治理單元視域下社區網格化推進路徑研究

方付建 申應城

自2004 年北京市東城區首創推進社區網格化以來，經過十多年的發展，社區網格化已經成為社區治理的標配。當前，面向網格單元的管理團隊不斷擴展，納入網格平臺的服務事項持續增加，下沉網格空間的治理資源日益豐富，越來越多的社區呈現出“無網格、不治理”的態勢。①不過，由于存在著網格劃分不合理、重管理輕服務、行政有余自治不足、居民參與不夠等問題，社區網格化管理與服務遭遇了發展瓶頸和推進障礙，需要優化調整和轉型升級。

隨著社區治理單元定位的日益強化，從治理單元的視域審視社區網格化，將網格當作社區內部有效的治理單元，并按照治理單元的理念和要素建設網格，是社區網格化創新發展的重要選擇，由此面臨的問題是：依托網格構建治理單元具有哪些優勢和劣勢？實踐層面實化網格治理單元有哪些具體的舉措？以治理單元理論為觀察視域應該如何推進社區網格化？本文試圖圍繞上述問題展開論述。

檢視目前的研究，已有文獻注意到網格作為治理單元的可能性。有研究者指出，網格化管理通過打破以社區為基層行政區域劃分的界限，將社區單元分解為以每百戶為單位的網格，使行政權力下沉至次社區單元。②還有研究者以成都實踐為例，指出成都走出了一條以多元共治為特征的小單元治理和寓服務于管理的網格化服務管理互促融合的創新之路。③不過，將網格當作治理單元，并在歸納治理單元理論觀點和政策取向的基礎上，探討社區網格單元細化和轉型升級具體路徑的研究仍然缺乏，這為本研究提供了研究空間。

一、治理單元理論概述

治理單元理論是治理理論的一個新興分支領域。治理需要在一定的具有空間、人口、組織、設施、部件等屬性的單元內部展開。近年來，有關基層治理單元的研究已成為基層治理研究的熱點領域，治理單元理論由此初具雛形。治理單元理論關注的議題包括：什么樣的單元才是有效的治理單元？單元過大或過小是否影響治理能力和治理績效？治理單元是否可以進行細分或劃分？能夠長期存續的治理單元包括哪些要件？如何才能實化治理單元？圍繞上述問題，治理單元理論的主要觀點可以概要如下：

第一，治理單元的設置是國家治理、社會治理以及基層治理的重要問題，單元調整是提升治理有效性的重要手段。治理單元問題不僅是經濟發展或社會治理問題，更是國家政治治理問題。④治理單元設置是否科學、合理會直接影響治理負荷、治理成本以及治理能力和治理績效。在基層治理中，出現了單元上移、擴大以及單元下沉、縮小等趨勢。⑤第二，治理單元包括一定數量的人口和一定面積的地理空間，且人口規模和地域范圍要適度。人口規模涉及人口數量、密度、結構等，地理空間涉及地域分布、面積、特點等。人口數量和地域分布是影響基層治理單元劃分或合并的重要因素，人口規模不能過大也不能過小。⑥人口規模和地域范圍的大小直接作用于自治的效率、效能和效力。⑦尋找適度的組織規模是推進居民自治有效實現的關鍵和基礎。⑧第三，治理單元可劃分為多種形態，多單元復合治理是基層治理改革的基本趨勢。基層治理中出現了自治單元、行政單元、服務單元和經濟單元等多種形態的單元。⑨政府及相關治理主體可選擇特定層次或規模的單元開展治理活動或行動。當前，兼顧多種類型單元，賦予同一單元多重屬性和功能是治理變革的重要內容。有研究認為，基層治理單元的設置要考慮村民自治，也要考慮行政效率，力求行政與自治的均衡。⑩第四，共性特征是治理單元長期存續的必要條件，發掘共同元素有利于實化治理單元。以自治單元為例，自治單元需滿足產權相同、利益相關、血緣相連、文化相近、地域相同等要件。?第五，治理單元需要多元主體和多樣資源支撐，培育多元主體和盤活多樣資源是做實治理單元的關鍵環節。治理單元是國家主導下建構的多元主體集權力、職能、資源等要素交織互構的場域。?治理單元內部主體是多元的，在多元治理主體中，存在處于統籌領導地位的治理主體。治理單元需要多類型的治理資源，缺乏治理資源或治理資源配置不充分、不均衡會導致治理低效或無效。

