新中國農地所有權分割的路徑、動因及趨勢

蒲 洋 周 猛

保留承包權、 流轉經營權是繼農地家庭承包經營之后， 中國農民在實踐中的又一偉大創造。 習近平強調， 要順應農民的愿意， 把土地承包經營權分為承包權和經營權， 實現承包權和經營權分置并行。①農地 “三權分置” 是在 “兩權分離” 基礎之上發展而來的， 是我國農地產權制度改革的再次創新。 梳理新中國農地所有權分割的路徑、 動因及趨勢， 有利于增強農地 “三權分置” 制度自信。

一、 新中國農地所有權分割的階段和路徑

新中國成立以來， 農地所有權分割共經歷了四個階段、 四次分割， 即社會主義改造時期農民私人土地 “兩權分離”、 人民公社時期集體土地 “三級所有”、 改革開放時期 “兩權分離”、 新時代 “三權分置”， 從內容分割到級次分割、 從經營層面到分配層面、 再到處分層面是新中國農地所有權分割的路徑。

（ 一） 第一次分割： 社會主義改造時期初級社農民私人土地所有權與經營權之間的 “兩權分離”

“農民所有、 合作經營” 是社會主義改造時期初級農業生產合作社農地產權制度的主要特征。 初級農業生產合作社是通過國家引導、 農民自愿參加而組織起來的具有半社會主義性質的集體經濟組織， 是建立社會主義集體所有制的過渡形式， 其特點是土地入股， 耕畜、 農具作價入社， 統一經營；社員參加集體勞動， 勞動產品在扣除農業稅、 生產費、 公積金、 公益金和管理費用后， 按勞動數量和質量及入社的土地等生產資料進行分配。

經營層面農地所有權內容分割是社會主義改造時期農地所有權分割的特征。 在初級農業生產合作社中， 農地所有權屬于農民個人， 經營權屬于合作社。 這是一種因合作經營所引起的農地所有權與經營權之間的 “兩權分離”， 即核心所有權與占有權、使用權、 收益權、 處分權等權利束之間的分割， 是經營層面的農地所有權內容分割。

（ 二） 第二次分割： 人民公社時期集體土地所有權 “三級所有”

“三級所有、 統一經營” 是人民公社時期農地產權制度的主要特征。 農村人民公社是互助、 互利的社會主義集體經濟組織， 實行各盡所能、 按勞分配、 多勞多得、 不勞動者不得食。 根據1962 年頒布的 《農村人民公社工作條例》 規定， 人民公社的基本核算單位是生產隊， 人民公社的組織可以是公社和生產隊， 也可以是公社、 生產大隊和生產隊。雖然農地、 山林、 水面、 草原等所有權主要屬生產隊， 但公社和生產大隊作為上級集體經濟組織， 一方面擁有部分不宜下放的山林和社隊企業， 可以直接從事生產； 另一方面可以通過調整生產計劃等形式指導生產隊的生產。

分配層面農地所有權級次分割是人民公社時期土地所有權分割的特征。 農地三級集體所有是人民公社運動時期公社所有權下放的產物， 既保留了人民公社的一級所有權， 又把農地的二級、 三級所有權分別下放給了生產大隊和生產隊， 一級所有權屬公社所有， 二級所有權屬生產大隊所有， 三級所有權屬生產隊所有。 這是黨和政府為了糾正 “一大二公” 產權制度的不足， 自上而下進行的一種所有權分配。 這是一種發生在分配層面的土地所有權級次分割， 即核心所有權的一級、 二級、 三級所有權分割。 同時， 這一時期還并存著農民家庭 “自留地”所有權與經營權之間的 “兩權分離”。②

（ 三） 第三次分割： 改革開放時期集體土地所有權與經營權之間的“ 兩權分離”

“集體所有、 承包經營” 是改革開放時期農地產權制度的主要特征。 “家庭承包經營” 是我國農村基本經營制度的基礎， 根據2003 年實施的 《中華人民共和國農村土地承包法》 規定， 國家實行農地承包經營制度， 包括家庭承包和其他方式承包兩種形式。 農地承包后所有權性質不變， 仍然屬集體所有。 經營權屬承包戶所有， 其中家庭承包經營戶享有承包地的使用、 收益和流轉權， 自主生產經營和處置產品權， 承包地被征用的補償權及其他權利。 其他方式承包經營戶的權利由當事人商定， 但經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的， 其土地承包經營權可以依法采取轉讓、 出租、 入股、 抵押或者其他方式流轉。

