風險治理視域下城市突發事件應急管理能力建設*①

譚 楓 朱新武

（新疆大學 政治與公共管理學院新疆 烏魯木齊830047）

21世紀以來，技術引領下的社會發展進步顯著，但各種突發事件的頻頻發生，如美國“9·11”恐怖襲擊、“SARS”疫情、中國“5·12”汶川大地震、日本福島地震及核泄漏事故、澳大利亞森林大火等，這一系列慘重災難所造成的影響程度、傷亡人數、破壞規模、經濟損失等都令人震驚，人們越來越深切地感受到風險正日益變得復雜和不可知。面對隨時可能到來的風險，如何應對成為擺在我們面前一道亟待研究和解決的重大問題。

應急管理是中國特色社會主義制度的重要組成部分，應急管理制度的健全和完善則成為新時代國家治理體系和治理能力建設的緊迫需求。2020年初的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情是新中國成立以來我國發生的傳播速度最快、傳染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。習近平總書記指出，此次抗擊新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考。我國對此次疫情的應急響應、防控、處置等措施彰顯出中國特色社會主義制度的力量和優越性，但同時也暴露出了我國治理體系和治理能力建設存在的短板與不足。2003年后中國推進的以“一案三制”（應急預案，應急體制、機制、法制）為基本框架的應急管理體系，更強調事中應急處置與救援，而相對較少關注事前的風險防范與應急準備；[1]就基層應對處置情況來看，其應對重大突發事件的應急管理能力還亟待加強和提升。

總的來看，近年來頻繁爆發的各類重大突發事件以及產生的危機管理難題對以風險治理為導向的應急管理體系及能力的建設和完善提出了迫切要求；現有的應急管理體系和能力建設在防范重大風險和減輕突發事件危害等方面還存在一定不足，風險治理的理念導向及實踐應用的重要性日益凸顯；目前有關從應急管理向風險治理轉變并應用于實踐的研究還比較薄弱。

一、文獻回顧與相關概念

（一）風險

風險是伴隨著人類社會的迅猛發展及科學技術的廣泛應用而逐步出現在人們生活中的復雜現象。“風險”一詞的出現常常伴隨著發生概率和程度大小的不確定性以及一旦發生就會對人們造成損失的必然性。安東尼·吉登斯認為“風險”概念的提出一是源自早期探險家們的冒險活動，二是源自早期的重商主義資本家們的活動。[2]（P75）烏爾里希·貝克在其著作《風險社會》中指出：“風險，與早期的危險相對，是與現代的威脅力量以及現代化引致的懷疑的全球化相關的一些后果。”[3]（P19）張成福等學者將風險“界定為影響未來事件發生的可能性及后果的某種不確定性，也可用函數表示為事件發生的概率與后果的乘積”。[4]藺雪春認為，“風險可以被定義為特定條件下各種可能后果與預期結果之間的差異，尤其是某種損失發生的可能性”，[5]（P142）現代意義上的“風險”一詞隨著人類活動的復雜性和深刻性而逐步深化，延伸至經濟學、心理學、社會學、政治學甚至文化藝術領域等多個學科，由此成為一個多學科研究領域。

（二）風險治理

亨利·法約爾在1916年首次將風險管理思想引進企業經營管理之中。美國“9·11”恐怖襲擊事件的爆發將風險管理研究，尤其是政府風險管理能力提升研究推動到一個新的階段。隨著風險的日益復雜，傳統的風險管理已經不能很好地監管和應對各種風險。20世紀90年代，公共治理理論興起并廣泛滲透到政治、經濟、社會、文化等領域。“Risk Governance”一詞起源于公共事務的相關管理活動，后來逐漸成為風險管理領域重要的詞語。2003年經國際風險治理理事會（IRGC）系統討論提出，“風險治理包括所有的參與者、治理規則、治理過程，與風險有關的信息的收集、分析和溝通機制以及所要采取的管理決策”。[6]（P15）2004年2月，在“聯合國開發計劃署”的報告中對自然災害領域首次使用了“Risk Governance”一詞（其下屬的“危機預防和恢復辦公室”發布的名為“減少災害風險：發展面臨的挑戰”報告中首次提出）。朱正威等學者將風險治理界定為“政府識別、評估、判斷風險，采取有效行動預測風險，減輕不利后果，以及監控、優化管理流程的全部過程”。[7]與單向性的風險管理相比，風險治理更強調社會主體多元性、不同利益相關者參與性、互動性，以及風險溝通因素的重要性等，更側重通過達成多元主體的共識以實現公共目標。[8]

