黃河流域生態保護及經濟可持續發展策略

殷 航

（山東藝術學院 設計學院，山東 濟南 250000）

黃河是中國第二大河，也是地跨中國北方的西、中、東三大地理區域的重要生態屏障。然而，多年來由于黃河流域的自然生態環境薄弱、水資源貧乏，導致黃河流域的經濟發展始終不是十分理想。如何實現黃河流域經濟的高質量和可持續發展，就成為中國生態保護和經濟社會建設的一個關鍵問題。因此，2019年中國政府將“黃河流域生態保護和高質量發展”上升為國家戰略。2019年9月18日，習近平總書記在主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時指出：“黃河流域是我國重要的生態屏障和重要的經濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰的重要區域，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計[1]。”因此，本文針對黃河流域生態保護及經濟可持續發展策略展開研究。希望通過本文的研究，能夠為豐富黃河流域的生態和經濟發展研究，提供一些有益的借鑒。

一、“黃河戰略”實施的重大意義和價值

（一）“黃河戰略”是實現中國生態文明建設的重要組成

黃河是僅次于長江的中國第二大河流，它起源于青藏高原，全長超過5464千米，流經青海、四川、甘肅、寧夏、河南、山東等9個省區，是這些省區重要的生態保護屏障。由于黃河是著名的“地上河”，歷史上黃河泛濫成災數不勝數，因此千百年來中國的先人們就與黃河水災展開了長期的艱苦斗爭。1949年中華人民共和國成立以后，在中國政府帶領下開展了對黃河防洪減災和水沙流失的長期治理，時至今日取得了良好的治理成效，黃河水災明顯減少、流域生態環境得到了明顯改善。尤其是隨著三江源等黃河生態環境治理工程實施以后，黃土高原等黃河上游的蓄土能力得到了顯著增強[2]。然而，總體來看黃河流域的生態環境依然存在薄弱的地方。尤其是近年來隨著流經各省經濟的飛速發展，導致工農業生產活動對黃河水資源的污染越發嚴重。在這種背景下，加大加強對黃河流域生態環境的保護和治理顯得尤為重要，不僅可以對黃河流域的自然環境進行有效的保護，而且還能夠促進黃河流域經濟帶的發展，實現黃河流域生態保護和經濟發展的共同進步。可以說，“黃河戰略”的實施是保證中國生態環境和經濟環境可持續發展的重要舉措之一。

（二）“黃河戰略”是實現中國經濟可持續高質量發展的重要舉措

黃河流域是中國經濟社會發展中重要的組成部分。根據2020年統計數據顯示，黃河流經9個省區人口共4.13億人，占全國總人口的29.3%；而9個省區的GDP總產值達到了25.1萬億人民幣，占全國GDP總產值的24.7%[3]。由此可見，黃河流域的經濟發展與人口規模顯然是不匹配的。同時，黃河流域也是中國能源礦產資源的富集區，這里不僅有煤炭、石油、天然氣等常見能源礦藏，而且還有稀土、鉭鈮鈹等稀有的重要戰略性礦產資源。除此之外，黃河流域還是我國最重要的糧食生產區，黃河及其支流沖刷而成的華北平原、黃淮海平原、河套平原等，是我國小麥、小米、棉花等常見農作物的主要種植區，該區域所產糧食和肉類產品占全國30%以上[4]。因此，實施“黃河戰略”不僅關系到我國經濟可持續發展，而且還關乎國家糧食安全問題，是我國實施國家糧食安全戰略的重要組成部分。

