全面提升黨內法規制度治理效能的路徑探析①

楊燕

（北京師范大學 馬克思主義學院北京100875）

“加強黨內法規建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”，[1]以制度法治之嚴推進政黨治理現代化，也是國家治理體系和治理能力現代化發展的核心要義和關鍵所在。在當前深入推進全面從嚴治黨實踐同國家治理體系和治理能力現代化發展深度交融的全新格局下，從立規、知規、執規和守規四個方面，著力探索系統提升黨內法規制度治理效能的路徑，有利于全面提升法規制度的法治權威，夯實政黨治理現代化發展的制度基石，為構建黨的建設新的偉大工程和進一步實現國家治理體系和治理能力現代化發展目標打好基礎、引領方向。

一、立規要常：確保立規工作的常態化科學化

立規工作在整個法規制度建設中具有根本引領性和基礎決定性作用。黨的十八大以來，黨中央對部分不合時宜的法規文件進行大規模的集中廢止和清理工作，并及時修改和頒布了一批具有基礎性、關鍵性的法規，黨內法規的質量和數量全面提升，推動黨內法規制度建設進入全新階段。針對當前黨內外不斷出現的新形勢、新問題，總結經驗與不足，需要進一步深化對法規制度制定工作實際的認識，以“?！睘橹c，重在久久為功、與時俱進。健全常態化科學化的法規制定工作機制可以為持續推進黨內法規制度建設提供積極有效的制度供給。

（一）黨要形成與時俱進開展立規工作的強大動力

當前國際國內局勢處于大變革大調整時期，黨作為國家的領導核心，面臨許多復雜嚴峻新情況、新問題，黨內法規建設的緊迫性日益凸顯。因此，要充分激發促進法規制度推陳出新的原動力，增強來自法規制定主體的內動力，構建相應的外動力作用機制，形成共同推動法規與時俱進的強大動力。

完善法規效力評估的常態化工作機制，要激發法規制定的原動力。法與時轉則治，治與世宜則有功。“任何一部黨內法規制度都需要適應黨所處的環境和任務的變化而發生適應性變化，否則，黨內法規制度的效力就會衰減。”[2]這是法規建設的本質規定性所在。因此，黨自身要完善法規效力評估的常態化工作機制，按照黨的領導法規制度、黨的組織法規制度、黨的監督保障法規制度、黨的自身建設法規制度四個類別，以內容和程序統一為基本原則開展評估管理，有效糾正紅頭文件“帶病運行”的問題，避免一些地方黨內法規中的保護主義傾向，從而起到維護黨內法規制度的科學性的作用。在此基礎上，要結合實際工作需要和鮮活的實踐經驗，進一步完善法規的立、改、釋工作，逐步補齊法規制度的短板，確保法規制定和執行效果相統一，從源頭上充分釋放黨內法規的制度優勢和制度活力，全面提升黨內法規制定工作的質量和權威。

建立主體責任機制，要充分激發法規制定的內生動力?！包h內法規制度的完備程度是政黨發展成熟與否和執政水平高低的一個重要標志。”[3]（P533）推進黨內法規的與時俱進，要求各級法規制定主體切實發揮整體性、聯結性效應。通過建立相應的法規制定主體責任機制，加強黨的各部門、各層級之間的信息互通，進而從整體上協調黨內法規制定的局部和全局、靈活性和統一性之間的關系，為推動黨內法規的與時俱進提供有利的平臺和暢通的渠道。法規制定的主體不僅包括中國共產黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門、中央軍事委員會總政治部，還包括各省、自治區、直轄市黨委。因此，各省、自治區、直轄市黨委在嚴格執行中央所制定的各項黨內法規制度的過程中，要適當地、及時地制定合理配套的法規制度和實施辦法，做到同中央法規制度相對接，同自身工作實際相適應，對下屬部門和基層單位起到示范引領作用。與此同時，還要加強中央對下屬部門和地方的法規工作指導，切實幫助其解決在法規制定過程中的重點、難點問題，特別是在部分法規的試點過程中，要及時汲取地方黨內法規執行過程中的經驗，將其納入到法規制定過程中來。