（三）應急管理

以2003年SARS事件為標志，我國應急管理制度開始逐步健全。2007年《中華人民共和國突發事件應對法》出臺，2008年南方雪災、汶川大地震等災難的發生，使應急管理法律研究呈現出制度分析與個案剖析相結合、多學科融合的趨勢。在這一階段，公共管理學、社會學、政治學等學科領域也產生大量研究性文獻，較有代表性的著作有薛瀾《危機管理》、閃淳昌《應急管理：中國特色的運行模式與實踐》、王宏偉《應急管理理論與實踐》以及由國外成果譯介的烏爾里希·貝克、吉登斯關于風險社會論著等。總體而言，我國應急管理法律研究在制度研究、案例研究與國外理論研究方面均取得了顯著成果。但作為獨立學科，應急管理經驗還需進一步系統提煉和總結。

作為國內學者使用頻率較高的術語，應急管理的概念被不斷進行界定和劃分。薛瀾、閃淳昌等學者指出應當將應急管理與風險管理、危機管理等概念內涵進行區別理解，“從研究對策和范圍上看，應急管理是一門專門以‘突發事件’為對象，探詢事件發生、發展規律并系統防范和應對的科學”。[9]也有學者更強調“應急管理是為了預防和應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，將政府、企業和第三部門的力量有效結合起來所進行的減緩、準備、響應與恢復活動”。[10]

西方學術界對應急管理的系統研究開始于20世紀60年代左右，目前對其研究更趨于綜合性，研究內容擴展到多個學科領域，目光由本國轉向跨國災難比較，從重視應急處置轉向關注應急管理全過程，研究建立綜合應急管理體系，并強調運用多維度、多層次理論進行分析研究。近十年，世界范圍內突發事件應急管理領域將原來傳統的以應急處置為重點，轉移到強調事前防災和應急準備的工作模式上，轉移到基于系統自身脆弱性的風險管理和風險治理，強化政府風險治理以及應急準備規劃已成全球公共安全應急管理的必然趨勢。[11]

二、城市突發事件應急管理體系和能力建設的演進及問題

（一）城市突發事件應急管理體系和能力建設演進

應急管理體系和能力的建設體現在對相關法律法規、政策文件、制度條例的執行力上，也體現在應急管理機構與其他機構的高效溝通、配合與協作上。通過對我國應急管理體系下組織機構的整合及政策法規的出臺進行整理和分析，可以更清晰地展現我國應急管理體系的演變過程。基于詹承豫教授的劃分，本文進一步優化分為：單一災種防災減災體系（1949—2003年），綜合應急管理體系的建立和完善（2003—2013年），總體國家安全觀下中國特色應急管理體系建設時期（2013年至今）。

1.單一災種防災減災體系（1949—2003年）。新中國成立初期，我國水旱災害、地震災害等自然災害多發，對人民的生命財產安全和社會穩定帶來極大的威脅，國家針對不同種類的突發事件設立相應的抗災管理職能部門，這種單向災種的職能部門獨立執行力強、專業化程度較高、縱向垂直管理，能夠在事件發生時充分調動各種資源。但也由于各部門長期應對某單一災害，從而缺乏全面性和協同性，缺少統一綜合協調管理的部門統籌救災工作，各種人力、信息、資源等難以有效整合，從而無法發揮高效作用。

