，即基層扶貧干部在決策時運用有限資源實施幫扶的自由空間被極大地縮減了。這種空間的縮減，很大程度上導致了我們普遍觀察到的各種偏離現象的產生。對精準扶貧政策落實的成效——或者說對貧困戶幫扶舉措實績達標——的要求，某種程度上也對基層扶貧隊伍的治理空間構成了約束，甚至由于這種約束的擴大和極化，使其最終難以合理地配置扶貧資源。某種意義上，基層扶貧干部已經成為其扶貧組織、貧困戶和非貧困戶三者之間的一個重要接點，并且后三者所預想達到的期望也多數建立在基層扶貧干部的身上。具體來說，貧困戶是擁有合法政策訴求和真正弱勢地位的角色，自然需要基層干部動用一切力量進行幫扶。非貧困戶可以通過爭貧舉動來獲取政策釋放的權益，扶貧組織則通過自上而下的科層治理，持續不斷地給基層扶貧安排繁雜的工作。當政策下達的內外部環境發生改變后，精準扶貧實際的執行主體便嵌入了不是很包容的權力行使空間中，政策的初衷便難以在基層扶貧干部身上得到體現。

當我們把精準扶貧政策當作一種“包容性”體制時，事實上，我們不僅默許其成為旨在糾正市場失靈、政策和制度失效以及維護慣性貧困者基本生存權的公共干預，[22]而且還賦予了其作為一項系統工程的內在使命。在致力于幫助貧困群體擺脫其發展困境的同時，我們也需要對不同個體和組織的發展境況予以關注，從而建立起更深層次的協商參與機制。誠如前文，我們將研究的重心進行了轉移，即從貧困戶等弱勢群體轉向以基層扶貧干部為主的干預主體及其所面臨的制度環境。而通過考察其實踐偏離背后的邏輯，我們可以進一步理解限制性包容在基層扶貧干部身上的種種約束表現。

四、限制性包容取向的生成邏輯

精準扶貧實踐中“不精準”問題的產生，可以看作是扶貧場域內不同行為主體對政策本身的諸多策略性回應，而當立足于包容性視角的研究進路時，我們的研究對象則深深嵌在了基層扶貧干部身上。總體而言，精準扶貧實踐的偏離，不僅與扶貧主體所處的制度結構和環境密切相關，同時也與政策執行中該主體同貧困戶、非貧困戶以及其他利益相關主體塑造的個體行為有關。我們的出發點，是將這些宏觀層次上的制度因素和微觀層次上各種行為互動的個體因素對其的影響作為分析“限制性包容”取向生成邏輯的要點。

(一）制度因素：科層體制與村莊秩序的雙重約束

中央和地方政府是我國政治體制的兩個重要組成部分，表現為有序的“上級（中央）——下級（地方）”關系[23]。但在實際的治理過程中，兩者間卻有著潛在的張力。這種張力投射到基層政府的身上表現得更為明顯。在我國行政體制中，基層政府有著雙重角色。一方面，作為政策執行的具體部門，基層政府受到來自集權體制下中央和上級部門的正式的制度約束，另一方面，作為國家權力滲透至基層的代理人，基層政府又受到來自村莊社會傳統治理秩序的非正式的制度約束。在正式制度約束上，政策設計對基層扶貧干部包容性空間是不斷萎縮的。自“分稅制”改革以后，地方政府的財權事權出現了失衡狀況。同時，隨著農業稅費改革的推進，基層政府不再具有向村莊汲取資源的職能規定，村一級單位也不再具有納稅屬性。在村級財政的獲取上，基層政府主要依靠國家及上級的項目制形式獲取資源。但是，以項目為主要資源輸入方式的治理模式，卻經常出現違背“治理初衷”的問題，即表現為原本想利用技術規范的治理手段優勢來解決農村發展動力不足等問題，但卻演變為基層政府的選擇性供給行為造成了偏離政策目標的干預。產生這種現象，實際上仍是基層政府受制于科層約束的表現。具體來看，在精準扶貧政策實施后，國家層面上投入大量扶貧資源的情況出現了轉變，但基層扶貧干部面臨的扶貧任務和考核壓力實質上并沒有因此減少。在扶貧場域中，不斷被量化和分解的扶貧指標，給基層扶貧干部施加了巨大的扶貧壓力。出于遵循目標管理責任制的考慮，基層政府往往為求任務達標而采取了差異化的行為[24](p28)。通常情況下，基層干部會視扶貧任務本身的可視化程度進行決策，可視化程度越高，其任務執行的強度和力度就會越大[24](p36)。但是，這種選擇性的供給行為并非扶貧干部的本意，更非基層扶貧組織內部群體之間的集體認同，而是科層體制必須遵從和完成的來自上級部門的指令和支配。這意味著，政策調整后的“包容性”更多地表現出對于村莊貧困戶等社會群體的關照，以及政策的執行過程和結果所應達到的社會期待，而沒有體現出政策初衷理應蘊含的對于基層扶貧干部的關照。