從法規在國家治理體系和治理能力現代化發展全局中的定位出發，要構建外部動力作用機制。黨內法規的制定必然要立足于黨的領導和黨的建設的實踐，用以規范黨的領導行為，增強黨的領導能力和領導權威。通過及時回應黨領導人民開展治國理政實踐的需要，進行黨的建設實際效能的檢驗，能夠對黨內法規的制定產生積極的反作用。當前要緊密圍繞促進國家治理體系和治理能力現代化發展的戰略目標，構建更為直接、更為積極的外部動力作用機制，進一步全面統籌和深化重點領域的黨內法規制定工作，在強化法規實踐約束力的同時增強黨對治國理政全局的統領能力。

（二）各級法規制定主體要提升立規工作的科學化水平

習近平總書記多次強調：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！盵4]（P388）黨內法規體系作為社會主義法治體系的一部分，必須在制定過程中注重同國家法律相互協調、有機統一，在借鑒有益經驗的基礎上提升黨內法規制定的科學化水平。

各級法規制定主體要注重協調黨內法規和國家法律之間的適用關系?！包h章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求。”[4]（P119）在“黨紀嚴于國法”的前提下，需要在制定過程中進一步明確黨內法規適用的領域和范圍，進一步制定完善立體化、簡便易行的法規制度，確保黨內法規立得住、行得通、管得好，具備強大的約束和引導功能。合理估計黨內法規的溢出效應，既要防止以黨規替代國法，以黨規抵制國法，又要防止以國法替代黨規，弱化虛置黨規的行為，適時適度實現黨內法規向國家法律的轉化和適用。

各級法規制定主體要積極借鑒國家法律體系建設的成熟經驗，完善黨內法規制定機制。當前在黨內法規制定過程中，要進一步健全民主公開的審議表決程序和前期調研工作機制，確保法規制定的規范性和科學性，重點要維護和突出黨章在黨內法規制度中的根本大法地位，發揮對其他各項法規制度制定工作的統領性作用。

二、知規要深：促進法規宣傳教育真正入腦入心

黨性是中國共產黨作為“兩個先鋒隊”而明顯區別于其他政黨的特性，是黨在長期革命、建設、改革過程中形成的組織原則、工作作風和核心價值觀的集中體現?！皬谋砻婵磥?，黨內法規制度建設是一種剛性的制度措施，而從更深層次上來看，是馬克思主義理想信念在中國共產黨人思想奠定與政治認同上的實現。”[5]只有堅持思想建黨和制度治黨同向發力，不斷錘煉黨性，促進法規教育不斷向“深”扎根，才能有效避免黨內法規出現邊緣化、形式主義的困境，使黨員干部深刻筑牢對法規制度的認可和信仰之基。

（一）各級黨組織要以黨章為根本構建法規宣傳教育長效機制

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨章為根本，是新時代黨內法規宣傳教育的鮮明特色。中國共產黨自誕生之日起，就以馬克思主義為鮮明旗幟，建立黨章以表明自身作為無產階級政黨的歷史使命和紀律準則。新時代“不忘初心、牢記使命”等系列主題教育的順利開展和突出成效，凸顯了全黨學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、學習遵守黨章的重要價值，進一步指明了黨內法規的價值基點。當前，要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，著力構建以黨章為根本的法規宣傳教育長效機制，在規范有序的黨組織政治生活中，“引導各級干部自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章，真正使黨章內化于心、外化于行”，[6]（P112）增強黨員對法規建設的認同感和責任感，強化政治意識，永葆共產黨人的政治本色。

黨內法規制度建設是一個動態開放的復雜工程，需要多管齊下、綜合施策。習近平總書記強調：“我們黨面臨的‘四大考驗’、‘四種危險’是長期的、尖銳的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的?！盵7]因此從價值觀念入手，以加強黨性教育為根本來構建和完善法規宣傳教育的長效機制具有重大現實意義。正如習近平總書記指出：“再多再好的法律，必須轉化為人們內心自覺才能真正為人們所遵行。”[8]（P117）這意味著開展法規宣傳教育要克服單一說教和制度的單向約束，而要在開放式、多場景的日常工作實踐中強化對黨員干部的價值激勵和制度示范功能，以達到增強黨員黨性的根本性、長遠性目標。

