產業扶貧存在的問題和對策

付躍超 重慶社會科學院

一、產業扶貧的現實意義和社會效應

（一）產業扶貧的內涵

產業扶貧是伴隨著我國市場經濟體制的建立、發展、完善和農業產業化、社會化經營日趨成為現代農業發展主流的形勢下應運而生的。它是依托當地的優勢資源和農業的產業化，按照市場規律和價值規律，運用扶貧開發政策，培育農業生產產業化，增強農民脫貧致富內生動力的一項工程；它是以經濟效益為中心，依托農業生產、經營、服務一體化，將農業生產的各個環節有機結合起來；它是以現代科技為支撐，以產業發展為杠桿，以農產品為依托，通過基地建設促進貧困個體、家庭與貧困區域的協同發展的重要舉措。

（二）我國產業扶貧的主要模式

從上世紀80年代起步的產業扶貧，經過三十多年的不懈探索，現已初步形成了多產業、多模式、適應各地特色的產業化扶貧局面。為了提高產業扶貧的效能，以下從產業類型、幫扶方式、為貧困戶造血模式等三個方面來探析適應我國產業扶貧實踐的模式。

1.按產業類型將產業扶貧分兩類

一是以處于農業產業鏈下游且以農產品為原料的企業為骨干的產業扶貧。它主要是借助于與政府、公司、企業、農業合作社的有機協作，依托特色經濟作物的種植和水產品的養殖，為初級農產品打通銷售渠道，實現農產品的產出、銷售一體化，并就近對初級農產品進行一定的粗加工、精加工，增加農產品的附加值，從而達到產、供、銷鏈條化，進而大量節約成本，擴大收益，保障貧困戶有較為穩定的收入來源；二是以鄉村旅游的資源條件為基礎的旅游產業扶貧。充分發揮鄉村自然條件、人文資源的優勢，培訓鄉村旅游項目負責人，指導重視鄉村旅游，因地制宜，帶動鄉村旅游開發，從而使貧困戶獲得經濟收益。

2.按幫扶方式將產業扶貧分三類：

一是直接幫扶。直接幫扶是指對既有產業發展的愿望，又有產業發展能力的貧困對象的幫扶，經過政府職能部門的確認、引導和培訓，可以直接參與區域特色產業的開發，通過專業化發展路徑，借助政府的貼息貸款等，給貧困戶以直接幫扶；二是委托幫扶。由政府出面組織將扶持資金委托給有誠意合作、有較強的經濟實力、有高度的社會責任感的企業來購買扶貧服務，憑借契約形式，通過項目統一開發、管理、經營、核算，項目收益按比例分成；三是股份合作幫扶。將政府給扶貧對象的扶持資金、土地、林地等生產要素折價入股，交由企業進行統一的管理和生產經營，組成利益共同體，并按股份分享收益、利潤。

3.按為貧困戶造血模式將產業扶貧分三類：

一是“能人+基地+貧困戶”模式。這里的“能人”指掌握了現代農業科技的農民、能起到引領作用并帶領農民致富的優秀基層黨支部、掌握了先進技術、有愛心的企業。讓掌握了現代農業科技的農民將有意愿發展產業、有一定勞動能力的貧困戶的扶貧貼息貸款吸納進公司，由“能人”為這些貧困戶管好、用好資金；對那些沒有創業意愿、沒有勞動能力的貧困戶的資金、土地可以折股資金，實行入股分紅的模式；發揮優秀基層黨支部的領導核心作用，引領農民發展符合當地資源條件的扶貧產業，走產業精準扶貧的路子，在貧困村建立村民合作社，切實解決貧困村集體經濟發展的資金難題；由政府審核為有能力、掌握了現代農技、富有愛心的企業提供資源等條件支持成立合作社，發動農戶到農商銀行申請小額貸款資金入股的模式。二是優勢產業+基地+貧困戶模式。抓住發展當地優勢產業主線，通過政策扶持、龍頭引領、市場引導、行政推動等手段，推動產業扶貧基地園區設施建設，為當地特色產業發展奠定基礎，充分發揮龍頭企業的引領作用，實現多種利益聯結的規模經濟，幫助貧困村、貧困戶增收脫貧。三是美麗鄉村建設+合作社+貧困戶模式。運用好政府美麗鄉村建設的政策，完善基礎設施建設，搞好環境整治，加強土地集約利用，大力發展鄉村旅游，為貧困戶帶來穩定的收益，向社會提供越來越多的就業機會，美麗鄉村建設要求易地搬遷，利用搬遷契機，借助互聯網技術，為貧困戶找準致富產業，整合資源，從政策上、資金上全力支持貧困戶脫貧。