不僅如此，基層干部還需要面對政策調整帶來的一系列執行環境的改變而增加的約束。取消農業稅，某種程度上也意味著基層政府和村莊社會之間政治互動紐帶的斷裂。這種治理形態延續到扶貧場域，也使得基層扶貧干部與村民之間缺乏了長期存續的合作基礎。政策調整的初衷，是適應制度轉型和結構分化的社會演變趨勢，承認社會差異，不斷追求平等。但是，實現政策初衷的前提條件在鄉村社會尚未完全成熟，即社會治理過程中的交換關系尚未進化成更為高階的合作關系。當前的鄉村社會，仍然存在以宗親文化、祠堂文化及鄉賢文化等觀念建筑的鄉村治理形態。[25]在血緣和地緣關系的基礎上，鄉村社會仍然維系著一種被廣泛認同的權威，并由此形成了以若干親密社群為基礎的利益共同體[26]。在扶貧場域中，貧困戶的識別和認定方式往往根植于非正式的制度和組織中。由國家宏觀層面制定的政策要義，在不同的鄉村利益共同體中產生了不同的結果。同時，基層扶貧干部所具備的理性思維，與村莊本土的治理規則之間難免有著認知上的沖突和脫嵌。在精準扶貧實踐中，基層扶貧干部的治理行為及其組織目標所確立的共同信念，往往在實際執行過程中轉化成對鄉村非正式力量的妥協。

（二）個體因素：差別化行為背后的觀念角力

我們從宏觀層面考察了基層扶貧干部在精準扶貧中所面臨的制度環境、組織目標以及所處鄉村社會對其治理行為的影響和約束。從有關分析中，我們了解到組織目標或政策初衷在實際執行過程中通常與其設計初衷是不完全吻合的。與宏觀的科層體制和鄉村秩序相對應，組織內的成員和扶貧場域內的特定群體在一定程度上也左右著政策目標的實現。在這一層面上，組織和鄉村共同體致力于達成的目標，通常情況下與個人希望實現的自我發展目標又是不完全吻合的。在政策執行過程中，基層扶貧干部受制于約束條件生發的維穩心理、村莊群體“道義”與“理性”相互作用產生的爭貧心態，以及貧困戶參與合作治理的認知缺失，構成了不同個體差別化行為背后的觀念角力。

在我們討論生成限制性包容取向的個體因素時，一個前提假設是：基層政府是由那些關切自己職業生涯和利益的政府官員組成[27]。首先，在精準扶貧實踐中，由上級部門制定的嚴格細致的考核指標，強調了基層扶貧干部的主體責任。某種程度上，脫貧績效為政策執行主體提供了職業生涯上升的激勵，成為他們突破科層體制而求得快速升遷的渠道。但是，與其他政治任務有所不同，扶貧場域中各方利益構成的復雜性、脫貧任務的艱巨性和績效考核的嚴格性(如某些固定指標不達標則實行“一票否決”)，使得基層扶貧干部更多的時候會做出不影響自我職業生涯終結的理性選擇，遵循的是“不出事”的維穩心理。于是，在完成某些具體指標時，基層扶貧干部會理性地考慮對上級部門和一些“鬧事”村民作出退讓。其次，我們將村莊內的一些群體(主要是爭奪扶貧資源的非貧困戶)看作是理性小農與道義小農相互交織而成的行為個體。在我國農村發展歷程中，一方面是傳統的農村道義觀與公正觀仍然存續，另一方面是轉型期的市場經濟發展將理性的經濟觀引入村莊場域[28](p44)。在消解封閉的鄉土社會時，理性觀念也同傳統的道義公正觀念發生沖突和彌合。具體來看，道義小農將“小農”作為一種具體而獨特的經濟類型進行了界定和分析，其行為建立在村莊本土的生存倫理和道德準則的基礎之上，而理性小農是理性的個體，具有理性決策的能力且不受權力關系的鉗制，是追求利益最大化的單位。在政策執行過程中，兩種觀念融合的群體，一是出于生計需求而爭搶有限的貧困戶名額，二是出于利益最大化的考慮竭盡全力“充當”貧困戶，以獲取村莊互惠規范失衡后的資源利益[28](p50)。爭奪扶貧資源的形式，輕則糾纏不休、謊稱貧困，重則舉報上訪、公然鬧事，諸如此類。當農戶群體競相爭奪原初計劃供給貧困戶的有限資源時，農戶群體實際上已位于政策執行的核心，即在“限期脫貧”的目標責任制要求下，基層扶貧干部難以對其進行有效的管控和區分，只能以各種溫和的方式被動干預。再次，貧困戶自身參與能力的缺失也是間接造成政策初衷背離的一大原因。貧困戶是政策設計上優先考慮的受益者，也是“包容性”理念在最為弱勢的群體身上的最好體現。但是，貧困戶對包容性理念的認知水平還沒有達到令人滿意的結果。大部分貧困戶對于精準扶貧政策實施的目的——或者說對于享有資源救助的因果關系——還沒有形成系統性的認知。貧困戶自身單一的、落后的生長環境和教育經歷，尚不足以構建一種政策執行時運用多中心治理的合作關系，由此導致的結果，是基層扶貧干部工作精力和時間的分散化，最終逐漸轉變成對基層干部“包容性”的限制。