二、網格作為社區內部治理單元的優劣分析

從治理單元視角來看，社區是多樣單元的復合體。當前，作為治理單元的社區呈現出規模過大、事務繁多以及主體多元等特點，因此，依托某一載體在社區內部建設次生治理單元成了新時代社區治理的重要任務。在網格、小區、轄區單位等社區內部單元中，網格有成長為次生治理單元的顯著優勢，但也存在諸多劣勢，需要以治理單元為目標推進社區網格化工作。

（一） 社區建設內部治理單元的必要性分析

社區已經成為社會治理的基本單元，國家治理的基層基礎，基層治理的核心場域。當前，絕大多數城市居民都居住生活于社區，參與社區的管理、服務及自治、共治等活動。從國家和社會角度看，社區已是最基層、最基礎的治理單元，但從社區角度看，社區卻是多層次、復合型的治理單元，既包含行政權力主導下劃分的網格單元，也有界限分明、區域固定的住宅小區單元。社區規模的擴大、事務的增多以及主體的增加使得在社區內部劃分和構建更多的小微型治理單元被提上議事日程。

第一，社區治理規模較大。社區轄區化、接管新建商品房小區以及合并重構等因素致使不少社區出現了治理規模過大問題。從人口層面看，社區人口規模大多處在2000—4000 戶之間，一些地方出現了超5000 戶的大型社區，部分城市社區的人口數量甚至超過10 萬。社區人口規模過大使得在社區層面推進自治、服務等難度較大、成本較高。從空間構成看，大多數社區涵蓋了多種類型的地理空間，一些社區空間內涵蓋了以單位宿舍、傳統院落為代表的老舊小區，由開發商建設的商品房小區以及政府主導興建的公租房小區等，這些小區本身規模較大，且并不相連、異質性強，難以進行有效規整及合并。此外，社區轄區化的推進又使得社區內部出現了多種多樣的轄區單位，這些區域單元的納入進一步擴大了社區地理空間范圍。越來越多的社區面臨著人口規模過大和地理范圍過大的問題，過大的規模導致多類型的治理活動無法展開，治理成本較高、治理負荷較重，治理容易陷入低效甚至無效的困境。

第二，社區治理事務多樣。作為社會治理基本單元的社區承載著管理、服務、自治等多樣功能，由此導致社區事務日益繁多。一方面，社區需要鏈接市、區、街道等政府及其部門，承接政府及其部門下沉或交辦的各項行政性、管理性事務，隨著社會治理的精細化、精準化，資源、服務、治理重心等不斷下移，社區的行政化趨勢愈發明顯，承擔的行政事務及管理職責也不斷增加。另一方面，社區需要鏈接居民群眾，面向居民群眾提供均等化、普惠性的公共服務，而隨著居民分層化、個性化、原子化等趨勢凸顯，居民公共服務需求日益多樣，社區公共服務職責不斷加重。此外，隨著流動化、市場化、信息化的加速發展，社區內部各要素變動加快，由此產生的矛盾、糾紛、問題、沖突、事件等不斷增多，進一步增加了治理壓力和治理負荷。社區作為基層社會的聯結紐帶，具有向上對接政府，向下對接居民群眾的樞紐作用，承載著諸多事務，肩負著諸多職責，治理負荷較大、壓力較重。

第三，社區治理主體多元。治理規模的擴大使得社區治理主體也日益多元。社區治理主體包括兩大類型：一類是組織類主體，包括包保聯系社區的黨政機關、參與共建的轄區機關和企事業單位、各級黨組織、居民自治組織、網格化管理服務組織、社會組織、業主組織、物業服務組織以及轄區內各類小微市場主體等，不同組織在社區內的職責、權限、功能等各不相同，在社區治理中的地位、作用也有所差異；另一類是人員類主體，包括下沉社區的干部、到社區報到的在職黨員、社區“兩委”成員、社區網格員、社區工作者、社區志愿者、社區自治組織成員、社區服務人員等。由于主體數量較多、類型多樣，各主體交流、溝通、協商等成本較高，多主體間協調、協同、協作難度較大，治理損耗較多、時滯較長、效率較低。此外，各主體之間在利益訴求、服務需求、管理要求等方面具有差異性，社區往往面臨著“眾口難調”“共識難聚”的困境，各方資源和力量難以進行有效整合，無法形成社區治理的強大合力。