（三）產業扶貧的主要社會效應和現實意義

1.產業扶貧優化了貧困地區的經濟結構

產業扶貧的深入發展，使我國農村貧困地區的經濟產業結構逐步實現優化轉型。優化轉型主要表現為：一是我國農村貧困地區從以第一產業為主轉向第一、二、三產業協同發展的轉型；在貧困地區進行產業扶貧攻堅的過程中，從以前單純的初級產品向有附加值的次級產品、精加工和深加工的高端產品轉型；加深加長了特色農產品的產業鏈條，彰顯了農村產業扶貧日益走向高端化和品牌化；二是為生產性企業提供相關服務的行業方興未艾，特別是依托當地自然資源條件的鄉村旅游產業扶貧有較大發展，與當地有特長的生產性產業、電商、互聯網相結合，為當地貧困農民提供了更多的就業崗位，帶動了一批以生產、銷售、觀光、農家樂等行業的發展，為貧困地區產業結構的優化調整提供了有力的支撐。

2.產業扶貧既為貧困人口擺脫貧困提供了內在動力，又是防止返貧的最主要物質保障

產業扶貧是“造血式扶貧”，不是救濟式扶貧。產業扶貧從貧困戶的文化程度低、專業知識缺乏的實際出發，通過長期的農業科技知識培訓，提升農戶在農作物種植、加工、銷售及市場方面的專業技能，注重激發貧困農戶的潛力，持續地為貧困地區帶來經濟增長和社會就業；同時，產業扶貧是一種長效扶貧“造血”機制，能有效避免貧困戶因天災、疾病、環境惡化和市場危機而造成二次貧困、返貧。

3.產業扶貧為貧困農民找到了更多的發展路徑

通過產業扶貧，讓貧困農戶通過土地、扶貧資金入股等方式，借助土地資源的規模化經營，依托農業生產合作社，利用政府的相關政策和優惠條件來改善貧困地區的農業基礎設施，進而跟上時代的發展步伐，分享中國經濟社會發展的“紅利”。

4.產業扶貧為農村經濟注入了新鮮血液，也帶動了扶貧企業自身的發展

產業扶貧通過引進或者內生出特色產業鏈，增強了貧困地區造血能力，給區域經濟注入了新的活力，為貧困人口提供了就業、創業機會，同時也吸引了一些龍頭企業的投資。企業結合當地產業鏈來發展，通過與農村專業合作社合作，提升了對貧困人口的管理效率，在一定程度地降低了生產經營成本，又承擔了扶貧的社會責任，贏得了社會效益與聲譽，也享受到了政府的政策優惠和扶持，使自身獲得了長足的發展。

巴志鵬認為，中國共產黨的生態文明建設思想是對中國古代樸素的人與自然和諧觀“天人合一”及樸素的自然倫理“仁民愛物”論等傳統生態文化的揚棄和對馬克思恩格斯的人與自然協調發展觀的傳承［19］。而榮開明則認為，生態文明建設思想的主要淵源，包括馬克思主義生態文明理論，黨的三代領導集體探索中國社會主義建設的論述和前期經驗，國外有關生態文明建設的理念和經驗，中華文明中的生態文明智慧［20］。

二、產業扶貧存在的問題

產業扶貧雖然取得了一定的效益，但仍存在以下問題：

（一）對產業扶貧的認識不高

基層干部、扶貧工作人員和貧困戶對產業扶貧認知存在局限性，認為產業扶貧回報期太長，且易受自然災害、市場行情、科技應用水平等因素的影響，“等靠要”被動發展思想嚴重，有些村干部和扶貧工作人員急功近利，他們中懂管理、會技術的人不多，缺乏有作為的領路人，因而積極性不高，較少去考慮貧困村的持續發展。

（二）產業扶貧投入不足且效率低下，發展基礎薄弱

大多數貧困村因經濟結構單一，主導產業不明顯，自我發展能力弱,缺乏健全的農業市場和完善的信息化服務體系，土地拋荒現象較為普遍，農村留守老人、小孩居多，其生產經營能力較低，脫貧的自生動力不足，貧困村的資源條件和基礎設施較差，產業扶貧任務重、成本高，扶貧項目資金投入不足，難以發揮扶貧項目的建設效益；不同項目、不同行政村的扶貧資金各自為政，整合難度大，互助資金有限，難以發揮整體效益；受市場、技術、信息因素制約，產業扶貧項目實施起來困難多，農業先進科技難以推廣，扶貧項目經濟社會效能難以實現。

