新時代城鄉基層治理的引領式治理模式
——全國城鄉基層治理高峰論壇綜述

唐 銳 廖 艷 楊秋萍

黨的十九屆五中全會提出了國家治理效能得到新提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高的發展目標。在此背景下，圍繞城鄉基層治理這一時代命題，由四川大學和宜賓市委市政府主辦，宜賓市城鄉基層治理委員會、城鄉基層社會治理研究院承辦的全國城鄉基層治理高峰論壇，于2020 年11月15 日在四川宜賓舉辦。來自全國近百位專家學者、政府部門工作者、主流媒體和學術期刊代表受邀參加此次論壇。以王浦劬（長江學者，北京大學政府管理學院教授） 為代表的專家認為，新時代各地的城鄉基層治理以堅持黨的領導為基本遵循，可稱之為具有中國特色的城鄉基層治理引領式治理模式。與會代表亦就引領式治理的內涵、目標、實踐經驗、未來發展等議題展開了廣泛探討。

一、引領式治理：背景、內涵與目標

（一） 引領式治理的背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進國家治理體系和治理能力現代化上取得了重大的理論和實踐成果。在特定的時代背景、社會背景和政策背景下，基層治理體制機制更加完善，逐步形成了具有中國特色的城鄉基層治理引領式治理模式。從時代背景看，何立軍（中國社會治理研究會秘書長，研究員） 指出，當前國際國內治理環境錯綜復雜，國際力量對比深刻調整，不穩定性因素層出不窮，世界各地深受新冠肺炎疫情的影響。同時，新時代的中國賦予了城鄉基層治理新要求。從社會背景看，姚樂野（四川大學副校長，教授）認為，面對世界百年未有之大變局，我國的經濟結構發生變革，利益格局產生調整，思想觀念深刻變化，社會結構深刻變動，城鄉基層治理面臨的形勢和環境更為復雜，社會矛盾風險增多。從政策支撐看，國家在治理領域出臺了一系列重大的戰略部署和重要政策。何立軍指出，黨的十八大以來，基層治理逐步成為了國家治理現代化的重要組成部分，國家及各級黨委、政府在基層治理領域陸續采取了一系列創新舉措。基于特定的時代、社會及政策背景，新時代城鄉基層治理在目標、體制、方式及路徑等領域都呈現了引領特征，強調黨對治理領域的引導和引領。

（二） 引領式治理的內涵

“治理”一詞源于西方，在中國的政策語境中側重“治國理政”。對中國各領域的治理都要以堅持社會主義制度和中國共產黨的領導為基本前提。自中國建立社會主義市場經濟體制以來，社會各領域在不斷發生變化，伴隨這些變化，我國也在持續探索新的治理模式。各地的城鄉基層治理和國家治理整體模式相互貫通，同時又各具地域特點，但總體是以國家治理的整體模式為引領。基于新時代中國城鄉基層治理的特征、目標及實現路徑，逐步形成了引領式治理模式。

引領式治理的重點在于“引”和“領”。在王浦劬看來，引領式治理與社會自主治理不同，與傳統的計劃經濟體制之下的全能政府治理也不同。引領式治理模式有“引”也有“領”。“引”重引導和主導，但不等于包辦代替，其強調以引領方式協調多方機構，達到有效治理目標。“領”強調黨的領導，強調黨和政府的主導作用。引領式治理模式是中國共產黨的群眾路線在基層治理領域的具體體現，是基于黨的領導和以人民為主體的有機結合，是具有中國特色的城鄉基層治理模式。