（二）各級黨組織要以全方位的載體創新保證法規宣傳教育的效果

當前的黨內法規宣傳教育，仍以學習權威文本為主，沒有充分考慮到受眾知識水平和接受程度不同的因素，對黨員如何以黨內法規為準繩開展實際工作的勸誡功能及示范作用有限。因此，需要全方位創新法規宣傳載體及其傳導路徑，提高黨內法規宣傳教育的針對性和有效性。

首先，要創新黨內法規宣傳教育載體。樹立分類施教、協同發力的原則，激活報刊、廣播、電視等主要黨政信息宣傳教育陣地，發揮其覆蓋面廣的傳播優勢，同時注重融合互聯網、微視頻、微博、微信等新媒體平臺資源，增強法規的傳播效率和接受程度，統籌強化法規宣傳教育的合力。另外，可以運用現代虛擬科技和人工智能技術，深入開發和利用具有不同地方特色的廉政文化資源，如文化館、博物館、廉政警示教育基地、紅色革命圣地等，構建全媒體學習傳播平臺，減少實地學習調研的經費支出和可能出現的效果失衡問題，為黨員和公眾提供更多元、更快捷的學習渠道。

其次，要積極深入開展黨內法規的文本闡釋和普及工作。法規文本是最為權威的宣傳載體，必須要在黨內開展集中教育活動，著力講清楚法規制定的依據和意義、主要內容、執行過程中的要點等，在黨組織政治生活中，鼓勵黨員干部開展學習討論，引導黨員干部深刻領會黨內法規的要義，推進全黨形成學習貫徹法規的濃厚氛圍。同時，采取以案釋規的方法，將現實違規案件的處理過程同黨內法規的文本內容進行對照解釋，以實際運行效果為切入點開展法規普及工作，能夠增強黨員干部對黨章黨規黨紀的認同感和敬畏感。

最后，要推進黨內法規宣傳教育在基層落實、落地。基層黨員干部和人民群眾的聯系更為直接和緊密，不僅展示黨的形象，也直接影響人民群眾的價值認知?；鶎狱h組織將法規的宣傳教育落實到位，方能打通知規的“最后一公里”。因此在法規宣傳教育中，必須強化基層黨員干部的責任定位，要敢于并正確回應人民群眾關注的問題，更加有針對性地開展法規的學習和宣傳，激發黨員和人民群眾共同學習黨規、了解黨規的積極性，增強基層黨組織的內生活力和戰斗堡壘作用。

（三）各級黨組織要使法規宣傳教育同良好政治文化生態互生互促

習近平總書記指出：“要激濁揚清，堅持激濁和揚清兩手抓，讓黨內正能量充沛，讓歪風邪氣無所遁形，鏟除腐敗這個最致命的‘污染源’。”[9]文化的特質在于能夠以無形的觀念深入影響有形的存在。因此，必須強化法規宣傳教育的文化表征和價值導向，努力營造風清氣正的良好政治文化生態。

全面凈化黨內政治文化生態，不僅為黨內法規宣傳教育提供了良好氛圍，也提供了方法遵循。良好的黨內政治文化生態的形成，同黨內法規的宣傳教育是相輔相成、相互促進的兩個方面，不僅能夠增強法規宣傳教育工作的正向疊加效應，而且能夠為提升法規制度建設水平提供科學價值導向。習近平總書記指出：“營造良好政治生態是一項長期任務，必須作為黨的政治建設的基礎性、經常性工作，浚其源、涵其林，養正氣、固根本，鍥而不舍，久久為功?！盵10]（P209）這就要求全體黨員干部從點滴小事做起，著眼全局和長遠，以涵養優良的黨內風氣和黨的作風為根本，協同推進法規制度宣傳教育，為黨和國家事業健康有序運轉奠定強大政治保障。