（三）產業扶貧工作沒有形成長效機制

產業扶貧因以下原因，難以形成長效機制：一是產業扶貧項目的選擇市場調研缺位，多數選擇見效快的項目，導致項目低端化、同質化問題突出，不能為貧困農戶創造較好的市場收益；二是地方政府對產業發展支持的政策沒有落實。一些地方政策支持不精準、保障機制不健全，將扶貧項目的風險幾乎都推給了扶貧企業，導致扶貧企業扶貧畏首畏尾，片面注重短期收益，影響貧困戶長期穩定脫貧；三是產業扶貧工作與其他項目對接、資金整合協調不力，沒有形成較為完整的社會幫扶體系；四是地方政府在產業扶貧中定位不準，不注重價值規律和市場競爭規律。有些地方政府主要依靠行政命令、政府意愿和傳統的政績觀去包攬、去“主導”產業扶貧項目的建設和運營，同時對市場認識不足，不能很好地去運用價值來和競爭規律來調控好產業扶貧項目的投資、開發和發展，從而使政府的“指導”和“幫扶”不力，產業扶貧項目收效小。

（四）農業產業化組織程度低，農戶與企業利益缺乏共享

貧困村農牧業產業化程度普遍低，這影響了產業扶貧的效果。貧困村農牧業產品幾乎沒有任何附加值，產業規模小，農產品分散儲運、銷售，農產品銷售以農貿市場為主，沒有自己的品牌；企業與農戶之間沒有形成完善的利益機制，企業和農戶的利益共享少，在生產、經營、銷售、風險承擔等環節經常會出現雙方互不信任。“企業（公司）+基地+農戶”合同對雙方的權利、義務規定不清，導致雙方的合作、協作關系不穩定。

三、產業扶貧的對策

（一）直面產業扶貧過程中的問題，提高思想認識

1.糾正思想觀念和認識上的偏差。產業扶貧見效慢，非一日之功，扶貧工作人員和村干部要正確面對產業扶貧資金少、風險大、周期長的特點，首先抓好責任傳導。扶貧干部要按照扶貧責任制的要求，將壓力和責任落實到每個扶貧干部身上，全面激發扶貧創業活力。其次要抓好規劃引領。以當地資源優勢為切入點，因地制宜，科學規劃。在深入調查的基礎上，集聚當地的自然資源和各項社會發展要素，為當地精準選擇一個產業、創立一個品牌。最后是要抓好示范帶動。堅持市場導向，精準選擇當地特色的主導產業，抓好龍頭示范，注重產業發展的有效性和持續性，切實抓實、抓好、抓出產業發展，提升脫貧成效。

2.學習、借鑒產業扶貧的成功經驗，克服畏難情緒，大膽創新和實踐，堅定信心。首先是領導干部要不忘初心，牢記為民謀福利的使命，勇于擔當，真正做到想人民之所想。其次是發揮出長遠規劃的引領、約束作用。“引領”就是指引方向，、強化資源整合；“約束”是對規劃的敬畏，把規劃了的事干好。最后是要有因地制宜的措施、辦法來保證規劃落到實處。結合當地的具體情況，實事求是地將他人成功的經驗與地方實際結合起來，創造出實在、管用的辦法。

（二）創設良好的投資、融資環境，加強農村基礎設施建設

加快農村基礎設施建設，為吸引投資、融資創造條件，為促進產業扶貧發展打下基礎。

1.加大對農村基礎設施建設的資金投入力度。創新資金運營管理機制，確保財政專項產業扶貧資金隨著社會經濟的發展而實現逐年增長，進一步規范、完善扶貧開發互助資金的管理制度，統籌各類資源，優先重點解決貧困地區阻礙農村產業發展的基礎設施薄弱的種種問題。

2.加快發展農業產業化項目。全力支持收效明顯、有利于促進農村經濟可持續發展的產業化項目，延長產業鏈，提升產品質量和產品、服務的市場競爭力，進而推進貧困地區農村經濟較快地、可持續性地發展。

3.整合扶貧資金項目和投向。政府各級部門要加強對扶貧資金投向的管控和優化，確保扶貧資金用在效益較好的產業上，財政部門要保證扶貧資金及時、足額到位，并加強對社會資金的整合，運用好政府的各項扶貧政策，加強產業基地建設，通過金融渠道解決貧困農戶發展產業的投入問題。

4.優化投資、融資渠道。政府各部門要加大對產業扶貧資金的投入力度，項目資金要早安排、早下達、早實施，優化融資渠道，鼓勵社會資本通過眾籌、慈善等方式參與產業扶貧，充分利用各類產業扶貧資金，力爭做到產業扶貧項目惠及更多的貧困戶。