（三） 引領式治理的目標

總的看來，引領式治理要實現以下四個方面的治理目標：

其一，建設共建共治共享的社會治理共同體。要完善新時代社會治理新格局并推進社會治理現代化，必須以共建共治共享理念推進社會治理共同體建設。王浦劬指出，引領式治理要建設共建共治共享的社會治理共同體，這有助于對宏觀和具體事務的治理。在此問題上，郁建興（長江學者，浙江大學公共管理學院院長） 指出，在宏觀的社會治理體制中，“民主協商、社會協同、公眾參與”多出現在基層，未來治理需要多元主體參與，需要實現“怡然自樂”“共享自治”的基層善治場景。建設共建共治共享的社會治理共同體，有助于促進多元主體協作行動。姜曉萍（長江學者，四川大學公共管理學院黨委書記） 認為，基層治理必須要促進多方主體協作。基層治理是一個系統工程，必須站在滿足群眾多元化美好生活需求的角度，廣泛發動并充分整合各類資源力量，走出一條共建共治共享的基層治理之路。此外，衡霞（四川大學公共管理學院副教授） 從村“兩委”、基層黨組織和集體經濟組織可進行組織同構角度出發，認為可嘗試實現這三者的功能整合，建立“三位一體”的農村治理模式，充分發揮多元主體協作行動的效用。

其二，確保并實現精細化的社會治理。精細化的社會治理有助于應對當前復雜的社會問題。王浦劬提出，引領式治理模式要實現精細化治理，需應用更為精準化、精細化的治理方式。精細化的社會治理優勢在于：一是精細化的社會治理從問題導向出發，有助于將落腳點放在精準并精細地實現對人的服務和對社會的治理。在此問題上，程文茂（四川省委基層治理辦副主任） 認為，城鄉基層治理直接關系人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，要在治理中實現對人的精準服務。二是有利于精準識別社會問題，在治理過程中精準施策，并對治理效果及時改進，有效回應社會需求。楊開峰（中國人民大學公共管理學院院長、教授） 認為，要縱深推進精細化的社會治理，將社會治理往法制化、制度化、標準化方向引領。三是能避免各地無差別的同質化治理，凸顯基層治理的地域特征。任劍濤（長江學者，清華大學政治學系教授） 認為，基層治理要避免全國一盤棋和無差別的同質化，在治理過程中，要清晰認識各地社會治理的特定時空條件和區域社會定位，采取因地制宜的治理方式。在此問題上，王敬堯（四川大學公共管理學院教授） 也指出，各地的治理之道要有邊界，尤其要立足本地實際進行政策創新，在體系、能力、機制上重構行政理性。

其三，提升社會公共安全水平。社會公共安全關系國家的長治久安，專家們就社會公共安全的必要性及具體要求展開論述。王浦劬認為，引領式治理的目標要實現社會公共安全，這是人民群眾安全感和幸福感的直接感知。肖濱（長江學者，中山大學政治與公共事務管理學院教授） 認為，社會治理匹配高質量經濟發展的邏輯節點是立足基層，做到一手保平安，一手促公平。陳東升（法制日報社浙江記者站站長） 和郁建興都指出，實現社會公共安全是貫徹落實習近平對平安中國建設的戰略部署，實現穩定有序一直是黨委政府進行社會治理的目標。任劍濤認為，可嘗試規則治理，最大程度發揮法治在基層治理中實現社會公共安全的效用。

其四，實現優質公共服務。優質的公共服務是健全基本公共服務體系和實現新時代城鄉基層有效治理的必然要求。王浦劬認為，引領式治理要實現優質的公共服務，公共服務和安全是人民群眾安全感和幸福感的來源。此外，我們要清晰認識到，公共服務要對社會治理產生效用才能稱其為優質的公共服務。夏志強（四川大學公共管理學院副院長、教授） 指出，新時代在大數據、人工智能以及物聯網精細算法的驅動下，要使公共服務對治理發揮作用，可通過精準管理公共服務方式，將回應性公共服務轉向前瞻性公共服務。其次，優質公共服務的重點在于關注每一個社會群體。羅亞玲（四川大學公共管理學院副院長、副教授） 從技術治理邏輯下的鄉村治理內卷化的形成及其破解角度出發，認為在數字化時代，實施養老保障和養老服務舉措時，要關注老年人的適應性問題。最后，實現優質的公共服務要關注其價值取向。郭金云（四川大學公共管理學院副教授） 從治理視角和行為主義視角闡述了無形公共服務的價值取向。從治理視角出發，關注如何實現社會治理與公共服務一體化的問題；從行為主義視角出發，關注公共服務主體的公共服務動機，同時關注公共服務感知績效對治理的影響。