凈化黨內政治文化生態，有賴于各級黨員干部的自覺和自為。黨員干部要深刻認識到自身和集體利益的根本一致性，明確自身職責，強化自我革命意識，深入做好、做細、做實法規學習和宣傳教育工作，種好“責任田”，做好“護林員”。通過從自身做起，摒棄和杜絕不合理的、消極的政治文化影響，大力弘揚踐行忠誠老實、公道正派、實事求是、清正廉潔的為政價值觀，培育積極健康、改革奮進的新時代政治文化，為黨員干部謀事創業和黨的肌體始終保持健康活力提供了最為有利的環境條件。

三、執規要實：著力提升法規執行效力和制度化水平

習近平總書記反復強調制度的生命力在于執行：“現有的制度都沒有執行好，再搞新的制度，可以預言也會白搭。所以一分部署還要九分落實。制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面。”[11]（P81）黨內法規制度建設也是如此，“依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來，執行起來”。[11]（P60）因此，必須從“實”處著手，使法規制度在具體執行過程中得到有序有效的落實，切實強化法規制度執行效力和治理效能。

（一）黨要全面提升法規執行的制度化水平

習近平總書記指出：“有了好的制度如果不落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強化制度執行，加強監督檢查，確保出臺一個就執行落實好一個?！盵11]（P82）因此，必須在嚴格執行中彰顯黨內法規的制度效力，確保法規扎實落地。

在完善黨內法規執行的制度建設層面上，要樹立黨內法治和法規動態運行理念，根據現有法規涉及領域的不同，以及法規存在較大自由執行空間的實際情況，加快推進已有法規的制度配套工作，強化法規的可操作性。在成熟和必要的情況下出臺相關程序性和保障性法規，不斷完善相應的法規實施辦法和細則，實現形式適用性和內容科學性的統一，減少執行中可能存在的制度缺失和折扣空間的問題，全面提升政黨治理的法治化水平。

在嚴格執行法規的制度保障層面上，要從“不敢不執行”“不能不執行”“不想不執行”三個層面逐層完善法規執行的制度機制，強化結果懲戒、過程監督和價值導向的三重保障?！安桓也粓绦小?，就要嚴肅執行懲罰制度機制，在明確黨委主體責任的基礎上，加大對法規執行不力的部門領導和工作人員的懲戒力度；“不能不執行”，就要強化常態化的監督制度機制，進一步突出紀委監督權責，做到全方位地覆蓋部門日常工作，并達到“治病救人、懲前毖后”的監督執紀效果；“不想不執行”，就要建立和強化關于法規執行的價值導向機制，強化其立身之本、謀事之基的價值功用，促進黨員在日用而不覺中成為黨內法規積極的執行者和遵從者。

（二）各級黨組織要抓住關鍵少數強化法規執行的雙重效力

習近平總書記指出：“要突出領導干部這個關鍵，教育引導各級領導干部立正身、講原則、守紀律、拒腐蝕，形成一級帶一級、一級抓一級的示范效應，積極營造風清氣正的從政環境。”[11]（P103）中國共產黨實行層級式垂直管理，因此保障黨內法規的有效執行，鞏固落實黨中央管黨治黨的戰略決策，必須牢牢抓住黨員領導干部這個“牛鼻子”。

一方面，要著力發揮黨員干部的領導示范功能，增強正向引導效應。習近平總書記指出：“從嚴管理的要求能不能落到實處，領導機關和領導干部帶頭非常重要?！盵12]（P351）領導班子和黨員干部能夠起到帶動各部門和整個黨組織積極遵守踐行法規的作用，并在整個過程中起到重要示范效應。當前要在以領導干部為榜樣的基礎上，進一步強化集體實踐，深入開展部門和黨組織內部的互動學習交流，并圍繞部門日常工作不斷總結經驗與不足，不斷強化領導干部的正向示范引領力，切實提升全體黨員嚴格執行黨內法規的意識和本領。另一方面，要建立健全對“一把手”的監督懲戒機制，發揮有效的警示作用。“一步實際運動比一打綱領更重要?！盵13]（P6）通過健全對地方黨政主要領導干部執規不力的監督懲戒機制，能夠有效防止部分個人的特權主義行為導致的“破窗效應”，進而大幅降低黨內法規執行不力的現象。各級紀委要通過完善審查監督制度機制，加強對領導干部虛置法規、投機敷衍行為的辨別能力和懲戒力度，根除任何僥幸心理和潛在隱患，著力為法規的有效執行創造良好條件，強化法規的權威地位。

