國家治理現代化視閾下參政黨民主監督創新研究

王煥平

山西社會主義學院，山西 太原 030032

國家治理現代化是經濟社會發展到一定程度現代國家繼續前進的必然要求。黨的十八屆三中全會劃時代地提出新時代全面深化改革目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。十九屆四中全會在黨的歷史上第一次專門研究國家治理現代化問題，明確部署堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，并闡明治理體系和治理能力二者相輔相成，是國家制度和執行力的集中體現。2020年10月26日至29日召開十九屆五中全會，錨定二〇三五年遠景目標之一“國家治理效能得到新提升”，實現這一目標，必須不斷完善支撐國家治理的制度體系和制度執行力。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，是國家制度體系的重要組成部分，“更好地體現這項制度的效能，著力點在發揮民主黨派和無黨派人士的積極作用”［1］，這是習近平總書記從政黨制度效能角度強調發揮民主黨派作用。民主監督作為民主黨派基本職能之一，是新中國成立之初，為助力執政黨執政興國跳出歷史周期律而進行的制度設計。隨著社會主義民主政治的發展，參政黨民主監督制度化日益受到重視。十九屆四中全會闡明“加強中國特色社會主義政黨制度建設，健全相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督等機制，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，完善支持民主黨派和無黨派人士履行職能方法”［2］，從完善制度體系、發揮制度優勢角度，對健全參政黨民主監督制度、機制、方法提出新要求。

因此，準確把握參政黨民主監督特點優勢，客觀分析參政黨民主監督面臨困境，積極探索創新發展路徑，是新時代和大變局下推進國家治理現代化賦予的重要使命和命題。

一、推進國家治理現代化參政黨民主監督的優勢所在

現代政治以來，無論何種意識形態國家在實現民主政治追求中，必須面對和不斷探索的一個問題就是如何對權力進行有效監督。當前，我國推進國家治理現代化，以“強優勢、補短板”的思路建立健全權力監督體系，不僅關乎二〇三五年遠景目標實現，而且是社會主義民主政治建設的必然要求。這意味著全面建設社會主義現代化國家，完善國家治理體系，提升國家治理能力，參政黨民主監督大有可為。

參政黨民主監督在國家監督體系中具有自身獨特優勢。

（一）監督主體體制內異體性

中國共產黨與各民主黨派在本質上屬于同一個政治命運共同體。民主黨派參加國家政權，決定了其民主監督是體制內監督，同時民主黨派能夠從自身獨特視角提供共產黨內無法提供的監督，形成對中國共產黨黨內監督的有益補充，從而具有體制內的異體性特征，屬于異體監督。民主黨派民主監督既區別于中國共產黨黨內監督和共產黨領導下的行政監督、司法監督等自體監督，又不同于部分輿論監督和群眾監督，其能夠依托協商溝通渠道及時準確把握國家大政方針，在“參加”“參與”中提出意見和建議。

（二）監督目標一致性

在我國新型政黨制度框架下，中國共產黨和各民主黨派之間不同于西方政黨的競爭關系，而是合作型友黨關系，二者之間開展相互監督在根本目標上具有一致性，共同致力于發展新時代中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興。在革命、建設、改革歷史過程中，中國共產黨始終堅持與民主黨派團結合作，我國各民主黨派自愿選擇中國共產黨的領導，并逐漸形成與中國共產黨共同的思想政治基礎和奮斗目標。在此基礎上，各民主黨派不斷加強自身建設，爭取做“好參謀、好幫手、好同事”，以肝膽相照、榮辱與共的赤忱，支持和協助共產黨更好地行使權力，促進共產黨執政科學化、民主化、法治化，以政治治理現代化帶動促進國家治理現代化水平的不斷提升，共同成就中國特色社會主義事業。