二、引領式治理：體制、方式與發展

（一） 引領式治理體制：黨建引領

2021 年1 月28 日，中共中央政治局召開會議強調：“要加強黨對基層治理的領導，將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為治理效能。”黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，城鄉基層治理必須堅持黨的領導并強化黨建引領。王浦劬認為，引領式治理模式在基層治理的體制構建方面是黨建引領，黨的領導對社會治理各領域的體制建構和完善而言發揮著關鍵作用。通過黨建引領，能激發群眾參與治理的創造性和積極性。姜曉萍認為，基層社會治理離不開黨建引領，只有在基層黨組織帶動下開展基層治理實踐，才能保證每一個基層細胞健康有活力。肖濱分析指出，在推進黨建引領基層治理體制中，要加強組織建設，精準整頓軟弱渙散的基層黨組織；要拓展黨建引領領域，推進全領域黨建；要通過提升政治領導力和社會動員力來提升黨建引領力。

黨建引領需要搭建運作有效的基層治理結構。基層治理結構是基層治理體制機制的重要組成部分，黨的領導在基層治理結構中始終居于首位。其中，統籌優化治理機構設置是基層治理結構運作有效的前提和條件，優化治理機構設置可以節約治理資源并集中治理力量，發揮治理最大效能。對此，肖濱指出，優化治理結構能有效解決“誰來管基層治理”的問題，通過黨建引領，強化專管，減少層級設置。郁建興也持相同觀點，他指出，在整合基層治理力量方面，要以黨建為引領，激發群眾參與基層治理的積極性，創新應用載體，推進社會治理創新向后端移動，改變創新給群眾帶來的效用曲線。楊開峰指出，要強化基層治理隊伍能力建設，提升干部隊伍、社會組織、社會企業的能力。

（二） 引領式治理方式：政治引領

黨和政府的政治組織和政治公共權力始終指導著社會的整合、發展與創新。新時代城鄉基層治理在治理方式上體現出了政治引領的特征。王浦劬認為，引領式治理模式從方式角度來看是政治引領，基層治理要系統并長期堅持政治引領方向，不斷進行政治引領功能再造和功能提升。政治引領具體表現在五個方面：第一，以黨的政治理論和思想為引領，主要是指以習近平新時代中國特色社會主義思想為遵循開展治理工作。基層治理要不斷強化政治理論和政治思想的引領功能。第二，以對政治的認同為引領。在治理過程中，強調治理主體和治理對象的政治認同感，尤其強調對黨的領導和國家制度的合法性認同。第三，以政治路線為引領，關鍵是強化黨的政治建設，錘煉治理主體的政治能力。第四，以政治立場引領作為關鍵。即以人民為中心的立場，任何路線方針、政策、制度、設計都圍繞人民為中心的站位進行引領，充分尊重人民群眾在歷史創造和社會治理中的主體作用。第五，以風清氣正的政治生態為引領，良好的政治生態直接影響著治理工作開展的成效。

（三） 引領式治理發展：創新引領

創新在我國現代化建設全局中處于核心地位，創新、發展和治理緊密相連。治理是為了更好地發展，發展又能更好地推進治理，從治理本身的含義及演進歷程看，發展、創新和治理相互結合，具體表現是：

其一，引領式治理模式將創新、發展、改革與治理有機結合。推進城鄉基層治理制度創新和能力建設，其本質是一場激發城鄉基層內生動力、實踐活力與秩序相統一的改革行動。發展是治理的起點，發展的成效反作用于治理，形成相互推動的良性循環。總之，在引領式治理模式中無改革就無創新，沒有發展達不成治理，沒有治理發展就沒有保障。在實施的方式上，程文茂認為，治理和發展是一體兩面又內在統一，必須著力構建與新發展理念、鄉村振興戰略、城鄉融合發展相適應的城鄉基層治理體系。以高質量發展引領高效能治理，以高效能治理促高質量發展。