2.綜合應急管理體系的建立和完善（2003—2013年）。2003年“SARS”疫情使之前對單一災種的傳統防災減災體系受到了極大的挑戰和考驗，單一災種的應急管理體系已無法有效應對新時期的突發事件，這也讓國家和社會各界對完善、創新國家應急管理體系開啟了全新的思考和探索。這一時期，以“一案三制”為基礎的綜合應急管理體系框架開始逐步建立，國務院辦公廳成立應急預案工作小組，重點推動應急預案編制和應急管理體制、機制和法制建設工作。黨和政府在這個階段不僅頒布了一系列的意見、規劃、方案等為各地方、各部門應急管理機構的有效運行提供指導，還出臺了法律、條例等為推動應急管理工作、規范應急管理行為提供了法律依據和法律保障。由此，這種以法治為基礎的綜合協調保障型應急管理體制在建立初期能夠有效應對各類突發事件，彌補了前期體系建設中的短板。

3.總體國家安全觀下中國特色應急管理體系建設時期（2013年至今）。隨著國際國內形勢的復雜多變，我國突發事件的類型已不再局限于自然災害的發生，而開始更多地涉及暴力恐怖、社會安全、公共衛生等方面，這些事件的發生往往伴隨著復雜的社會因素的多變以及影響程度難以想象等特點，這就需要將應急管理工作納入到國家安全的宏觀戰略部署中去，于是，國家安全委員會應運而生，充分彰顯出我國在維護國家安全和利益方面的堅定決心。2018年，中華人民共和國應急管理部正式掛牌成立，將之前單一災種體系下設立的各部門職責進行重新整合劃分組建，在中國特色應急管理體系建設中具有重要里程碑意義，在應對庚子年初的新冠肺炎疫情戰役中，對于統籌開展疫情防控、逐步推進復工復產和應急準備工作部署等方面都取得了顯著的成效。

（二）我國突發事件應急管理能力建設的問題

以2020年初的這場新冠肺炎疫情的應急處置來看，從中央到地方迅速啟動應急預案，多地陸續啟動重大突發公共衛生事件一級響應，展開一級響應防疫工作并落實各項防控措施；10小時，方艙醫院搭建完成；火神山醫院和雷神山醫院分別在10天和18天內建成并投入使用；4.26萬援鄂醫護人員赴湖北并肩戰斗……這一切都反映出我國在應急管理體系和能力上的“中國速度”和“中國力度”。但隨著疫情的快速蔓延，應急產能供應不足、醫護物資緊缺、物流調配效率過低、專業隊伍缺乏等問題在一定程度上有所顯現。結合風險治理的防范理念，整個應急管理體系與能力建設過程還不同程度地存在以下問題。

1.傳統觀念的束縛。傳統的對突發事件的應急處置是一種被動的、回應性的行為，是對于已經發生的災難進行相應的控制、處置及善后。我國突發事件應急管理主要依賴經驗決策、專家咨詢、臨場商討等傳統方法，適用于應對小規模、復雜程度不高、事件態勢演變緩慢的突發事件，如普通的洪澇災害、可預見的泥石流滑坡等。對于前兆不明、難以準確預測、具有嚴重災難后果的非常規突發事件，其應急響應通常會出現應急資源緊張、災難相關信息匱乏、救援隊伍心理壓力大等種種非常態問題。再者，由于傳統應急觀念的影響，各地方、各部門沒有充分的準備，對預案啟動流程、開展內容不熟，面對突發事件難免會手足無措、忙中出錯。

2.應急管理體制機制和法制有待完善。近些年來，關于應急管理體制、機制和法制的建設較為充分，效果也非常明顯。然而應急管理過程中大量資源、政策、法制等通通涌向應急管理體系和能力建設過程，但對于風險的預防及源頭治理卻落實較少，應急優先的模式也容易形成制度慣性，產生路徑依賴。地方政府在應對新冠肺炎疫情也不同程度地存在統一指揮不協調、監測預警不到位、部門間溝通不暢、物資儲備和供應難以保障等問題。同時，法制建設還需進一步完善。當前我國尚無應急管理法律體系主干法。2007年實施的《突發事件應對法》是應對突發事件的專門法，2015年實施的《國家安全法》是國家安全法律法規體系的主干法。此外，《防震減災法》《防洪法》《傳染病防治法》等也不是應急管理綜合法。制定“應急管理法”是定型應急管理體制機制的需要，是確保應急管理職責落實的需要，也是健全應急管理法律體系的需要。