五、小結與討論

從社會轉型的歷史脈絡來看，精準扶貧的政策要義是決策者針對社會分化和人的發展差異問題而實行的政策細化和調整。在現代國家的發展及其架構下的社會個體化與類型化，使得建立一種精確的正式的社會權利結構成為可能[29]。我們需要進一步認識到構建包容性社會政策的必要性，以修正這種權利結構所產生的社會排斥和社會差異。為此，有必要在其中努力尋求一種社會不同群體之間的相互制衡機制。在涉及諸多社會弱勢群體的扶貧領域，精準扶貧作為公共政策變遷的一種表現形式，旨在通過“精準”的執行過程，重新賦予貧困人口和弱勢群體被剝奪和被侵犯的各種權利，進一步消弭社會差異，實現機會平等。但是，在政策實際執行的過程中，尤其是在貧困戶識別、幫扶、管理等關鍵環節，政策執行主體又被賦予了新的目標任務，并承擔了新的考核要求。在具體實踐中，精細化、數量化的指標體系，以及相應的考核獎懲機制成為政策執行主體日益關注的主要內容。[30]雖然精準扶貧對傳統粗放式扶貧方式進行了重塑，且在政府職能及扶貧機制方面做出了相應的轉變，但在國家扶貧資源配置優化、貧困人群瞄準力度提升的同時，精準扶貧也面臨著諸多“不精準”的表現。對此，盡管2020年后我們將完成全面建成小康社會的重大目標和取得巨大的減貧績效，但我國局部貧困地區和脫貧人群的動態貧困問題仍將存在，這需要我們繼續提升反貧困政策的精準化水平。

針對精準扶貧實施中出現的偏離困境，本文將研究的重點放置在了對于政策本身理念意涵的討論之上，即包容性社會政策在有關社會自由和社會平等關系的價值判斷上所具有的重要性，由此對精準扶貧政策設計的初衷進行了價值層面上的追溯。在理論分析上，我們將研究的重點轉向對基層扶貧干部治理行為的研究。通過H省S縣一個貧困村個案，我們進一步考察精準扶貧領域構成要素的有關實踐對“包容性”理念初衷的背離現象，分析了不同發展語境下政策執行產生的不同結果。從包容性理念的價值層面來看，精準扶貧政策的初衷是給予不同群體在個體化社會得以生存和發展的機會。但事實上，政策的包容性僅僅局限于貧困戶這一單向范疇之內。基層扶貧干部在決策時運用有限資源的自由空間的極大縮減，導致了我們觀察到的被動式的行為傾向。這種發生在基層扶貧干部身上的約束現象，我們將之概括為“限制性包容”。對此，我們進一步分析了其背后的生成邏輯。從制度因素影響下科層體制與村莊秩序的雙重約束和個體因素影響下差別化行為的觀念角力兩個層面的探討，使我們獲得了一些重要的結論。例如，與完全意義上的包容性理念不同，“限制性包容”缺乏對基層扶貧干部應有的關照，等等。無論從包容性的本質內涵還是政策執行的偏離問題來說，限制性包容所折射的對現象的認識，值得我們進一步的省思。此外，我們還需要認識到基層扶貧干部身上具有的理性與非理性交織而成的多重角色。當基層干部在運用有限的治理資源、成為不同要素構成的復雜世界的一部分以及融入其所處的組織環境時，實現任期內的最佳治理，將會是他們在了解周圍事物如何運作變化后呈現的種種行為的有力解釋。