公司章程助力國企法人治理結構的實現

□ 王旭

自從黨的十九屆四中全會明確提出深化國有企業改革、完善中國特色現代企業制度以來，發生在國有企業內的變革已經進入縱深階段，國有企業在法人治理結構方面已經取得了顯著成效，但仍存在一些迫切需要解決的問題。

2020年12月31日，國務院國資委、財政部發布了《關于印發〈國有企業公司章程制定管理辦法〉的通知》（國資發改革規〔2020〕86 號），對國有企業公司章程的主要內容、制定程序等作出了規定。山東省國資委緊跟其后于2021 年4 月7 日發布了《山東省省屬企業公司章程制定管理辦法》。

上述管理辦法的出臺意味著在建設和完善中國特色現代國有企業制度過程中，公司章程在公司治理中占據著絕對的基礎性地位，而通過公司章程的國有企業法人治理結構之實現，是其題中應有之意。

國有企業法人治理結構的內涵

法人治理結構是一種機制。現代企業法人治理結構存在的邏輯基礎是現代市場經濟催生出的企業“經營”與“所有”的兩權分離。經營權與所有權分離使得擁有社會財富的企業投資者得以在勞動力市場上挑選富有經商能力的企業經營者，形成社會財富與經商能力有效結合的這種新生產力。但伴隨而生的則是現代企業產生了制定投資者與經營者職權劃分規則、確立經營者責任義務、激勵經營者為投資者創造價值、監督兩者以及平衡各方利益的需要，法人治理結構此時便作為一種代理機制、激勵機制、監督機制和規范機制出現。

國有企業法人治理結構是一種解決方案。在建設有中國特色國有企業組織結構的過程中，黨組織是國有企業法人治理結構中不可忽視的核心力量。《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發〔2015〕44 號）要求把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位；2017 年3 月15 日，《關于扎實推動國有企業黨建工作要求寫入公司章程的通知》發布；緊接著，《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發〔2017〕36 號）進一步要求要將黨建工作總體要求納入國有企業公司章程，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責和工作方式，使黨組織成為企業法人治理結構的有機組成部分。

國有企業作為公司的一種類型，其典型的特征是“代表全民利益掌握著社會的主要生產資料”，這種特殊地位意味著國有企業是建設中國特色社會主義的重要物質基礎。但國有企業沒有天然人格化的產權主體，國有企業的出資人或股東并不是所有者，他們和經營者一樣都是為國家和人民財產保值增值服務的“雇員”。因此，國有企業在權責設置分明的基礎上還需要有一套結構化的解決方案來約束和激勵各級所有者的“代表”與各類國有財產的經營者和監管者，并最終形成一種有效制衡。

國有企業法人治理結構通過安排各級各類角色的構成，解決黨組織、公司股東會（或出資人機構）、董事會（或執行董事）、監事會的組成及其權力、義務與責任的分配問題，以減少代理成本和權力沖突，規范權力行使，激勵企業經營者按照集體決策的結果有效傳導和執行，最終實現國有資產的保值增值。而企業法人治理結構的載體便是公司章程。

公司章程下的國有企業法人治理結構

公司章程在所有公司自治的文件中具有最高的效力，對公司股東、董事、監事與其他高級管理人員與公司雇員均具有約束力。根據《國有企業公司章程制定管理辦法》的規定，國有企業公司章程企業法人治理結構涉及的主要內容為：公司黨組織，出資人機構或股東、股東會（股東大會），董事會，經理層和監事會（監事）等。

黨組織內嵌到國有企業治理結構中是我國國有企業法人治理的最大特色。黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。在“雙向進入、交叉任職”領導體制下，管理層受到公司章程與黨組織的雙重約束和制約。而黨委會通過董事會、監事會和經理層的雙重任職，貫徹黨的意志，實現黨的領導。

國有企業關于股東的規定也較特殊。國有企業沒有“有形”的股東，其通過層層委托代理最終由國有資產監督管理機構委派的股東代表參加股東會會議。其中，國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。股東會的職權可以通過公司章程進行設計，但不得突破法律法規和公司章程的規定。

董事會的權力來源于股東的委托，公司章程可以對董事會的職權進行個性化的設計。除法律規定必須經集體討論和必須經由國有資產監督管理機構決定的以外，股東會可以將其職權通過委托的形式交由董事會行使，并以公司章程的形式載明，以防止董事會與股東會職權“交叉”引發的問題。

經理層是公司董事會下設的執行機構，依法由董事會聘任或解聘，接受董事會管理和監事會監督。其中，“經理”職權來源于法定、公司章程的規定和董事會的授權，但公司章程可以對經理的職權范圍作出與法律不同的規定，而董事會則無權削弱《公司法》或公司章程所規定的經理的職權。在國有獨資企業，經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員由履行出資人職責的機構任免。

監事會為公司監督機構，其職權主要圍繞監督事項展開。監事會對董事、高級管理人員執行職務行為進行監督、檢查與糾正，還有權檢查公司財務、監督公司經營情況。

國有企業法人治理結構的實現

在厘清法人治理結構的應有之意、法人治理結構中涉及的具體權力內容后，要考慮的便是法人治理結構的實現。公司章程中法人治理結構的最終實現需要相應的機構去行使其權力。權力的實現過程中存在著三種形態：應有權力、法定權力、實有權力。權力如不行使或無法正確行使，將永遠無法實現。

權力不行使包括兩種情形：一是主動地不行使，二是被動地無法行使。無論對于哪種情形，董事、監事與股東都可以依托其身份，在公司法律的框架內，追究權力行使者不作為或者過度干預公司治理的法律責任，以在法治的大背景下真正實現國有企業領域內的權責匹配。而公司黨組織“雙向進入、交叉任職”的領導體制為這種法律上的追責提供了更多的空間。

權力無法正確行使首先可能是對“應有權力”的認識并沒有立足于客觀的經濟生活條件；其次可能從“應有權力”到“法定權力”的過程中出現偏差；第三可能從“法定權力”到“實有權力”的過程中也即行使權力的過程中出現了變形。在對“應有權力”的認識上，應當結合市場經濟下國有企業的特點與經營狀態及時校正。在“應有權力”上升到“法定權力”的過程中，應當明確規章制度是公司治理的依據所在，合法有效的規章制度是現代公司的一個標志；應當明晰治理主體的各項權責，尤其是要避免因為職位、職權交叉產生的問題；應當明晰經理層的工作規范與流程，以激勵經理層創造價值的同時約束“內部人控制”的風險；應當進一步優化監事會的工作流程，并對監事會與外部監督的銜接進行規定。

在應對權力變形問題上，要堅持黨的領導，保障監事會正常行使監管職能，嚴格按照公司章程實施監事會的權力，強化公司管理，利用《公司法》董事、監事、高級管理人員的責任條款追究其責任，形成“權力實現”的閉環。