其二，引領式治理模式側重權責能的層級與部門間的合理配置與協同運行。何立軍指出，基層治理是持續的過程，隨著治理環境的變化，治理會出現新情況、產生新問題。在治理中，僅靠政府的資源和力量遠遠不夠，也不符合治理的應有之義，各領域的治理都需整合各方力量，實現共建共治。王浦劬認為，只有實現政府的層級和部門之間的協同運行，才能達到高質量發展和高效能治理。在具體運作上，程文茂指出，實現政府的層級和部門之間的協同運行，要注重省、市、縣、鄉、村五級聯動，集中力量統籌推進。

其三，引領式治理模式將政府調節與社會調節、居民自治有機結合。實現有效治理需要實現政府、社會、民眾的良性互動。王浦劬認為，引領式治理模式的創新在于政府調節與社會調節、居民自治三者的有機結合，同時實現公共權力和公民權利間的有機結合。對此，郁建興也強調，政府、市場與社會多元主體合作共治的體制機制建設是城鄉基層治理體系的重要內容。在具體方式上，胡順平（農業農村部政策與改革司） 以農村改革和宅基地改革為例，認為可通過發展集體經濟、農村集體產權制度改革及確定股份合作制的資產量化等方式，維護人民群眾作為集體經濟組織成員的財產性權利，更好地實現政府調節與社會調節、居民自治的有機結合。

其四，引領式治理模式促進社會治理與公共服務相結合。社會治理與公共服務是內在統一的，在治理中實現服務，在服務中更好地推進治理。王浦劬認為，“治理”不能僅理解為社會治理，同時要理解為公共服務，城鄉基層的引領式治理重在將社會治理和公共服務有機結合。對此，姚樂野強調，社會治理的主體是人民，社會治理的本質是謀求公共利益的最大化，實現對人民的公共服務。胡順平則從城市和農村的角度分別闡述，強調在推進社會治理的過程中做好基礎性公共服務工作的重要性。在農村，要充分給予進城務工農民保留宅基地的權利，使其更好地參與治理。在城市，要盡力打破二元經濟體制，使進城民眾享受到城鄉一體化的服務。只有做好了基礎性工作，才能集中城鄉基層治理力量。

三、引領式治理：探索、實踐與經驗

（一）“立、破、解、答”：基層治理的四川宜賓實踐

楊俊輝（時任宜賓市委常委、組織部部長） 作了題為《城鄉基層治理的宜賓答卷》主旨演講，從“答題”的四維視角介紹了宜賓市城鄉基層治理的具體探索。

以黨建引領“立題”，把黨建引領作為根本遵循。一是著力解決“黨的組織有沒有、優不優、強不強”的問題。結合鄉村建制調整改革，同步優化組織設置，健全組織架構，構建起橫向全面覆蓋、縱向執行有力的基層組織體系，把黨的工作觸角延伸到社會最基層、治理最前沿。二是著力解決基層干部“思想不適應、能力不適應、作風不適應”的問題。瞄準打造高素質的基層治理隊伍的目標，大力開展學習提能培訓，建立“基本報酬+績效報酬”的村干部報酬制度和“定崗定級”的社區干部薪酬體系。面向優秀農村黨組織書記公開選拔鄉鎮領導干部，靶向聘錄鄉鎮事業人員，有效激發了基層干部想干事、能干事、會干事的內生動力。