（三）“黃河戰略”是實現中國區域協調發展的重要布局

黃河流域是中國人口規模和人口密度最大的地區，據統計黃河流域居住人口超過1.2億人[5]，尤其是黃河中下游的河南、山東更是人口大省和農業大省。而黃河上游地區的青海、甘肅、寧夏、陜北等地，是中國經濟發展欠發達地區，這里的貧困人口眾多，因此也是中國開展精準扶貧的重點區域。而且，黃河流域的民族構成十分復雜，青海、寧夏、四川等省份有著眾多的少數民族聚集區，中下游地區也生活著回族等其他少數民族群眾。因此，開展實施“黃河戰略”一方面有利于實現各個民族的團結和友善相處，維護中華民族的團結穩定。另一方面，“黃河戰略”的實施可以協調中國東西部經濟的發展，拉近西部地區與東部地區的經濟發展差距。

二、黃河流域生態保護及經濟可持續發展問題分析

（一）生態環境惡化，水資源污染浪費嚴重

近年來，青海、甘肅、寧夏等黃河上游地區沙漠化問題突出，直接影響了這些省份的生態環境質量。如果黃河流域的生態保護不能做到位，直接會影響這一區域的經濟可持續發展。內蒙古、青海、甘肅、寧夏和陜西是中國沙漠化最嚴重的的省份，而且黃土高原又是出了名的土質疏松、植被稀少。黃河流經沙漠和黃土高原地區，會沖刷裹挾走大量沙土，從而給當地自然生態環境造成很大的負面影響。近年來，青海三江源地區的湖泊水位明顯下降，嚴重削弱了黃河上游地區的生態功能。同時，黃河流域降水比較少，其河道很多地方屬于干旱和半干旱的地區，黃河下游的河南和山東尤其缺水，這兩省的水資源人均占有量只有全國的三成。加上傳統農業對水資源的粗放使用，工業生產對黃河水資源的過度污染，導致黃河流域的水資源無論是污染還是浪費都比較嚴重。據調查，2019年黃河流域的劣V類水占比達到了12.4%，同期全國的劣V類水占比只有6.7%[6]。河南省的水資源與環境污染尤為嚴重，2020年河南17個空間質量重點監測城市中，有14個城市的空氣達標天數出現下降趨勢。因此，黃河流域經濟可持續發展必須依賴于嚴格的生態保護。如果生態環境破壞和水資源污染問題得不到有效解決，黃河流域經濟不可能實現長久健康發展。

（二）區域內部經濟差距變小，外部經濟差距拉大

2011－2020年十年時間里，黃河流域內的9個省區之間經濟差距不斷拉大。2012年前黃河流域經濟發展呈現出由西向東移動的趨勢；2012年后黃河流域經濟發展向東移動趨勢明顯。如今，黃河流域經濟發展呈現出“東強西弱”的總體態勢，東部地區經濟發展速度要明顯優于西部地區。但是近年來隨著中國經濟進入“新常態”發展階段，區域內各省經濟發展差距逐漸趨于穩定。例如，2011年黃河流域各省份人均GDP最高的是內蒙古，達到了57515元人民幣；最低的省份是甘肅，為19628元人民幣；兩者差距達到了37887元人民幣[7]。到2020年，黃河流域各省份人均GDP最高的是山東，達到了73129元人民幣；最低的省份是甘肅，達到了36039元人民幣；兩者差距達到了37090元人民幣[8]。如果從極差（Range）的角度來看，近十年來黃河流域各省的經濟發展差距基本都維持在0%左右。由此可見，區域內各省的經濟發展差距并沒有拉大，但是與區域外省份相比差距比較明顯。例如，2011年黃河流域9省區GDP占全國GDP的27%，到2020年變成不足25%[9]。而且，黃河流域共有198個貧困縣，占全國貧困縣總數的將近三成。不僅貧困范圍廣，而且貧困程度也比較深，返貧率也比較高。由此可見，與我國其他區域相比，黃河流域9省區經濟發展相對比較滯后，這一問題應該引起高度重視。