（三）監督內容高質量性

參政黨民主監督是建立在四項基本原則基礎之上的政治監督，在國家監督體系中層次很高，內容包括政務監督、黨務監督和事務監督等。民主黨派圍繞黨和國家中心任務實施重點監督，以是否有利于促進中國共產黨的領導和實現經濟、政治、社會可持續發展為標準，履行參政黨民主監督職責。首先，參政黨民主監督不是權力監督，是政黨間政治監督，監督內容不同于一般性社會事務管理，通過關注執政黨在執政過程中的行為問題提出意見和建議，雖然不具有強制性，但具有來自政黨組織的權威性和政治性。其次，民主黨派不處于領導地位，能避開權力與利益牽制，以旁觀者的視角真實反映各種情況，而且秉承良好民主傳統和政治使命感，民主黨派最大限度地集中所代表民眾利益訴求，通過調研實事求是地提出意見和建議。再次，民主黨派作為參政黨，其組織成員和所聯系人士大多是知識豐富、具有一定影響力的中高級知識分子和專家學者，決定了民主黨派所提意見和建議具有專業性、科學性、可參考性。

（四）監督形式多樣性

改革開放以來我國各領域尤其是多黨合作領域邁入制度化建設快車道，民主監督形式也隨著國家治理現代化不斷推進、政黨制度不斷完善而創新發展。1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（簡稱1989年《意見》）提出，鼓勵支持民主黨派提意見、批評、建議，通過人大、政協發揮民主監督作用。2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（簡稱2005年《意見》），對民主黨派民主監督的主要形式予以進一步明確：在政治協商中提意見、向黨委提書面意見、參加人大組織調研、通過政協提案提建議、參加有關方面組織的重大問題調查、擔任特約人員。進入新時代，中辦印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，為民主黨派通過人民政協平臺進行民主監督提供了新的指引；同時吸收決勝全面建成小康社會進程中脫貧攻堅民主監督成果，2020年12月新修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》（簡稱《條例》）明確民主黨派“受黨委委托就有關重大問題進行專項監督”［3］。

二、現實政治生活中參政黨民主監督面臨的困境

參政黨民主監督是具有中國特色的政黨監督，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。由于參政黨民主監督是基于合作型政黨關系格局形成的新型政黨監督模式，在社會主義民主政治發展過程中還存在實然與應然之間的差距，適應推進國家治理現代化目標要求，參政黨民主監督亟須破解主體建設、制度機制和實踐實效等方面難題。

（一）民主監督主體建設相對滯后

參政黨民主監督，不僅對執政黨提出意見和建議，還要對國家權力運行進行民主監督。這要求民主黨派具有主體監督意識、較強組織隊伍，而現實中參政黨自身建設不足，是民主監督作用弱化的重要原因。

首先民主黨派監督意識不強。中國傳統政治文化中民主意識缺失、下級對上級權力崇拜等因素，深刻影響民主黨派在現代政治關系中政黨意識養成，缺乏獨立平等意識，客觀上形成民主黨派對共產黨的依附心理，自然在思想上不敢監督、害怕監督。同時傳統文化中“遵守等級不越位”、“不在其位不謀其政”觀念也影響民主黨派民主監督積極性，很多黨派成員認為自己是被請來監督的，是一種客人的身份，所以不愿監督、不想監督。

其次民主黨派組織建設薄弱。在成員人數上民主黨派遠遠低于中共黨員數量，在政治素養方面民主黨派成員大多數是中高級知識分子往往專攻業務、業余參政，在組織機關建設方面存在基層組織渙散難于有效發力，這些因素導致作為參政黨的民主黨派民主監督組織合力發揮不充分。

（二）參政黨民主監督制度機制不健全

民主監督權利保障制度機制不完善。一方面法規文件保障尚不健全。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度在1993年明確寫入憲法，1989年《意見》、2005年《意見》及《條例》等對參政黨民主監督的性質、原則、內容、形式等框架性內容進行了規定，但是尚未形成關于參政黨民主監督的具體規范，比如民主監督具體程序、結果反饋和效力評估等，使得民主監督一定程度上操作性不強。另一方面參政黨民主監督組織保障不足。大多數民主黨派組織中設有參政議政委員會和調研處，但是沒有專門的民主監督工作機構，也沒有相應的專職人員來負責民主監督相關事項，同時政協和人大也沒有設立行使監督職能的委員會，特約人員監督的組織性不強，參政黨民主監督效果有待提升。