以改革創新“破題”，把改革創新作為動力之源。宜賓市在四川省率先啟動實施鄉村建制調整改革試點，作為推動城鄉基層治理制度創新和能力建設的重大基礎性、牽引性改革。通過改革，全市鄉鎮（街道）、村、社區減幅分別達26.5%、36.3%、18.2%，面積增幅分別達36%、61.3%、18%，戶籍（常住） 人口增幅分別達36%、55.3%、18.2%，實現了面積擴大、人口增加、資源整合、要素集聚、布局優化的目標，鄉村治理單元、治理要素、治理體系實現了格局性、系統性正向變化。在改革已形成良好態勢的基礎之上，跟進謀劃部署“后半篇”文章，結合“十四五”規劃編制，重點規劃建設20個中心鎮、300 個中心村，進一步優化鄉村發展規劃，連片發展優勢特色產業，推進合并村集體經濟融合發展，統籌推進水、電、路、氣等基礎設施建設，在新的治理骨架上重構鄉村發展藍圖，構建縣城—中心鎮—中心村城鄉融合發展體系，讓改革紅利在鄉村治理、發展、服務中全方位發酵釋放。

以服務民生“解題”，把服務民生作為價值取向。在鄉村治理中，結合鄉村建制調整改革，健全鄉鎮便民服務中心、新村黨群服務中心、撤并村便民服務點三級便民體系，全面推行民事代辦、一站式服務、一窗式辦理等制度，確保群眾近期利益不受損、長遠利益有增進，以高效優質的服務贏得群眾的真心擁護。在城市治理中，以全國城市基層黨建示范市、全國市域社會治理現代化試點城市為契機，構建市、縣、街道、社區、小區五級示范體系，開展“家園共治”黨建引領小區治理八大專項行動，實施社區黨群服務中心親民化改造，打造了“六孃說事”“院巷議事”“暖心家園”“老巷管家”等共建共治共享品牌，深度激發了群眾參與治理的主動性、創造性。

以推動發展“答題”，把推動發展作為衡量標準。基層治理要圍繞中心大局抓治理，要從治理能力和治理體系方面，研究解決制約發展的根本性、深層次問題，更大力度解放和發展社會生產力。同時，發展是治理的重點更是新的起點，發展的成效會反作用于治理，形成相互推動、持續上升的良性循環。宜賓市作為典型的資源型城市，白酒、煤炭曾是拉動經濟發展的“雙引擎”，占工業增加值60%以上，被稱為“一白一黑”支柱型產業結構。為推動產業轉型升級，宜賓聚焦大學城、科創城建設做實治理文章，探索黨組織引領下的園區治理體系，開展“一站式”審批服務、“保姆式”運行服務和“跟進式”黨群服務，將治理效能轉化為招商引資助推器和項目落地加速器。

（二） 積分推行：激發治理活力的有效實踐

施維（農民日報社要聞部主任） 指出，各種積分制度展示了在基層創造中與鄉村治理中的旺盛生命力，這已經成為新時代鄉村治理最有活力的機制之一。

安徽省金寨縣以政風超市為抓手推動積分制治理。在推行積分制的過程中將勤勞致富、孝老愛親、移風易俗、環保衛生等六個方面作為評比的內容，同時增加1 個X，根據弱什么評什么，每個月都會相應地推動某一項工作，體現了因地制宜的要求。

積分制的顯著特點有：一是操作簡單，適宜推廣。在農村的治理工作中，能使改革和創新真正具有生命力的并不是高深的理論，而是需要操作起來簡單易行，不受管理者水平高低的制約，也不受地域經濟發展條件的限制，任何地方都可以學習借鑒，同時又便于推廣的經驗或手段。二是成本低廉，經濟可行。一般而言，全國各地大多采用經濟物質激勵+榮譽激勵相結合的方式，事實上物質占很小的部分，很多村民更在意榮譽激勵。三是見效迅速，立竿見影。在鄉村治理中，很多的工作推動需要一定時間才能見效，但積分制可以達到立竿見影的效果。