經營層面農地所有權內容分割是改革開放時期農地所有權分割的特征。 它是因承包經營而引起的農地所有權與經營權的分離， 所有權屬于集體， 經營權屬于承包經營戶。 這是我們黨為了順應農民的意愿， 對經營制度的改革。 集體所有制不變， 發生改變的只是基本經營制度， 即由原來的集體統一經營發展為 “以家庭承包經營為基礎、 統分結合的雙層經營體制”。 所有權分割的形式是所有權的內容分割， 即經營權與所有權之間的 “兩權分離”。 與社會主義改造時期的農地 “兩權分離” 相比較， 雖然都是發生在經營層面的所有權內容分割， 但所有制不同， 社會主義改造時期的農地是農民私人所有， 而改革開放時期則是集體所有； 引起土地所有權分割的經營行為和目的不同， 社會主義改造時期的 “兩權分離” 是因合作經營所致， 是為了建立社會主義集體所有制； 改革開放時期的 “兩權分離”是因承包經營所致， 是為了改革農村基本經營制度。

（ 四） 第四次分割： 新時代集體土地所有權、承包權、 經營權之間的 “三權分置”

“集體所有、 家庭承包、 流轉經營” 是新時代農地產權制度的主要特征。 農地 “三權分置” 制度改革， 自 2013 年中央農村工作會議提出以來， 已全面鋪開， 2018 年 《中華人民共和國農村土地承包法 （修正案）》 的頒布， 標志著農地 “三權分置”制度上升到了法律層面。 2020 年頒布的 《民法典》進一步明確了農地承包權與經營權的分離， 凸顯了對經營權的平等保護， 從而使承包方享有的土地承包經營權具有了自主經營權、 流轉承包權、 保留承包權、 流轉經營權。 “流轉經營” 成為了新時代農地產權制度的新特征。

處分層面農地所有權內容分割是新時代農地所有權分割的特征。 這是一種因為流轉經營行為所引起的處分層面的農地所有權內容分割。 《民法典》對農地承包權、 經營權流轉的規定， 包括經營和處分兩個層面。 因為出租、 入股等是經營層面的經營方式； 而互換、 轉讓、 抵押則是處分層面的處分方式。 家庭承包戶可以通過互換、 轉讓等方式處分承包權； 其他方式承包戶則可以抵押經營權。 由此可見， 農地所有權內容分割已經延伸到處分層面， 是發生在處分層面的核心所有權與占有權、 使用權、收益權、 處分權等權利束之間的內容分割。

二、 新中國農地所有權分割的動因和各階段的權利安排

土地問題既是政治問題又是經濟問題， 對所有權進行分割是解決二者關系的有效形式。 新中國成立以來的四次農地所有權分割， 都是在特定的背景下， 以社會經濟發展為目標， 堅持問題導向， 為解決原有農地產權制度中已經出現、 或可能出現的土地問題而做出的權利安排。

（ 一） 解決農地產權制度存在的問題是新中國農地所有權分割的動因

馬克思的土地所有權分割理論是土地所有權分割的理論基礎。 馬克思認為， 土地所有權是可以分割的。 馬克思分析了分配層面的土地所有權內容分割和級次分割并指出， 亞細亞公社的土地占有權和使用權屬公社和個人， 是核心所有權與其所衍生的權利束之間的內容分割； 在古代公社存在著國家土地財產和私人土地財產相對應的形式， “公有地”“私有地” 都被公社占領， 但 “私有地” 同時又是羅馬人的私有財產， 是核心所有權的級次分割。③馬克思在地租理論中分析了因出租行為所引起的土地所有權與經營權之間的分離， 認為經營權的讓渡是所有權人收取地租的前提條件； 恩格斯在研究法德農民問題時， 則提出了按土地入股建立合作社經營的設想。④這是一種經營層面的土地所有權內容分割。 馬克思在研究古代社會野蠻時代財產繼承習俗時， 分析了土地繼承中的所有權分割問題， 認為野蠻時代的土地所有權屬氏族公社， 占有權屬個人， 根據習俗耕地的占有權可以繼承， 成了繼承對象。⑤這是一種因繼承行為所引起的處分層面的土地所有權內容分割。