3.缺少專業應急管理隊伍及人才。在面對突發事件時，各地區主要領導是事件中的指揮主體，面對突發事件發生的不確定性，每一位公共管理者都應該是一名風險管理者，[12]在風險處于萌芽階段時進行前期評估及判斷，第一時間組織專家團隊提供決策建議，根據建議進一步進行風險決策及管理。然而，一些干部作風漂浮、不敢擔當，沒有深入疫情防控的第一線，對于疫情發生的嚴重程度及各方物資調度掌握不清，甚至出現疫情防控意識淡薄等問題。一些地方和部門路徑依賴過深，仍采取開會動員、發文部署、填表落實等傳統工作模式，效率低下，難以適應緊急的防控形勢。鄉鎮、社區等基層缺少應急管理工作經驗，大量基礎性工作如風險隱患排查措施、應急響應方案部署、前期應急演練、宣傳教育等落實不到位。

三、風險治理下城市應急管理體系與能力建設路徑

安不忘危，警惕常在，防患未然。增強風險意識，把風險治理擺在更加突出位置，提高預測、預防、預警風險能力，將是城市應急管理體系建設的重要內容。習近平總書記關于“兩個堅持、三個轉變”的重要論述中，堅持以防為主就是強調源頭預防，關口前移，加強風險防范意識；強調從注重災后救助向注重災前預防轉變，要常備不懈，做足充分準備，堅決打有準備之仗。

結合十九屆四中全會提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”目標，實現應急管理能力現代化，就是要求我們把風險治理作為理念導向，從各項措施著手，轉變傳統風險應對的思想觀念，進一步健全以風險預防為主的應急管理機制，注重專業人員教育培訓和隊伍建設，完善應急管理體系相對應的法治體系建設，重視“新基建”背景下的現代科技手段更新應用，廣泛動員社會主體力量積極參與、協同治理。

（一）在思想觀念上實現轉變

在觀念方面要轉變傳統應急處置思想，深入學習貫徹習近平總書記關于應急管理重要論述，要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。風險治理理念引導下的應急管理應該是一種主動、有計劃地采取對風險實行事前、事中和事后連續的、常態化的動態管理過程，從而使風險所可能造成的損失在全方位、全周期過程中降至最低，或者從源頭遏制其發生的可能性。即便擁有完善高效的綜合應急管理體系，也要抓好應急常態管理工作。各部門、各基層要堅持把風險預防與災難應急相結合，從改善公共服務、推進社會共治出發，把對災害的被動回應轉為對災害的主動風險治理。2020年全國防災減災日的主題是“提升基層應急能力，筑牢防災減災救災的人民防線”，面對風險社會中的挑戰和嚴峻形勢，應實行全周期應急管理模式，防災減災理念應實現從“萬眾救災”向“萬眾減災”的轉變，防災減災措施和應急管理方式應做到全時段、全過程、全方位覆蓋。

（二）優化體制機制與專業隊伍

著力構建政府統一指揮、全社會共同參與、上下協調配合的應急聯動管理機制。完善信息互通機制、風險防控機制，建立健全風險研判、評估、防控、決策、責任等全流程機制，從根本上解決風險治理失靈問題。有效形成基層社區應急聯動協調機制，進一步強化應急日常管理機制和模式，加強日常對各類事故隱患的排查、記錄、監控制度，針對基層自身實際情況制定應急預案，加強日常演練并不斷進行科學優化，確保發揮應急預警預案的實效作用。健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為應急管理體系建設的重要內容。建立統一的應急物資生產供應及調配體系，實行集中管理、統一調撥、統一配送，優化重要應急物資生產能力布局，健全高效的應急物資供應保障網。加快實施突發事件防治能力建設行動方案，全面提高應對突發事件的有效防治能力。

習近平總書記強調：“要加強應急救援隊伍建設，建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍。”按照“專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強”的要求，要注重強化綜合性消防救援隊伍，同時培養基層專業隊伍，積極動員社會力量組建志愿者隊伍等。一方面，要大力開展多部門、多層次的應急管理系統干部培訓，提升干部在應對突發事件中的指揮管理素養和能力；另一方面，要加大與國內應急處突相關科研能力較強單位的聯系、交流及合作，加快推進應急管理學科建設，整合各類創新資源，建設應急管理科學與工程基地，用科技創新推動應急管理的多部門協作和網絡化治理。