（二） 網格作為社區內部治理單元的優勢分析

社區網格由行政力量自上而下建構，是行政權力及其資源向基層下沉并實現全方位管理的精細裝置。?隨著政治和行政力量不斷向網格賦權、賦能，網格逐漸具備了成長為社區內部次級單元的條件。

第一，網格覆蓋一定的地理空間和一定數量的人口，單元規模比較適度。網格劃分是網格化管理的基礎性環節。各地注重按照科學、合理、規模適度原則設置網格，力圖使其有效彰顯治理的優勢。在網格化推進的早期階段，網格一般凸顯地理屬性，以一萬平方米為劃分標準，隨著網格的調整優化，在科學、高效原則指導下，各地越發注重依據人口規模劃分網格，一般按照300—500 戶、1000人左右的標準劃分網格。網格設置充分考慮了地理屬性和人口屬性，且地理空間范圍和人口規模遵循了科學性、規范性標準，使得網格具有了規模適度的特點，有利于實施有效的管理、服務等。

第二，網格具有明確的功能定位和完善的運轉機制，單元屬性日漸明晰。社區網格是網格化管理體系的神經末梢。早期的網格化是以管理為導向的，即通過社區網格化實現行政力量嵌入社區內部，讓政府治理更好下延至社區內部，從而實現對社區的有效管控。網格化的管理屬性導致網格化在推進過程中參與度、認同度較低，影響了社區自治活動的開展和公共服務的供給。為此，一些地方注重將公共服務嵌入網格化體系，從而使得網格化管理逐漸明晰了管理與服務的雙重功能定位，進一步豐富了網格化管理的內涵和意蘊。除了明晰功能定位外，各地借助信息網絡技術，依托網格化信息系統和管理服務團隊，形成了信息上報、命令下傳的運轉體系，這一基于信息網絡技術的運轉機制具有運行效率較高、應急響應迅速等特點，在提升管理效率的同時，也實現了公共服務的精準供給。

第三，網格具備多元的治理主體和多樣的治理資源，單元能力不斷增強。為增強社區網格化管理服務能力，提升網格化管理的運行成效，實現網格化管理的提檔升級，各地注重在網格層面建立管理服務組織和隊伍，包括網格黨支部、網格黨小組、網格服務管理團隊等，網格中逐漸形成了多元的治理主體，并推動網格化管理向網格化治理的轉型。此外，為了提升網格化管理績效，各地注重依托網格下沉各種資源，特別是人財物等資源，增強網格資源儲備，以豐富的資源確保網格具有較強的可擴展的治理能力。在資源的有效保障下，網格化管理的基礎更加堅實，網格化管理的智能化、信息化水平大幅提升，以網格為基礎構建的管理和服務體系更加成熟，網格的單元屬性越發明顯，網格也成為社區治理的有效載體。

（三） 網格作為社區內部治理單元的劣勢分析

由于網格是自上而下由行政力量推動建構的，而不是自下而上由社區內部自發孕育的，所以網格的行政性、外源性特征使得網格作為社區內部治理單元面臨著一系列局限。

第一，網格劃分未充分兼顧自然和社會屬性，網格單元的共性特征不夠。多數地方在劃分社區網格過程中，按照一萬平方米或300—500 戶的標準劃分。網格劃分凸顯了科學性和統一性，但限制了自然屬性和社會屬性。一方面，一些具有共同產權、共同利益的較大規模的小區被劃分成了多個網格，致使小區的功能屬性因網格劃分而削弱；另一方面，一些原本不具有同質性的區域，包括隸屬不同單位的宿舍樓、福利房以及居民樓棟、院落等被劃分進入同一網格，致使網格無法很好地融合多元的群體及利益，網格整合能力欠缺。