（三）優化黨組織內部法規工作人才隊伍建設

在健全完善法規執行制度機制的同時，要深刻認識人這一主體所起到的終端性、關鍵性作用。因此，必須從人這一主體入手，優化法規工作人才隊伍建設，切實增強黨對法規工作的集中統一領導和整體治理效能。

首先，要健全各級黨內法規工作機構。針對部分地區黨內法規工作機構不健全、人員缺失的情況，需要根據地方實際，整合機構職能，獨立設置法規辦公室，保證法規工作隊伍和人員結構相對穩定。建立調研活動基金保障機制，納入同級政府財政預算，為黨內法規工作的正常開展提供支持，充分發揮各級法規工作機構在全面從嚴治黨戰略布局中的重要保障作用。其次，要配備高層次的法規工作人才力量。當前部分基層黨組織機關中存在法規工作人員定編不足、素質能力不高或者工作兼項過多等問題，需要從人員數量和人才培養兩方面著手，推動法規工作的規?；?、高質量發展。要在中央各部門和地方高校、黨校、社科院等研究機構成立黨內法規研究基地，著力吸收和培養一批高素質的從事法規建設實踐和科學研究的專門人才，為黨內法規的執行落實提供高層次的后備人才力量。最后，要健全法規執行情況的個人考評和激勵機制。在監督考核工作中，要從黨委（黨組）主體責任、書記第一責任和紀委監委監督責任入手，將黨內法規執行落實的具體情況納入組織績效考核和人員選拔任用的評估要素中。在此基礎上，由同級黨委進行指導和考評工作，同級紀委實行日常監督，上級黨委和紀委定期聽取報告、實地巡視調研和監督檢查，在考核評估的同時及時作出獎懲，嚴格要求相關工作人員和工作部門及時整改，形成抓好法規工作的制度驅動力。

四、守規要嚴：全面筑牢法規監督的堅實制度保障

“缺乏監督的制度建設是沒有生命力的。健全的監督制度是制度得到切實執行的根本保障?！盵14]（P99）作為黨內法規制度建設的最后一道防線，需要突出“嚴”這一關鍵要素，通過進一步統籌完善以自我監督為核心的制度機制，鞏固并加強監督制度的有效震懾作用，持續增強守規的法治約束力。

（一）各級黨組織要健全法規監督工作體系及問責機制

黨內法規制度建設是中國共產黨進行自我革命的重要手段，因此，黨內法規監督的實際效力不僅取決于監督主體是否獨立、監督機制是否健全，更深層次上取決于各級黨組織進行自身監督的有效性以及問責的科學性。

一方面，要進一步完善法規監督工作體系，全面強化黨的自我監督。在完善基層黨內監督方面，要明確各基層黨組織所承擔的管黨治黨主體責任和監督責任，防止基層出現法規監督弱化和脫離群眾的現象。在黨內民主監督方面，要健全黨員民主評議制度，嚴格落實黨員權利保障制度，充分釋放黨內監督的制度優勢。在黨外監督方面，要以規范群眾監督和輿論監督的制度建設為重點，疏通完善黨內和黨外的監督舉報信息互通互聯機制，要及時對黨內存在的違規違紀現象查證處理，定期進行黨內通報和整改總結，充分發揮黨內外監督合力。另一方面，健全黨內法規的科學問責機制。要以構建統籌法規工作的結果與過程，具備綜合性和專門性、日常和專項相結合的監督問責機制為基礎，增強問責的科學性。落實違規案件“一案雙查”的措施辦法，防止問責機制的片面化、機械化，甚至演變成為上級對下級施壓的工具的現象。同時要向不擔當的責任者“亮劍”，構建責任擔當的壓實和倒逼機制，使全黨認識到有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究，推動監督問責工作常態化，打造黨要管黨的堅實堡壘和內部防線。