（三）利益關系協調缺乏，利益矛盾問題較為嚴重

首先，黃河流域很多區域的生態保護與經濟發展存在著比較大的沖突和矛盾。例如，黃河流域分布著很多生態服務功能區，而這些功能區往往也都是比較貧困的地方。其次，區域內各省在生態和礦產資源的利用上沒有協調，于是就出現了在生態和礦產資源利用的矛盾和沖突。比如，黃河本身就是一個水流量不大的河流，所以各省乃至各市縣對于黃河水資源的爭奪很激烈，經常是上游有水、下游就缺水。最后，黃河流域各省在經濟利益分配上也存在著不小的沖突和矛盾。黃河流經的9個省區中，整體上東部地區經濟發展水平較高，西部地區發展水平較低。如此一來，黃河流域東西部地區在利益傾向上必然存在不小的差異，而且目前也缺乏行之有效的利益協調機制。

（四）傳統產業占比比較大，產業轉型升級面臨壓力

產業是經濟發展的重要基礎，有了產業發展才能增加就業機會、拓展經濟發展規模，進而實現區域經濟的可持續發展。雖然近年來黃河流域的經濟發展規模不斷擴大，但是產業發展明顯比較滯后。黃河流域很多地方主要以農業生產為主，農業生產比較粗糙的管理模式導致資源利用率不高，急需進行產業轉型升級實現可持續發展。然而，黃河流經的9個省區中，甘肅、青海和寧夏經濟發展長期排在全國末端，其自身產業構成單一、規模有限、科技含量不足，這就對其產業進行轉型升級帶來了很多的障礙。不僅是上游，下游的山東是黃河流經省份中經濟實力最強的，但是山東的產業“老化”苗頭已經出現，急需實行產業轉型發展，但是科技創新能力不足無法提供足夠的支撐。山西和內蒙古經濟發展多少年來都是單一地依靠煤炭資源，始終缺乏產業轉型的勇氣和動力。更令人擔憂的是，產業轉型發展的滯后，導致黃河流域的工業化建設與城鎮化建設明顯不協調。NU值常被用來描述城鎮化發展與工業化發展的對比水平，當NU值小于1.2時，說明其城鎮化發展超前于工業化發展水平[10]。據有關調查結果顯示，除了山東省的NU值大于1.2之外，黃河流域其他八省的NU值都低于1.2，這表明黃河流域大部分地方的工業化發展明顯滯后于城鎮化建設狀態。而且，黃河流域工業化發展還要兼顧生態資源環境的保護，因此該區域的產業轉型發展更是任重而道遠。

三、黃河流域生態保護及經濟可持續發展策略

（一）加快制定和出臺黃河流域相關區域規劃發展政策

盡快科學地開展區域規劃工作，既是實現區域內經濟協同發展的必然之舉，同時也是實現黃河流域經濟可持續發展的先決條件。習近平總書記在2019年的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，明確指出了黃河戰略要以“共同抓好大保護，協同推進大治理”的實施原則推進。因此，我國有關部門應該緊緊圍繞著這一重要原則，加快制定針對黃河流域生態保護和經濟可持續發展的規劃綱要，根據黃河流域的生態資源分布，有針對性和差異化地制定可持續發展路徑，這樣才能實現東西部、上下游經濟的和諧平衡發展。其次，要加快黃河流域生態保護與經濟發展協調共進的頂層設計。頂層設計過程中，要充分認識到區域生態保護與經濟發展二者之間的關聯性和結構特征[1]。從黃河流域生態環境與經濟發展的基本現狀出發，突出協調共進頂層設計的科學性、系統性和匹配性。尤其是注重生態保護、水資源保護與經濟發展所帶來的廢水廢氣排放的統一謀劃管理，這樣才能提升協調共進機制的聯動性和整體性，為黃河流域的生態保護與經濟可持續發展提供全方位的頂層設計保障。另外，還要加快制定黃河流域區域發展政策，政策是明確發展過程中責任主體和受益主體，并且平衡黃河流經的9個省區的利益關系，從而避免出現發展過程中的利益糾紛問題。