第二，網格內服務、自治和共治等欠缺，網格單元的復合功能不全。目前的網格化管理模式中，技術管控類功能發揮得較好而治理服務類功能較為薄弱。?社區網格作為網格化管理在社區的延伸，其延續了網格化管理的管理屬性。由于社區網格人員、資源等大多由政府部門賦予，由此，一些社區網格管理服務團隊僅僅注重完成政府交辦的任務和事項，而較少顧及服務、自治等內容。此外，網格在構建過程中未充分顧及自治、共治需要，導致網格化管理的主體單一，網格自治、多元共治難以實現。網格化作為基層政權行政力下沉的一種方式，甚至與社區自治力量之間還存在著一定的張力。?由于服務、自治和共治屬性不足，網格作為治理單元面臨著功能不健全的問題。

第三，網格內治理主體比較單一，未有效形成多主體協同共治的格局。從社區內部治理主體構成看，社區黨組織、自治組織、社會組織等大多依托社區構建，物業服務組織、業主維權組織、業主興趣組織等則主要依托小區構建，而依托網格構建的組織只有網格黨支部和網格管理服務站。雖然網格層面的治理主體帶有較強的政治和行政屬性，但卻存在治理主體比較單一的問題。由于主體單一，其他各級各類主體依托網格參與治理不足，因而，網格中多主體協同共治的格局難以形成。

三、實化網格化治理單元的實踐舉措分析

社區網格化為政府嵌入社區內部提供機制，推動了管理、資源和服務向社區下沉，構建了縱向到底、橫向到邊的管理網絡。為了推動網格化管理進一步嵌入社區，為社區治理重心下移和治理效率提升提供路徑，當前，越來越多的地方注重依托網格構建社區內部治理單元，實化網格化治理。

（一） 探索網格化與居民自治的有效銜接，增強網格自治功能

《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出，促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接。從實踐看，社區下沉的管理、服務大多依托網格展開，而社區內部的自治、共治等多依托居民自治組織展開。因此，要增強網格自治功能，需要探索網格化管理與居民自治的有效銜接機制。一些地方在此方面進行了實踐探索：一是依托網格重新組建居民自治小組，探索網格化管理服務團隊與居民自治小組領導的兼任機制，例如，推動網格長擔任居民自治小組的組長，在網格層面開展自治；二是依托居民自治小組重新設置網格單元，吸納居民自治小組的領導力量進入網格化管理服務團隊，形成交叉任職的局面。而對于暫時無法做到網格與居民自治小組重合的區域或地帶，則探索網格化管理與居民自治相互銜接的機制，通過人員的相互兼任、事項的共同承擔、過程的無縫對接等實現協同共治。

（二） 調整優化網格單元的設置，實現網格與小區的有機融合

中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》 提出，根據地域、居民、駐區單位、黨組織和黨員等情況，調整優化網格設置，整合黨建、綜治、城管等各類網格。網格具有人為劃定的屬性，與網格相比，小區雖然大多也是人為規劃的結果，但小區一旦建成，便具有明顯的固化屬性。此外，小區具有較多的共同屬性，包括共同產權、共同利益、共同需求、共同事項等，同時，小區也存在業主委員會、物業服務企業、自我管理委員會等治理主體。由于小區具有優良的治理單元屬性，因此，一些地方積極探索網格與小區有機融合的機制。一方面，根據小區的分布、特點等重新劃定網格單元，力求做到一個小區一個網格，減少或消除跨小區的網格或多網格的小區；另一方面，通過老舊小區改造，將原本地域相鄰的以各類單位宿舍、傳統院落、家屬院等為代表的微型小區進行整合，修筑圍墻、設置門禁，形成涵蓋多個微型小區的新型功能型小區，依托功能型小區設置網格單元，從而實現小區與網格的重合。網格與小區的有機融合有利于發揮網格與小區各自的優勢，取長補短，實現不同類型單元的復合疊加。