但是，積分制在推行過程中也需要注意一些問題。一是要始終遵從農民的意愿。在推行積分制的過程中，始終尊重農民意愿是首要和基本的標準。在制定積分制的過程中，必須要調動起全體村民的參與熱情，在規范管理上下功夫。指標設置、考核、評議和監督等，都要充分考慮群眾的意愿，征求群眾的意見，實行陽光程序。二是因地制宜開展探索。積分制必須要適應各地的實際情況，這是鄉村治理中必須要把握的一個重要原則和前提，這樣才能使積分制更好落地于鄉村，實現積分制與鄉村振興的有效結合。三是指標的設置要簡單易行。在指標設置和考核的辦法上，需要考慮內容通俗易懂，程序簡單便于操作。四是強化保障，創新應用。要建立多元的財政保障機制，在發展過程中更好地吸收現代化的管理技術和經驗，在積分制的推進過程中充分運用大數據和互聯網技術，提高效率，推動發展。

（三） 四大舉措：走在前列的基層治理廣東樣本

肖濱發表了題為《社會治理如何匹配高質量的經濟發展——走在全國前列的廣東樣本》的主旨演講，總結提煉了廣東在社會治理方面走在全國前列的四大舉措。

其一，黨建引領，建構權威。一是加強組織建設。精準整頓軟弱渙散基層黨組織，實施《廣東省整頓軟弱渙散村 (社區) 黨組織工作方案》，采取重點整頓和動態管理方式，建立整頓工作臺賬和檔案。實施基層黨組織“頭雁工程”“黨員人才回鄉計劃”，選優配強第一書記。二是推進全領域黨建。深圳市成立互聯網企業黨建，深圳市寶安區將支部建在社區，東莞市開展“小個專”黨建，佛山市把支部建在村民小組，將黨組織神經末梢延伸至最基層。三是提升政治領導力、社會動員力。廣州市增城區探索黨建引領規范“村民代表議事制度”。中山市在村（居） 黨組織推行特別委員制度，設立外來人員特別委員。佛山市南海區建立鄉鎮（街道）領導干部駐點普遍直接聯系群眾制度。

其二，秩序維護，四手聯動。廣東省印發《關于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的行動方案》，健全社會治安防控體系、健全維護公共安全體系、健全矛盾糾紛預防化解體系、健全社會心理服務體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

其三，走向公平，內外共享。一是健全民生保障體系。廣東省每年推行涵蓋教育、就業、醫療、公共安全等方面的“十件民生實事”政策，并確保落地見效。二是推動公共服務均等化。制訂《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009—2020年）》，使廣大群眾更好地共享改革開放的成果。三是推進區域協調發展。以珠三角為核心，培育粵東、粵西兩冀為新增長極，把粵北山區打造為生態發展區。四是探索多元幫扶模式推進城鄉融合發展。組織派出駐村工作隊開展入戶精準識別，創新“雙到”的扶貧經驗，堅持打造“差異化”的扶貧模式，采取“一村一策”的方式，形成符合地方實際的扶貧政策。五是推進社區本地人與外來人共融。2017 年，廣東省在全國率先開展非戶籍常住居民及黨員參加社區“兩委”選舉試點工作，有1484個村（社區） 選舉產生1581 名非戶籍委員。廣州市白云區三元里街道創建外來人員參與的社區共治議事會平臺。

其四，扎根村居，鞏固根基。一是優化治理結構。廣東在部分地市試點推行鎮（街） 與村（居）權責清單和雙向考核制度，理順鎮（街） 與村（居） 治理關系。二是完善治理機制。規范化推行村（居） 民議事協商制度。廣州市推行“116”工作法共商城鄉社區事務，荔灣區探索建立社區、網格、樓宇三級議事聯動機制。佛山市禪城區紫南村通過村規民約實現村莊有效治理，共出臺涉及村容村貌、住房修建等內容的300 多條村規民約。三是強化資源保障。河源市龍川縣實施村治人才“育苗”工程、為“共建共治共享”提供人力保障。珠海市香洲區通過“社區營造”和培育社區文化方式，構建和諧社區共同體。佛山市禪城區以“微服務中心”打造鎮街服務樞紐。深圳市光明新區培育社區基金會等新型公益性組織，引導各類社會組織、社會工作者參與社區建設。