所有權分割是解決土地政治與經濟問題關系的有效形式。 土地經濟問題是因人地關系失調而產生的生產和分配問題， 主要包括人與土地之間的關系， 即土地利用或土地的生產問題； 人與人之間的關系， 即土地分配或土地制度問題。 土地政治問題， 是由土地經濟問題所引發的社會關系惡化和國家安全問題。 土地的政治與經濟問題關系是一個矛盾統一體， 經濟問題決定政治問題， 政治問題對經濟問題具有反作用。

土地作為特殊資源， 既是人類的生存之地， 也是不可或缺的生產資料。 一方面成員作為土地的利用和農業生產者， 要有一定的所有權， 才能充分利用土地發展生產； 另一方面從社會穩定和國家安全出發， 要控制土地所有權， 才能避免土地的過度集中等， 防止土地政治問題的發生。

（ 二） 社會主義改造時期農民私人土地 “兩權分離” 的權利安排

從 1950 年至 1952 年， 土地改革基本完成， 農民土地所有制基本建立， 實現了地權民有、 耕者有其田的社會理想。 從1949 年到1952 年， 糧食總產量年均增長13.14%， 棉花總產量年均增長43.15%，農業生產達到并超過歷史最高水平。⑥但這種農民土地所有制仍然是一種私有制， 與中國革命的目標不符； 許多農民由于缺少農具、 耕畜和資金， 貧富分化已開始出現， 暴露出了小農經濟不穩定性的缺陷。 為此， 黨中央決定進行社會主義改造， 旨在建立社會主義基本制度。

初級農業合作生產社是引導農民走向社會主義的過渡性經濟組織形式， 實現了農地所有權與經營權之間的 “兩權分離”， 即農地所有權屬農民、 經營權屬合作社。 這種權利安排， 一方面可有效防止因貧富分化而引發的社會穩定問題， 另一方面可把農民組織起來， 通過經濟手段實現由土地私有向合作社所有或集體所有制過渡。

（ 三） 人民公社時期集體土地 “三級所有” 的權利安排

到 1956 年底， 農業合作化基本完成， 社會主義基本制度全面建立。 從1953 年到1956 年， 農業生產力不斷發展， 農業生產總值平均每年增長4.8%。⑦但 1955 年夏季以后， 出現了要求過急、 工作過粗、 改變過快、 形式過于簡單化等情況。 “一大二公” 是人民公社化運動時期農地產權制度的主要特征， 農地等主要生產資料歸公社所有、 統一經營和核算， 實行工資制和糧食供給制相結合的分配制度。 由于規模過大、 平均主義嚴重， 加之自然災害等影響， 糧食等農業生產增長放緩， 農民生活困難。

為糾正人民公社化運動中存在的問題， 黨中央決定對國民經濟進行全面調整。 1962 年 《農村人民公社工作條例 （修正草案）》 確立了以 “三級所有、統一經營” 為特征的農地產權制度， 實現了集體土地一級、 二級、 三級所有權的分離。 這種權利安排， 既是為了糾正 “一大二公” 所帶來的農業生產增長放緩、 國民經濟比例失調、 農民生活困難等問題， 又是對農村土地社會主義集體所有制實現形式的一種有益探索， 同時也為實現農業現代化、 趕超世界先進水平戰略目標奠定制度基礎。

（ 四） 改革開放時期集體土地 “兩權分離” 的權利安排

1962年， 農業生產力和生產水平開始恢復， 從1966年到1976 年， 農業平均發展速度達到3.9%，糧食生產達 5726 億斤， 比 1965 年增加 1836 億斤。⑧但由于體制僵化， “吃大鍋飯” 現象嚴重， 挫傷了農民的生產積極性， 農民的平均純收入基本上沒有增加， 不少農民難保溫飽。

1978 年， 黨的十一屆三中全會做出了工作重心轉移的決定， 開啟了改革開放的大門。 在此背景下， 安徽小崗村的18 位農民以 “大包干” 的方式提出了分割農地經營權的訴求， 率先敲響了農村經濟體制改革的鼓點， 以所有權與經營權 “兩權分離” 為特征的第三次農地所有權分割在廣大農村迅速鋪開。 農地所有權屬于集體、 經營權屬于農民家庭的權利安排， 一方面是為了解決體制僵化所引起的農民溫飽問題； 另一方面是為了實現 “三步走”發展戰略目標的需要。