（二）加強生態保護和修復力度，注重不同政策的對接和融合

生態保護是“黃河戰略”的重要內容，也是實現黃河流域經濟可持續發展的重要基礎。首先，鑒于生態保護是一個復雜的有機整體，尤其是像黃河流域的生態保護更是一個跨越多個省份的系統工程，所以更需要不同省份合作開展跨區域的生態保護協同治理。比如，黃河的水資源主要來自上流地區，泥沙主要來自中游地區，而黃河洪澇災害主要發生在下游地區。因此，對黃河流域的生態保護可以采用分區分片的治理模式[12]。黃河上游地區要加強對祁連山、三江源等重點生態保護工程的建設，尤其是加大天然林保護、濕地保護、土地沙化保護的推進，從源頭上保證黃河水資源的生態安全。中游地區由于黃河流經造成比較嚴重的泥沙流失和環境污染問題，為此需要加大對水土流失和退耕還林還草的推進治理。同時還要嚴格控制工農業生產排污，所造成的黃河中段污染嚴重的問題。黃河下游地區是經濟較發達地區，也是洪澇災害與生態系統破壞的高發區。因此，要加強下游地區的洪澇災害治理、攤區治理和黃河三角洲的濕地保護，加快對黃河下游地區的生態環境的修復與重建，保證下游地區的防洪安全和經濟可持續發展。其次，要加強黃河流域生態環境保護與扶貧和三農政策的融合。黃河流經的很多地方都是農村地區，這些農村地區為了追求短期的經濟效益，對當地的礦產資源進行過度開發，對生態環境造成了極大的破壞。久而久之，這些農村地區也就成為生態破壞和經濟貧困的雙重災區。針對這種情況，可以結合精準扶貧和城鎮化建設的政策，采取“重大生態破壞—移民—城鎮化建設工程”的模式[13]，進行重點生態區和深度貧困區的改造。最后，要加強對黃河流域水資源的保護。可以從全局性和整體性的角度出發，充分聯系黃河的河面、河床、上下游、河岸和山水林田湖草，從而開展水沙流失、水資源污染的治理。同時，加強對黃河水資源的剛性約束，改變過去那種粗放型的水資源利用方式，最大限度保證水資源的節約型使用。

（三）加強黃河流域內外部區域合作，鼓勵擴大開放

據統計，黃河流域共有超過236個地級市及以上城市[14]，但是流域內的省份之間聯系并不緊密，特別是城市之間的關聯性更弱。黃河流經的9個省區中，只有下游的山東和河南區域聯系比較緊密。但是兩省的經濟聯系也主要是以省域為主，由于黃河缺乏通江達海的航運能力，因此山東與河南的城市之間的聯系也比較有限。黃河流域作為一個經濟整體，必須打破內部經濟聯系的障礙，加強上游、中游、下游之間的經濟要素流動，這樣才能保證黃河流域經濟可持續發展。具體來說，首先，黃河流域各個省份間經濟發展不平衡，因此需打破行政區劃界限，加強省域和城市之間的互動和合作，追求融合與聯動發展。其次，盡快協調好各省份的發展定位，避免產業同質化和惡性競爭[15]；同時應逐步打破要素流動壁壘，鼓勵人才、技術等生產要素在各省份間充分流動。再次，黃河流域應作為一個整體，加快交通基礎設施的聯動建設，充分挖掘和利用好黃河通道，加強與外部區域的密切聯系和協同發展。最后，要緊緊抓住“一帶一路”建設的歷史發展機遇，提倡以陜西、四川、河南和山東為引領，充分利用自貿區發展優勢，積極融入全球價值鏈分工體系，形成高層次的對外開放發展新格局。