（三）加強科技支撐

充分將大數據、云平臺、人工智能、5G等現代信息技術貫穿于社區的突發事件的事前、事中和事后的全過程，對于涉及公共安全的微小事件或是細微風險進行實時而全面的監控與智能分析，搭建應急管理智慧信息平臺，針對區域情況以及重大危險源、重點防控目標等建立基礎數據庫，包括災情預警系統以及信息報送、信息發布、輿情監控、輿情引導、公共事件跟蹤反饋系統等一系列的信息管理流程，從而實現公共安全數據的匯聚、相互共享和交流，挖掘分析海量、非結構化數據中呈現出的價值信息并進行綜合研判，及時將相關信息提供給最需要的部門或群體，使決策者作出恰如其分的現場處置與應急部署。同時，還需要及時獲取應急管理措施實施效果的反饋，指導修正應急管理措施。構建集海量數據管理、信息共享以及智能分析、協同管理、應急聯動為一體的社區應急技術支撐的整體系統。事實上，伴隨現代風險管理技術手段的不斷提高，運用數學模型、計算機模擬仿真對特定風險產生的歷史數據及影響其變化的相關因素做定量分析，已經被西方公共部門所吸收采納，成為優化風險評估、提供決策支持的重要手段。[13]

（四）健全法治體系

正確處理“應急”與“應急管理”的關系，改變把“應急管理”僅僅當作“應對”或者“救急”的思維認識，將法治思維和法治方式運用到風險防范、監測預警、應急響應、災后重建等全過程，加快推進總體預案、專項預案修訂，規范預案編制、演練、培訓等工作，進一步完善應急管理法律體系。新中國成立以來，特別是“非典”以后，我國加強了行業領域應急管理專門法的立法工作，形成很多行業領域應急管理立法的經驗做法，制定了《防震減災法》《安全生產法》等多部應急管理專門法。此外，近年來，美國、日本、俄羅斯等國家都制定了針對應急管理的綜合法，國外在應急管理綜合法的立法思路和做法可供辯證地吸收、借鑒。

（五）動員社會力量

增強社會治理能力，創新組織動員方式，形成人人參與、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構建社會共治的良性互動局面。社會的個體始終在無形的磁場中，同時在無形的磁場中也集聚著極大的能量，也就是社會協同對風險治理產生的不可忽視的力量。[12]堅持宣傳是最積極、最有效的動員，如在社區、企業、學校、家庭等各個基層單位要推進安全宣傳，健全防治結合、聯防聯控、群防群治的工作機制，動員全社會參與到應急準備中。同時要正視管理過程中的各項難題與考驗，增強信息預警能力，暢通信息發布渠道，面對公眾輿論要及時澄清事實、公布實情，消除謠言應該遠比簡單的“刪帖”更有正面效果，注重分析輿情中存在的問題及其根源，及時回應輿論關切，增強輿論引導力，在日常點滴中重樹民眾信心。

五、余論

疫情的陰霾終會散去，但每一次的突發事件所帶來的考問應當引起我們警醒。在全球一體化趨勢日益加速的當下，一個以風險為特征的新型社會正在來臨，一方面，以往工業化進程中傳統風險的沖擊正逐步釋放；另一方面，伴隨著經濟社會發展的現代新型風險已經超越國家邊界開始顯現。兼顧傳統與現代的雙重風險成為所有國家需要共同應對的挑戰，全人類的命運被日益緊密地聯系在一起。對于經受著全球化浪潮席卷并日益在國際舞臺發揮重要作用的中國，風險社會的到來為國家治理體系和治理能力帶來了前所未有的挑戰，而突發事件的頻發使人們更加期待政府對應急管理體系的建立健全和優化完善。結合此次疫情處置過程中暴露的短板與不足，我們應該加強以風險治理為導向的城市突發事件應急管理能力建設，不斷將制度優勢轉化為治理效能，有效防范應急管理風險，提升應急管理整體效能，同時保持與市場、社會的良性互動，推動社會共治，才能保障政府應急管理取得持續成效，切實維護公眾權益和社會穩定。