監督運行機制不完善。相對于宏觀政策供給不斷提升，具體層面的制度規范卻支撐不足。首先是信息流通機制有待健全，監督前的知情渠道需要進一步暢通，提升參政黨對情況的了解程度、材料的掌握程度，是保障民主監督實效性的重要前提。其次是民主監督手段協同性不足，難以與人大、司法等監督相結合，民主監督得不到力量支撐；沒有與黨內監督相結合，民主監督的政治性相對削弱；不能與社會輿論監督相結合，難以鏈接民意，無法形成足夠影響力。再次缺乏監督結果反饋機制和評估機制，民主監督本質上是權利對權力的監督，是柔性監督，但是“柔性”不是“隨意性”，不是可有可無、視情況而定。缺乏相應反饋機制可能造成一些部門領導對民主監督意見不重視、不反饋，導致民主監督淪為走過場。此外民主黨派內部對監督效果也未建立相關評估、考核和激勵機制，難以充分調動民主監督的積極性。

（三）參政黨民主監督實效性有待提高

首先，現實中參政黨民主監督的政黨功能特性有待發揮。“政黨同社會團體相區別的一個重要標志，就是政黨的主要活動都是圍繞國家政治權利進行的”［4］，參政黨民主監督應重點關注執政黨執掌政權過程中的行為。但是現實政治生活中，參政黨民主監督多限于事務性監督，比如對衛生、交通、教育等某項政府工作或某一社會問題進行檢查，關于立法、決策、人事、腐敗等方面的監督卻屬空缺。從歷年黨派提案、黨派調研內容來看，對政府具體政策和工作建議占比較大，有關黨委執政和領導干部履職情況的民主監督占比較小。民主監督工作多數停留在具體工作建議上，沒有充分發揮民主黨派政黨監督、政治監督功能特性。

其次，參政黨民主監督在其基本職能作用發揮中存在弱化現象。《條例》明確規定，民主黨派的基本職能是參政議政、民主監督和參加中國共產黨領導的政治協商。［5］但客觀情況是參政議政成為民主黨派最經常、最大量的工作，民主監督往往寓于其中。從歷年民主黨派工作報告來看，提案、調研、建議、報告多是圍繞投資、助學、扶貧、義診等進行建言獻策，監督成果較少。即使是特約監督人員工作，相對監督人員數量的增長，監督成果效果仍較少。因此，無論是民主黨派自身還是社會外界，對于民主黨派履行民主監督職能的認可度不高。

再次，參政黨民主監督落實反饋有待加強。反饋覆蓋面有待提高，提案方面辦理回復率較高，其他方面回應反饋較少；存在反饋不及時或者形式化；反饋答復多，解決問題少等。

三、國家治理現代化視閾下參政黨民主監督創新發展路徑

國家治理現代化蘊含理念的更新、制度的完善、效能的提升，適應推進國家治理現代化要求，加強參政黨民主監督要在主體建設、制度機制、方式方法上下功夫。

（一）夯實基礎，營造民主氛圍，培養參政黨意識

一方面要從外部環境入手為參政黨民主監督提供適宜土壤。國家治理理念的一個核心內涵是以人民為中心的價值導向，堅持人民主體地位，發展社會主義民主，是中國現代政治文明超越傳統政治文化的一大進步。要以推進國家治理體系和治理能力現代化為契機，擴大公民有序政治參與和基層民主，貫徹落實全面依法治國方略，不斷改善黨的執政方式，形成有利于參政黨民主監督的政治環境和民主氛圍。

另一方面從內部條件入手塑造參政黨自身過硬素質。加強民主黨派中國特色社會主義參政黨意識培養，通過馬克思主義政黨理論培訓學習，促進民主黨派深刻把握自身性質定位，明確自身在國家政治生活中的地位、使命、責任和權利，以高度的責任感行使和承擔作為參政黨的政治權利和義務；通過把學習“四史”和黨派歷史結合起來，傳承老一輩民主黨派成員在追求民族獨立、國家富強、民主政治過程中，與中國共產黨風雨同舟的合作擔當精神。樹立“立黨為公”、“參政為民”理念，把履行參政黨職責與國家命運、民族前途、人民利益結合起來，勇于承擔責任，敢于民主監督。