（三）精準選擇脫貧產業，逐步建立產業扶貧長效機制

為防止脫貧又返貧，可從以下方面努力逐步建立產業扶貧長效機制：

1.產業扶貧精準到戶，做到精準配置資源。深入開展走訪調查，及時、準確了解貧困村、貧困戶的資源、勞力、技能方面的具體情況，扶貧辦逐村逐戶把貧困村、貧困戶確定發展或參與發展的產業及時錄入扶貧開發信息系統，做到產業扶貧資金和項目與貧困人口精準對接。精準識別、篩選參與扶貧產業的貧困人口并安排到扶貧產業鏈的各個環節，逐步構建企業與貧困人口雙贏的利益共享機制。

2.精準選好產業項目。要創新發展思路，力爭因地制宜地將扶貧項目資金有效投入到相應的產業發展地區，具體要做到：一是產業扶貧與區域資源有機結合，注重加強扶貧項目、資金在生產與銷售方面與地方特色的結合，一方面是扶貧產業項目的確立要與區域特點相吻合，即地方生態環境、優勢產業、區域的協調發展等；另一方面是在扶貧產業項目投產前，要進行廣泛、深入的需求市場調研，確保產品投產后有較為廣闊的市場，盡量降低產品銷售的市場風險，同時還要對產品的供應市場進行必要的調研和預測，提升產品的市場占有率。二是產業扶貧要與踐行生態文明發展理念相結合。以十八大五大發展理念為指導，將產業扶貧與綠色生態文明建設有效結合，把扶貧開發和綠色增長結合起來，推進生態扶貧、綠色減貧。依托當地自然資源發展環境友好型、生態友好型產業，同時對生態基礎差的地區進行逐步改善，確保扶貧產業效益與生態效益的雙豐收。三是提高科技在產業扶貧中的應用廣度和深度。重視農業科學技術的普及、推廣、應用，一方面加大對貧困農戶的生產、銷售技能的培訓，強化專業農技人員的技術、管理技能培養，另一方面將互聯網、大數據應用到產業扶貧過程中，以提升廣大農戶使用互聯網、運用大數據的能力，為貧困農戶創造更大的收益。

3.精準培訓。各級培訓機構和培訓部門要以問題為導向，真正突出實效實用，結合貧困戶發展產業的現實需求，制定精準的培訓計劃，與相關的企業和組織溝通協調好，注重加強點到點指導，注重提高處理實際問題的能力，解決培訓學習大眾化、過程化的問題；扶貧干部要隨時關注培訓的進展情況，注意將培訓重點放在實用技術的培訓上，要讓貧困農戶學有所成;要從農民的知識、文化、技能水平現狀出發，用群眾易于學習、樂于接受的形式進行培訓，增強培訓實效;培訓要保障充足的經費，讓貧困農戶學習無負擔，安心參與培訓，切實完成好培訓的各項任務，達到培訓的目的。

4.進一步落實扶貧措施。通過完善扶貧機制，強化領導職責的履行，積極整合各方面的資源，讓更多的社會主體參與扶貧，加強扶貧隊伍建設，構建一支能打硬仗、戰斗力強的扶貧攻堅隊伍；政府有關部門要制定、完善生態補償方面的法律、規章、制度，確保農村貧困人口也能夠共享改革開放、經濟發展、社會進步的成果，通過更加優惠、靈活的政策來提升貧困地區、貧困人口的自我發展能力；借助榜樣的力量、依托個別幫扶，鼓勵更多的社會成功人士投身到扶貧大業中來，提振全社會扶貧、脫貧的信心。

（四）優化社會經濟環境，提高扶貧產業的產業化程度

一要做好市場調研，選擇最適宜貧困地區發展的產業，確保扶貧產業與當地資源稟賦、市場需求能可持續、協調發展，盤活農村耕地、林木，培育壯大集體經濟。二是真正落實好政策扶持。落實好產業扶貧政策，讓貧困農戶切實從信貸政策、保險保障、土地轉讓、稅收優惠等方面得到實惠，為貧困農戶脫貧致富提供有力的政策支持。三是尊重市場規律和價值規律，將政府的宏觀調控職能與市場自發的微觀調節職能結合起來，充分發揮農村致富帶頭人、技能高的現代農民、合作社和龍頭企業的引導作用。四是重視風險保障機制的構建。風險保障要以貧困戶的利益為落腳點，政府、合作社，企業要想方設法降低貧困戶的風險，為農戶減憂、分憂，通過多方的共同努力，為農村貧困戶扶貧產業的有序發展保駕護航。