（三） 配齊建強網格管理主體，推動網格層面的多主體協同共治

為增強網格化管理能力，做實網格管理單元，一些地方注重配齊建強網格化管理主體。一是依托網格建設黨的組織，例如建立網格黨支部，推選黨支部書記和委員，并通過黨建聯建、共駐共建等鏈接、整合網格內各個治理主體，形成“一核多元”多主體協同治理的格局；二是選優配強網格服務管理團隊，形成“一格多員”、“一員多崗”的隊伍體系，一些地方還通過社會化招聘組建了專職的網格管理員隊伍，通過專職化隊伍提升網格化服務管理能力；三是面向網格下沉各級各類服務管理力量。例如，包保聯系社區的各級黨員干部、到社區報到的各類黨員以及下沉社區的公安、城管、市場監管、衛生等執法力量直接下沉網格，在網格層面聯系服務居民群眾；四是依托黨支部和網格化服務管理團隊等尋找和吸納網格內具有較強參與意識的各類居民群眾，包括老黨員、老干部、老教師等，有效擴充網格服務管理力量。通過配齊建強網格層面組織、隊伍等治理主體，筑牢網格單元的主體基礎。

（四） 推進“網格化+”工程，增強網格單元的共性特質和樞紐地位

共性特質既是單元形成的基礎，也是單元得以持續的條件。一些地方注重推進社區“網格化+”工程，力求增強網格鏈接、整合、協作等功能，讓居民群眾逐漸認識到網格的多重功能和重要地位，增進對網格的認同。一方面，一些地方注重發揮網格化管理體系效率較高、反應迅速等優勢，注重將更多事項或職責納入網格化管理體系，如，將食品安全、災害預警、安全保衛、法律服務、志愿服務、生活服務等納入網格化管理體系，持續增強網格化服務管理能力，讓居民認識到網格的必要性和重要性。另一方面，一些地方適應移動化趨勢，利用現代信息網絡技術優化和改進網格化服務管理，依托網格平臺和體系建設移動化終端，并鏈接各類應用面較廣的社交媒體，在新的終端構建議事、報事、辦事通道，提供協商議事場所、報事說事渠道及辦事辦件平臺，讓居民感受網格化服務管理的便利。此外，一些社區依托網格服務管理團隊，開展面向網格居民群眾的各類活動，通過活動緊密網格中居民群眾的聯系與聯結，增強網格的共同利益、共同文化等屬性。

四、治理單元視域下推進社區網格化的幾點思考

社區面臨治理規模過大、治理負荷較重等困境，需要通過構建內部治理單元下移治理重心，而社區網格化面臨重管理輕服務、居民參與不夠等問題，需要轉型升級。將網格當作治理單元，既提供了社區治理單元下沉的載體，又提供了網格化創新升級的新路。當前，需要以治理單元理論為指引，加強網格治理單元建設，重塑社區內部治理體系。

（一） 樹立治理單元觀念，將網格當作社區內部治理單元

社區是社會治理的基本單元，以治理單元定位社區是新時代社區治理的重要創新。隨著社區治理規模擴大、治理負荷加重，在社區內部構建更多、更小的治理單元已成為共識。在選擇內部治理單元過程中，網格因其所具備的人口、地域條件以及管理、服務屬性等而成為重要選項。要認識到網格的價值已超越了信息網絡和地理空間的范疇，其具有成熟的運行體系和運轉機制，因此，應將網格當作十分重要的社區內部治理單元，賦予網格治理元素，增強網格治理功能。

（二） 增強網格功能屬性，將網格建成復合型的治理單元

基層治理單元應該是管理、服務、自治、共治等功能的復合體，優良的治理單元應充分實現管理單元、服務單元、自治單元以及共治單元的有效重合。從功能定位看，網格是社區內部構建的管理單元，隨著網格化推進，網格服務單元功能日漸增強，但網格的自治、共治功能仍然比較薄弱，因此，需注重發展網格自治和網格共治，增強網格的復合功能和多重屬性，建設功能完整的網格單元。

（三） 依托網格下沉人財物資源，提升網格治理能力

是否具備較強的治理能力是治理單元能否長期存續的基本條件，也是單元治理是否有效的基本要求。增強治理能力離不開多樣的治理主體和豐富的治理資源。為增強網格治理能力，應進一步注重依托網格下沉人財物等資源，既注重將政府等部門的外部資源下沉網格，也注重將社區層面的資源下沉網格，通過資源下沉，在網格層面提供有效的管理和充足的服務，保障網格持續高效的運轉和升級，全面提升網格治理能力。