四、引領式治理：挑戰、路徑與績效

（一） 新時代引領式治理面臨的挑戰

任何治理模式都面臨著諸多挑戰，只有準確識別挑戰與困境，才能精準施策，實現高效能治理目標。新時代的引領式治理也面臨著復雜的社會風險和社會矛盾。肖濱認為，當前我們面臨的最典型的挑戰是社會治理難以匹配經濟高質量發展，具體體現在：其一，治理中社會秩序難以持續性維護。近年來，社會糾紛日趨嚴重，尤其是民間糾紛呈現激化態勢。其二，治理中社會公平難以實現。當前，我國在治理中存在區域間非均衡、城鄉差距懸殊、貧富兩極分化的嚴重問題，導致經濟成果共享不均衡，公共服務共享不充分等問題。其三，治理中存在社會無序參與和群眾無法參與的困境。實現有效治理需要充分發動多元主體共同參與。但是，當前在拓展參與渠道并推動社會有序參與領域仍面臨諸多難題。比如，各地區促進社會參與的步伐不一致，民眾在分享和獲取公共權力的過程中表現出參與表層化、參與不足、參與渠道供給與參與訴求之間存在緊張性等問題。其四，黨對基層治理的引領功能還需強化。當前，存在社會個體分散化、社會組織自主化、社會空間自治化及部分黨員離散化的趨勢，亟待防范黨對社會的領導存在失聯的問題。

（二） 引領式治理的路徑展望

面對治理中的挑戰與困境，亟待優化治理路徑。與會專家從加強城鄉基層治理制度建設、構建簡約高效的基層治理體系、全面提升社會治理能力并厘清城鄉基層治理的關鍵著力點、夯實基層治理基礎等領域展開了探討。

其一，加強城鄉基層治理制度建設。城鄉基層治理的制度建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性條件。王浦劬認為，引領式治理最根本的路徑是進行制度建設。國家治理能力現代化的實現不是孤立地對人才和干部進行測評，而是側重制度實施、制度創新和制度執行。具體的制度建設可從三方面展開：一是推進城鄉基層治理體制建設及治理機制的優化。二是實現正式制度與非正式制度的結合。三是實現制度建設與制度執行的有機結合。對此，郁建興認為，基層治理的頂層設計要與基層實踐探索形成良性互動，特別是在執行基層治理的相關制度中，要注重基層探索。兼顧城鄉基層治理與國家治理的統一性，同時在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式，強調基層治理的地方性，充分實現制度建設與制度執行的良性互動。

其二，構建簡約高效的基層治理體系。基層治理體系是國家治理體系的地基，簡約高效的基層治理體系是提高基層治理效能的體系保障，在推進國家治理體系現代化的過程中發揮著支撐性作用。簡約高效的基層治理體系需要有系統理念和比較思維。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展必須堅持系統觀念。新時代的基層治理應盡快適應社會、經濟及科技環境的變化，及時轉變治理理念。對此，楊開峰指出，社會治理不是單獨的治理領域，需要和政治治理、經濟治理、文化治理、生態治理相融合。基層治理必須有效嵌入整體的治理體系中，與其它治理子系統有效耦合。程文茂強調，城鄉基層治理必須樹立系統思維，要統籌考慮自然稟賦發展階段、區域特征、歷史文化、群眾心理等主客觀因素，統籌布局城市與鄉村，統籌運用政治、經濟、行政、法制等多種手段。

簡約高效的基層治理體系要構建清晰的權責體系。基層治理體系要明確基層治理中多元主體的角色、義務，只有明晰權責邊界，才能實現各治理主體間的良性互動。對此，胡順平指出，要堅定不移把治理的重心下沉到縣域和中心鎮。郁建興認為，要最大限度降低“要求性”行政干預，下放“賦能性”權力，動員社會主體廣泛參與，明晰各治理主體的職責。他指出，政府要有“試錯思維”，對社會組織逐步放權，動態賦權和賦能，劃定動態調整清單，選擇部分社會組織“試錯”，定期評估抽查，對績效良好的社會組織再逐步放寬賦權賦能范圍，以正向激勵促使其成長。