（二）重點完善參政黨民主監督工作運行機制

完善健全制度機制是參政黨民主監督有效運行的基礎和條件，提升民主監督實效性必須從工作機制建設入手。

推動形成關于參政黨民主監督的制度機制。首先建立健全參政黨民主監督權益保障機制。健全知情明政機制，明確民主黨派獲取信息的有效渠道，推動黨委、人大、政府、法檢兩院等政務信息公開，確保監督者的知情權。其次建立民主監督免責機制，為民主黨派進行民主監督解除后顧之憂。第三建立健全民主監督溝通聯絡機制，包括黨委聽取民主黨派意見、通報黨風廉政建設工作情況、政府召開座談會征求意見等機制。第四健全參政黨民主監督反饋落實機制，通過客觀評估民主監督意見建議的有效性，形成監督意見分層落實反饋制度，提高反饋答復率和解決問題的實效性。最后建立健全民主監督效果評估機制。形成量化評估與定性評估相結合的評估體系，對監督主體的主動性、監督行為，監督過程程序、環節，以及監督客體的支持、反饋，作出全面準確的評估。形成以評估為依據的考核激勵機制，一方面增強民主黨派監督的積極性，另一方面提高中共黨委、黨員干部接受監督的自覺性。

（三）積極探索參政黨民主監督方式方法創新

一是以推進國家治理現代化為契機，探索參政黨民主監督與其他監督形式有機結合。推進國家治理現代化，要求堅持和完善黨和國家監督體系，促進各種監督形式協同聯合，提升監督系統性、有效性。一方面民主監督要探索與權力性監督相結合，以剛補柔發揮作用。建立參政黨監督機構與人大、行政監察機關、司法機關的聯系通道，開展聯合監督。如廈門市1995年以來聘請民主黨派成員對行政執法部門和承諾制單位進行行風民主評議，與市監察部門合力糾風，取得良好效果；南京市在2005年建立了紀檢監察機關與民主黨派聯合監督制度，民主黨派參加有關案件檢查和審理工作以及黨風廉政建設責任制檢查工作。另一方面探索與輿論監督相結合。輿論監督源自社會民眾和新聞媒體，雖然不具有剛性約束力，但及時性強、覆蓋面寬、透明度高、影響力廣，民主黨派通過追蹤時事熱點聯結民眾民意，利用媒體就國家重大政策、重大問題發表意見建議，是社交媒體時代發揮民主監督作用的有益嘗試。

二是以民主黨派脫貧攻堅民主監督為案例，探索民主監督“項目制”模式。脫貧攻堅民主監督是受中共中央委托，各民主黨派中央對口8省份開展專項民主監督，助力打贏脫貧攻堅戰。這一案例創造了民主監督“項目制”模式：中共中央根據重大戰略部署擬定項目—委托民主黨派開展民主監督—民主黨派成立專項監督工作組—綜合運用調研、建議、評估、日常聯系、政策宣講等形式于監督過程—脫貧攻堅民主監督工作評估總結。這一模式通過任務導向、委托授權，充分調動民主黨派組織合力和積極性，保證民主監督知情渠道極大暢通，民主監督活動精準聚焦和精準發力，為全面建成小康社會取得決定性成果發揮了有效作用。民主監督項目制運行雖然具有臨時性、階段性、事務性特點，但是為未來在政治性監督中探索民主監督有效形式提供了可借鑒的思路。

三是以互聯網大數據為依托，探索“互聯網+監督”的民主監督新方法。隨著互聯網技術的快速發展，利用大數據服務參政黨民主監督是信息化時代提供的新機遇。通過搭建參政黨民主監督數據平臺，全面收集民主監督主體、客體、監督過程相關數據，實現連續、動態、整體的數據信息匯總和更新，有助于民主黨派持續關注黨和國家重大決策部署的執行和實施情況，能夠大大提升民主監督實效性；同時大數據對參政黨民主監督具體數量、內容的量化反映，與定性評價民主監督工作相結合，為考核評估提供客觀依據，客觀上有利于促進提高參政黨民主監督和執政黨自覺接受監督的積極性。

新時代推進國家治理現代化，要準確把握“現代化”蘊含的“發展性”特征，而不是“西方化”標準，要在堅持我國國情、中國特色社會主義道路基礎上，完善國家治理體系，提升參政黨民主監督效能作用。