（四） 注重網格的調整優化，增強網格單元的共性特質

在社區治理創新中，治理單元和社會單元的重新匹配是重要的方向。?相對于居民自治單元和小區單元，網格具有人為設定的色彩，在推進網格化管理轉型升級過程中，應注重調整優化網格設置，改變簡單按照地理面積和人口規模劃定網格單元的做法，注重依托居民自治單元、住宅小區單元來重設網格，探索網格化管理與居民自治、小區自治有機融合的路徑，通過多單元復合設置甚至重合設置，增強網格共同體屬性，增加網格共同產權、共同利益、共同文化等共性元素，在網格中推動共建共治共享，打造網格治理共同體。

五、結語

后單位社會的中國社區是一個具有明確政治邊界的政治空間，是一個充滿階層分化、區隔、內部缺乏有機聯系的異質化空間。?社區已成為國家治理、社會治理和基層治理的基本單元，但社區轄區化、接管新建商品房小區以及合并重構等使得社區治理單元面臨著治理規模過大、治理負荷較重、治理成本較高等諸多問題，由此，推進治理重心下移，構建社區內部治理單元成為新時代社區治理創新的重要議題。網格因覆蓋一定的人口規模和地理空間以及含有一定的治理主體和資源而具備成長為社區內部治理單元的潛質。同時，社區網格化因行政性、管理性色彩濃厚，過于依賴信息技術，不適應移動化、流動化、社會化等趨勢而面臨著發展困境。在此背景下，以治理單元理論審視社區網格化管理和網格建設，探討做實做細網格治理單元的具體做法，可以提供社區治理重心下移和社區網格化轉型升級的可行路徑，為打造社區共建共治共享的社會治理格局提供堅實基礎。

注釋：

① 陳榮卓、肖丹丹： 《從網格化管理到網絡化治理——城市社區網格化管理的實踐、發展與走向》，《社會主義研究》2015 年第4 期。

② 程同順、魏莉：《微治理：城市社區雙維治理困境的回應路徑》，《江海學刊》2017 年第6 期。

③ 成都市政法委、成都市社科院聯合課題組等：《“小單元治理”與“網格化管理”的互促融合——成都創新基層社會治理研究》， 《四川省社會主義學院學報》2015 年第 4 期。

④ 熊萬勝：《政治整合視角下鄉村基本治理單元的適度規模研究》，《中州學刊》2018 年第3 期。

⑤ 李華胤：《走向治理有效：農村基層建制單元的重組邏輯及取向——基于當前農村“重組浪潮”的比較分析》，《東南學術》2019 年第4 期。

⑥ 李增元：《農村基層治理單元的歷史變遷及當代選擇》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版） 2018年第2 期。

⑦ 李華胤：《鄉村振興視野下的單元有效與自治有效：歷史變遷與當代選擇》，《南京農業大學學報》 （社會科學版） 2019 年第3 期。

⑧ 白雪嬌：《規模適度：居民自治有效實現形式的組織基礎》，《東南學術》2014 年第5 期。

⑨ 鄧大才、張利明：《多單位治理：基層治理單元的演化與創設邏輯——以中國農村基層治理單元演化為研究對象》，《學習與探索》2017 年第5 期。

⑩ 鄧大才：《均衡行政與自治：農村基本建制單位選擇邏輯》， 《中共中央黨校（國家行政學院） 學報》2019 年第 1 期。

? 鄧大才：《中國農村村民自治基本單元的選擇：歷史經驗與理論建構》，《學習與探索》2016 年第4 期。

? 程同順、魏莉：《城市基層治理單元轉換的邏輯解析》，《江蘇行政學院學報》2019 年第3 期。

? 孫柏瑛、于揚銘： 《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》2015 年第4 期。

? 秦上人、郁建興： 《從網格化管理到網絡化治理——走向基層社會治理的新形態》， 《南京社會科學》2017 年第 1 期。

? 田毅鵬、薛文龍：《城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議》，《學海》2012 年第3 期。

? 蔡禾、黃曉星： 《城市社區二重性及其治理》，《山東社會科學》2020 年第4 期。

? 楊敏：《中國社會轉型過程中社區意涵之探討》，《武漢大學學報》 （哲學社會科學版） 2006 年第6 期。