（二）黨要有序完善法規監督主體保障機制

毛澤東曾指出：“因為我們是為人民服務的，所以，我們如果有缺點，就不怕別人批評指出。不管是什么人，誰向我們指出都行。”[15]（P1004）當前在管黨治黨進程中，必須強化自我革命意識，進一步有序地健全法規監督主體保障機制，凸顯黨鮮明的人民底色。

在群眾監督方面，隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，要更加注重規范群眾監督、輿論監督，以法規制度充分賦予和保障人民群眾監督權。通過制定信訪舉報的分類處理制度機制，確保其起到疏通整合民意、監督改進自身工作的作用；通過完善和規范互聯網輿論監督平臺管理工作機制，及時對人民群眾反映的問題開展實際調查，并積極予以合情合理合法的回應，降低群眾監督成本，提升人民群眾滿意度。當前，開展法規監督工作同樣要沉下來傾聽和回應群眾呼聲，不走過場、看表面，在為人民群眾解難題、解心結的過程中把監督執紀落到實處。

在紀委監督方面，既要賦予其強有力的監督武器，又要確保其始終用權為公、執器為公。當前監督工作進入常態化階段，要重點統籌紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督、回訪監督等形式的適用，完善紀委監督工作機制，發揮其在貫通黨內外監督方面的整合銜接功能，提升紀委監督執紀的獨立性和工作效率。要更加注重完善對紀委監察人員的政治水平和執紀能力的考核機制，使紀委不僅能夠及時調查解決違規問題，還具備發現問題并防患于未然的能力，形成一支忠誠干凈擔當的紀檢監察隊伍。

（三）黨要持續提升法規監督制度的法治化水平

推進黨的建設新的偉大工程，進一步取得反腐敗的決定性勝利，必然要求持續強化法規監督的約束力，發揮監督制度對法規建設的根本保障作用，整合強化監督的法治力量。

要在正視問題、總結經驗的基礎上，持續完善法規監督制度。“反腐倡廉的核心是制約和監督權力?！盵16]（P124）當前在持續深入反腐的進程中，要堅定立場，敢于正視問題，不掩蓋、不遮蔽；尤其是對案件背后的利益依附關系和權力錯位、失位等現象進行細致調查，進而深化在腐敗問題多發和易發領域的制度改革和風氣糾正，科學合理地配置權力，簡化、優化管理體制和制度設置，填補監督存在的漏洞，從根源上制止黨內和社會上存在的不良風氣，及時堵塞權力尋租和經濟腐敗的空間，起到有效發揮監督實踐經驗對法規制度建設的重要反饋和引導功能。

要提升法規監督制度的法治化水平。針對違規違紀可能出現的一些新形式、新變種，要從國家和政黨層面全面統籌完善懲治和預防腐敗的制度，穩步有序地推進反腐敗國家立法和國家監察法的執行落實，提升法規監督制度的法治化水平。探索建立法規監督評估機制，協同人大監督、行政監督和司法監督等不斷優化自身工作內容和制度機制，不斷為實現對公權力的法治約束、推進黨的善治提供堅實保障。

結語

黨內法規制度建設不僅是有力推進全面從嚴治黨的關鍵手段和根本保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的本質要求和核心要素。全面提升黨內法規制度治理效能，要統籌管黨治黨和黨領導人民治國理政的雙重實踐，從立規要常、知規要深、執規要實、守規要嚴四個方面，把握不同的著力點、針對具體的矛盾問題，形成管黨治黨的系統合力，全面提升黨自身的法治化治理水平，充分發揮黨在治國理政全局中的統領性地位和作用。