（ 五） 新時代集體土地 “ 三權分置” 的權利安排

自改革開放以來， 農民生活總體上實現了由溫飽到小康的跨越， 但隨著社會主要矛盾的變化， 所有權與經營權相分離的農地產權安排出現了一些新的情況， 難以適應國家政治經濟全面發展的需要。首先， 經濟發展不平衡、 農地閑置、 糧食生產增長放緩。 從 1978 年到2012 年， 農村居民人均純收入由 134 元增加到 7917 元⑨， 但截止 2015 年仍有7000 萬農村貧困人口。⑩由于 “空心村” 的出現和行政村的減少， 農地拋荒現象嚴重。 據國家統計數據顯示， 從2005 年至2009 年， 全國的村委會每年減少7000 多個， 個別村的耕地拋荒面積達40%?；糧食生產自1998 年達到歷史最高水平后增長逐年放緩， 已經觸及到 “18 億畝” 耕地紅線和糧食安全。 其次， 家庭經營具有明顯的 “小農經濟” 特性， 與適度規模經營不相適應。 以一家一戶為單位的小規模經營是傳統農業的經營模式， 是農地所有權與經營權 “兩權分離” 權利安排的產物。 要實現我國由傳統農業向現代農業過渡， 必須破解小規模經營占主體的難題。

為此， 1986 年黨中央提出了 “發展適度規模”的農業發展要求， 1990 年鄧小平做出了 “發展適度規模” 是我國農業發展 “第二個飛躍” 的判斷， 確立了 “發展多種形式適度規模經營” 的農業發展經營模式。 實際上， 自改革開放以來， 特別是在城鎮化過程中， 我國農村已經出現了保留承包權、 流轉經營權的事實。 為順應農民意愿， 黨中央出臺了系列文件和法律加以引導和規范， 標志著農地 “三權分置” 制度正式形成和全面鋪開。 農地所有權、 經營權、 經營權分置的權利安排， 一方面是為了解決農業經濟發展不平衡、 農地閑置、 糧食生產增長放緩等問題， 旨在完善農村基本經營制度； 另一方面是為了實現鄉村振興戰略目標。

三、 新中國農地所有權分割的趨勢

縱觀農地所有權分割的路徑和現狀， 農地所有權分割表現出分割層面越來越寬、 分割形式越來越多、 內容分割越來越細、 分割的農地種類越來越多的趨勢。

（ 一） 從經營層面到分配層面和處分層面： 分割層面越來越寬

從農地所有權分割的層面來看， 已經從經營層面擴展到了分配層面和處分層面， 分割層面越來越寬。 人類社會如何對待土地財產的分配、 經營和處分等經濟行為是引起土地所有權分割的直接因素，也是土地所有權分割的三個層面。 社會主義改造時期的農地所有權分割， 是因為土地入股、 合作經營行為所引起的土地所有權與經營權的分離， 是經營層面的所有權分割； 人民公社時期的農地所有權分割， 是因為黨和政府根據實際對公社所有權的重新分配所引起的農地一級、 二級、 三級所有權的分離， 是分配層面的所有權分割； 改革開放時期的農地所有權分割， 是因為承包經營所引起的所有權與經營權的分離， 也是發生在經營層面的所有權分割； 而新時代農地所有權分割， 是通過家庭承包、流轉經營所引起的所有權、 承包權、 經營權的分離， 所有權分割已經由經營延伸到了處分層面。

（ 二） 從內容分割到級次分割： 分割形式越來越多

從農地所有權分割的形式來看， 經歷了從內容分割到級次分割、 再到內容分割的變化， 農地所有權分割的形式越來越多， 表現出從一種分割形式到兩種分割形式并存的趨勢。 社會主義改造時期的農地所有權分割形式， 是核心所有權與包括占有、 使用、 收益、 處分權等權利束之間的分割， 是農地所有權的內容分割。 人民公社時期的農地所有權分割形式， 是核心所有權的一級、 二級、 三級所有權的分離， 是農地所有權的級次分割。 改革開放時期和新時代的農地所有權分割形式， 客觀上存在著級次分割與內容分割并存的現象。 一方面， 存在著因為承包經營行為所引起的所有權與經營權的內容分割； 另一方面， 無論是人民公社時期還是改革開放時期， 集體所有權的級次分割仍然存在。 需要指出的是， 新時代農地所有權的分割形式， 因為學界關于農地 “承包權” 的性質之爭， 顯得更為復雜。 關于承包權性質， 主要有成員權、 物權、 收益權說三種觀點?， 更有學者認為其具有所有權的性質， 但不是完全的所有權， 而是一種準所有權。?