（四）加強利益共享機制的建立，實現區域內共同發展

建立利益共享機制，是保證區域經濟可持續發展最重要的條件之一。這種利益共享不僅指經濟發展層面的，也包括黃河流域的生態環境保護的利益協調。要協調黃河流域內各方的利益關系，可以從以下幾個方面進行：第一，協調各省份建立完善的全流域共同協商溝通平臺，保證各省能夠暢所欲言充分表達各自的發展訴求，在協調各方訴求的過程中尋找出利益平衡點。在構建利益共享機制的過程中，有關部門應該積極發揮作用，協調構建以生態保護和經濟可持續發展的利益共享和調節機制。第二，要提升利益共享協調效率。黃河流域地跨九個省份，因此在實現利益共享的過程中，要注重跨省、跨部門的多元主體利益協同和生態治理。同時，應聯合多個省份的相關部門，定期開展黃河流域生態環境和自然資源治理的信息披露公開，讓公眾隨時了解黃河流域生態保護的狀況。第三，在流域內各省建立多元化的財政轉移支付體系，并且明確中央政府與地方政府的利益分配共享機制[8]。第四，鼓勵和引導東部經濟發達省份對西部欠發達省份進行幫扶，尤其是在人才培養、職業培訓、技術支持和資金支持等方面進行支援[16]。

（五）加快黃河流域經濟產業優化，實現產業的轉型升級

整體來看，黃河流域的上下游、東西部區域，在生態環境、資源稟賦和經濟發展程度等多個方面都有所差異。因此，對于黃河流域的規劃發展要體現出差異化的發展思路，可以根據本地區的實際情況進行產業布局調整，從而避免產業發展的重疊和沖突。一方面，產業優化能夠快速提升城市功能，有助于黃河流域各個城市提升產業發展競爭力。另一方面，產業優化可以吸納更多的就業人口，并且促進公共基礎設施的快速建設。黃河流域經濟產業優化，可以從兩個部分著手：一是重點結合本地區的優勢特色資源，打造具有核心競爭力的高質量產業品牌特色，從而提升工農業生產的附加值[17]。二是在進行黃河流域產業轉型升級過程中，要注重對原有傳統產業的現代化改造和精減，為發展新興產業留下更加廣闊的空間，尤其是為發展創新型產業提供必要的支持。黃河流域上游地區在畜牧業、裝備制造業、有色冶金業等傳統產業發展上具備一定的優勢，因此上游地區應以各類園區為依托，大力拓展畜牧業、裝備制造業、有色冶金業等傳統產業的產業鏈，努力將傳統產業實現品牌化和規模化生產。同時應借助本地區豐富的光能、風能資源，大力發展風能、光能等新能源產業。黃河中游地區則是我國重要的能源化工基地，因此因大力推動煤炭、石油、天然氣等基礎能源化工產業與建材、裝備制造、冶金等優勢產業的互動發展，從而提升傳統能源化工產業的綜合利用度。同時圍繞傳統能源化工產業，大力發展新能源汽車、新型輕合金、高端金屬結構、生物醫藥等新興接替產業，實現高污染的傳統能源產業向低碳環保、高端集約的新興產業的轉型。黃河下游地區的河南、山東等是我國重要的農業大省，因此這些省份應該大力推動節水農業的發展，以提升農業的綜合生產能力。同時圍繞農業生產的特點，進行現代農機裝備、高端數控機床和機器人生物醫藥、高性能醫療器械等高端制造業的開發。另外，應緊密結合都市圈建設，將該區域打造成高端輕工業產業基地，大力發展食品加工、紡織服裝、家電、裝備制造等產業。最后，為了加快經濟產業優化進程，黃河流域還應大力支持促進現代服務業的快速發展。現代服務業同時兼有生產性服務和生活性雙重特性，因此現代服務業的發展能夠促進本區域的第二、第三產業的融合發展[18]，從而形成互促共進的產業發展格局。

結論

總之，黃河在中國歷史上發揮過舉足輕重的作用，今天的黃河流域實現振興也是中國實現富強發展的必然趨勢。因此，要客觀評價黃河流域的生態保護和經濟發展問題，通過科學合理的規劃和產業轉型升級，加快“黃河戰略”的更好更快實現。