簡約高效的基層治理體系要注重基層治理的運行機制建設。加強組織領導，健全基層治理各級議事協調機制，能有效推動基層治理現代化建設并形成整體合力。對此，郁建興認為，對社會事務的治理不必橫向到邊、縱向到底。要注重基層治理運行中的體制機制建設，努力構建政府、市場與社會多元主體合作共治的體制機制。在保障體系方面，楊開峰指出，城鄉基層治理需有強大的組織保障，具體要解決好基層干部和人民群眾的動力機制，恰當地處理好激勵相融的問題。姜曉萍也指出，構建城鄉基層治理體系要優化基層黨組織的組織體系，使黨的工作有效覆蓋社會各類群體。

其三，全面提升社會治理能力，厘清城鄉基層治理的關鍵著力點。第一，要下沉治理資源和權力，提升縣域治理能力。黨的十九屆五中全會要求推動社會治理重心向基層下移，其中縣域治理是治理重心下移的關鍵。對此，胡順平認為，要重點提升縣域治理能力，必須堅持三個堅定不移：一是堅定不移地將基層治理重心下移，將重心和載體放在縣城和中心鎮，下沉行政力量和財政力量。二是堅定不移地發展縣域經濟，重點培育縣域主導產業。三是堅定不移地推進城鎮化，堅持以人為中心，重點處理好農村土地流轉和宅基地交易等問題，使城鄉人民都能享受城鄉一體化發展成果。第二，統籌推進城鄉融合發展。推進城鄉融合發展是解決社會失序、社會失衡、民眾失語等治理困境的有效舉措，同時也是實現引領式治理目標的重要策略。姜曉萍認為，城鄉融合發展是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的根本舉措，破解妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的制度堡壘成為推進鄉村振興的迫切需求。要及時破除農村轉移人口落戶限制，同時發揮中心城市的輻射帶動作用，以全域規劃為抓手，優化小城鎮與中心村布局，加快基礎設施、產業體系和公共服務一體化發展。第三，規范治理秩序與激發社會治理活力同步推進。基層治理既要穩定有序，又要充滿活力。郁建興指出，要在治理思維和治理手段上做到兩者平衡，始終堅持以激發社會活力、實現社會有效治理為目標。同時，黨委政府對待社會組織應為“允許試錯”的管理思維，健全對社會組織動態賦權的管理體制，激發其參與治理的活力。姜曉萍指出，基層治理要適應數字時代的發展趨勢，加強數字社會和數字政府的建設，提升社會治理的智能化和數字化水平，提升社會治理能力。王敬堯從參與式治理角度分析，強調實現地方治理之道的變革要積極推進民眾有序的組織化參與，實現科層組織和社區社會組織的對接，規范治理秩序與激發治理活力的同步推進。

（三） 實現優效治理的績效衡量標準

城鄉基層治理的舉措直接關系到治理效能，治理效能又能轉化為治理績效。治理績效是治理實踐層面的研究，相比較治理理論而言，治理績效側重對治理效能和治理水平的衡量。對城鄉基層治理進行績效衡量有助于及時調整治理策略，實現以優效治理結果為導向的城鄉基層治理。

進行治理績效衡量能進一步優化治理路徑，完善治理舉措。對此，王浦劬認為，對城鄉基層治理的績效衡量不是抽象的衡量，需看其有效性，實現優效治理。郁建興強調，在治理績效衡量方面，要探索價值引領性的社會治理評價體系。要具體到對服務和治理結果的衡量和評價上，正確處理好正面考核和負面考核的關系，同時處理好行政考核和公民參與的關系。在方式上，可借助大數據手段，監測基層社會的治理績效。一是治理應有助于發展、融合于發展并為發展創造條件。二是治理應該實現社會穩定，建設平安社會。三是治理要實現全體人民共享，實現對全體人民的公共服務。陳東升認為，在考核治理績效中，平安和穩定兩個要素缺一不可。同時，也應注意處理好客觀性評價的問題。