（ 三） 從 “兩權” 到 “三權”： 內容分割越來越細

從農地所有權分割的內容來看， 經歷了從 “兩權” 到 “三權” 的變化， 權利分割越來越細。 社會主義改造時期的農地所有權分割， 是所有權與經營權之間的 “兩權” 分離， 經營權主要包括占有、 使用、 收益、 處分權等權利束。 人民公社時期的農地所有權分割， 是核心所有權的一級、 二級、 三級所有權之間的 “三級” 分離。 改革開放時期的農地所有權分割， 雖然也是所有權與經營權之間的 “兩權” 分離， 但經營權的權利內容由使用權逐步擴展到了占有權、 收益權、 有限處分權， 且不斷細化，衍生出了發包權、 管理權、 監督權、 成員權、 承包權、 補償權等。 新時代的農地所有權分割， 是所有權、 承包權、 經營權之間的 “三權” 分置。 分割的內容進一步衍生和細化， 從承包戶來看， 衍生出了互換、 轉讓、 退包、 繼承等承包權的處分權， 轉包、 出租、 入股、 抵押等經營權的流轉權； 從經營戶來看， 衍生出了承租權、 合同約定期限內的占有權、 自主生產經營權、 收益權、 抵押權等。

（ 四） 從承包地到宅基地： 分割的農地種類越來越多

從所有權分割適用的農地種類來看， 由承包地開始向宅基地擴展， 表現出一種越來越多的趨勢。根據 1963 年 《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》 規定， 社員的宅基地， 歸生產隊集體所有， 由農民長期使用。 這是首次明確了宅基地所有權與使用權的分離， 并沿用至今?， 表明人民公社和改革開放時期的農地所有權分割， 就已經由農業生產用地擴展到了宅基地， 只不過是所有權與使用權之間的 “兩權分離”。

新時代的宅基地改革， 起始于2014 年 《關于農村土地征收、 集體經營性建設用地入市、 宅基地制度改革試點工作的意見》 的出臺； 2015 年國家在云南大理等15 個地區開始改革試點； 2017 年 《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》 擴展了宅基地制度改革的試點范圍， 延長了試點期限， 并劃出了改革 “紅線”； 2018 年第十三屆全國人大常委會第七次會議決定， 授權在試點地區暫時調整實施有關法律規定的期限再次延長； 2020 年 《民法典》對宅基地所有權做出了明確規定。 這表明， 新時代宅基地的所有權分割已經由 “兩權” 發展到了 “三權”， 是承包地 “三權分置” 向宅基地的擴展， 是一種對宅基地所有權、 資格權、 使用權 “三權分置” 的探索。

注釋：

①⑩ 中共中央黨史和文獻研究院編： 《習近平關于“三農” 工作論述摘編》， 中央文獻出版社 2019 年版， 第53、 160 頁。

② 劉守英等： 《集體所有制下的農地權利分割與演變》， 《中國人民大學學報》 2019 年第1 期。

③ 《馬克思恩格斯全集》 第46 卷上， 人民出版社1979 年版， 第 473—478 頁。

④ 《馬克思恩格斯選集》 第4 卷， 人民出版社 1995年版， 第 499 頁。

⑤ 《馬克思古代社會史筆記》， 人民出版社1996 年版， 第 177 頁。

⑥ 王景新： 《中國農村土地制度的世紀變革》， 中國經濟出版社2001 年版， 第7—8 頁。

⑦⑨ 本書編寫組： 《中國近現代史綱要》， 高等教育出版社 2018 年版， 第 240、 316 頁。

⑧ 柳隨年、 吳群敢主編： 《中國社會主義經濟簡史》， 黑龍江人民出版社 1985 年版， 第 421 頁。

? 旭鴻： 《十年后， 誰來種地？》， 《光明日報》2011 年 10 月 27 日。

? 胡震、 朱小慶吉： 《農地 “三權分置” 的研究綜述》， 《中國農業大學學報》 （社會科學版） 2017 年第 1期。

?洪名勇： 《馬克思土地產權制度理論研究——兼論中國農地產權制度改革與創新》， 人民出版社2011 年版， 第 500 頁。

? 李達水、 高強： 《農村宅基地制度改革研究》，《理論探索》 2018 年第 4 期。