新發展階段市域社會治理現代化的五個著力點
——以新冠肺炎疫情防控為例的反思

王 群

中共重慶市委黨校，重慶 400041

黨的十九屆四中全會明確提出“加快推進市域社會治理現代化”。市域社會治理現代化是新時代打造共建共治共享的社會治理格局的關鍵一招，是承接治理上下兩端、提升治理效能的關鍵舉措，是直面治理彌散化、補齊治理短板的有力抓手。然而，當我們談論市域社會治理現代化，我們在談什么？正在發生的市域社會治理為何以及何以促進治理現代化，這就要求我們牢牢把握新發展階段市域社會治理現代化的五個著力點，圍繞民生根本點、社區基礎點、信息重要點、風險底線點和干部關鍵點統籌安排，系統謀劃，持續用力，切實以市域社會治理效能的提升扎實推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、以人民對美好生活的向往為發展目標

習近平總書記指出：“我們的目標很宏偉，但也很樸素，歸根結底就是讓全體中國人都過上更好的日子。”立足新發展階段，市域社會治理現代化的根本是“人及其人的關系”的現代化，其核心是要抓住人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，以人民支持、擁護和獲得感凝聚市域社會治理現代化的磅礴偉力。一是把握公眾關于美好生活向往的新問題和新期待。習近平總書記強調：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”這就要求我們要主動了解人民對美好生活向往的內容，即把握公眾對民生的新期許。既要聚焦影響民生和人民群眾幸福感的關鍵問題，例如，就業問題、物價穩定問題、基礎教育公平、食品藥品安全、生態環境保護、醫療資源分配問題，等等；還要注意把握不同群體關于民生期待的差異性并進行類型化的精準有效滿足，例如，困難群眾可能最關心物價波動的問題；個體工商戶等市場主體可能最關心市場消費和稅收減免優惠等問題；年輕人群體可能更關注住房、婚戀等現實問題，等等。二是有的放矢，直面人民對美好生活向往的痛點難點問題。面對普遍問題，要繼續做好“六穩”工作、落實“六保”任務，圍繞基礎教育公平、生態環境保護和醫療資源分配等問題想辦法，亮措施，出實效，既要循序漸進又要持之以恒，既要盡力而為又要量力而行；面對個別問題，要具體問題具體分析，例如對事實無人撫養兒童等特定困難群體的生活問題要給予有效幫扶；對市場主體要堅持穩定信心，鼓勵市場消費，穩定稅收、財政幫扶等政策預期，持續打造市場化、法治化、國際化營商環境，用高質量發展回應新期待，用優質營商環境回應市場主體對美好生活的向往；要了解青年一代，關心青年一代，在引領青年一代奮斗自強的同時為他們搭建平臺、提供機會，幫助其可持續發展。總之，通過對民生的源頭治理夯實市域社會治理現代化的基礎，真正做到社會治理關口前移、防線前置、控制前端、處置前期和治理前瞻。

二、以社區基層治理為重點方向

習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”新發展階段市域社會治理現代化須強化社區的基層治理。一是增強社區凝聚力，面向公眾培育社區安全共同體意識。要善于總結經驗，尤其要汲取新冠肺炎疫情防控過程中我國基層社區治理暴露出的教訓，對治理短板針對性補齊補正。例如，針對新冠肺炎疫情防控中個別居民對社區疫情防控措施不理解、不配合，甚至辱罵社區工作人員，要針對性開展形式多樣的線上和線下活動，強化公眾的社區認同、安全認同、法治認同和命運共同體認同，真正鑄牢社區安全共同體意識，強化每個人都是社區安全不可或缺一分子的意識，每個人的命運不是彼此的安全孤島，相反從來都是息息相關，不能只圖自己省事和方便而將風險留給別人，否則風險終將反噬自身，切實增強市域社會治理中基層社區治理的情感認同。二是強化社會組織在社區治理中的作用，提升社區基層治理質量。同樣以新冠肺炎疫情防控為例，只要是不疏于事實，就會注意到，本次疫情防控中社區工作人員力量不足問題比較突出，根據有關抽樣調查顯示，平均一名社區工作者對應社區居民少則四五百，多則近千人，如此超強度、超負荷工作必然影響社區基層治理的效果。新發展階段社區基層治理要具體問題具體分析，對有條件并適合的地方，可考慮在社區治理中針對性地引入社會組織力量，并采取降低行業準入門檻，放寬資金、住所、人員等條件，重點培育發展在城鄉社區開展公益慈善、防災減災、鄰里互助、糾紛調解以及農村生產技術服務等社會組織，發揮其力量，更適宜社區做的交給社區做，更適宜社會組織做的交給社會組織做，藉此提升社區單元的基層治理效能。三是提升社區人員的業務能力，完善相關人員干事創業的激勵機制和容錯機制。本次新冠肺炎疫情防控中暴露的一些社區工作人員問題值得我們高度警惕，例如，部分社區工作人員應對突發事件能力不夠、動力機制不足、保障條件差等問題，疫情爆發初期，許多社區工作者口罩、手套、防護服、消毒液、體溫儀等基本醫療物資和防護裝備出現儲備供應不足的問題，這給基層社區人員有效推進疫情防控帶來極大不便。為此，新發展階段推進市域社會治理現代化，必須未雨綢繆，進一步完善社區人員的公共衛生知識和疫情話語定期培訓制度，并結合社區日常工作出臺社區人員干事創業的激勵機制和容錯機制，為社區人員謀事、干事提供制度保障。

三、以數據信息治理為基本方式

習近平總書記指出，當今世界，信息技術革命日新月異，對國際政治、經濟、文化、社會、軍事等領域發展產生了深刻影響。立足新發展階段，市域治理現代化須直面信息時代數據信息濫用問題，深化數據信息的系統治理。一是完善政府政務及其相關信息公開機制。現代社會，信息數據不僅是推動交流溝通的前提，更是社會發展生產力。現代社會的治理必須高度重視信息數據的依法公開問題，什么時候政務及相關信息公開得好，什么時候社會治理就更能行穩致遠，新冠肺炎疫情防控就是例證。立足新發展階段，推進市域社會治理現代化，必須高度重視建構政務及其相關信息的競爭機制，注重從不同方向源中識別信息、把握信息和運用信息，推動信息及時、全面、依法公開。相關政府部門要切實增強依法行政意識，按照法治政府建設的要求，積極推動政務及其相關信息依法及時公開。需要指出，政府信息公開要以促進不特定公眾理解信息為原則，不能認為信息一公開就了事，還要關注公眾能不能理解所公開的信息，好不好理解所公開的信息，必須將政府依法信息公開和公眾準確理解信息并參與社會治理緊密聯系起來，那種將信息公開簡單理解為發布信息的做法，本質上是信息公開上的形式主義和官僚主義。二是警惕公民個人信息的不當使用。市域社會治理現代化，在某種意義上也是基于信息數據分析進而在科學理念指引作出決策行動的全面系統治理。因此，相關部門在社會治理過程中不可避免地采集并持有公民個人信息。新發展階段，深化信息治理，推進市域社會治理現代化，必須高度警惕公民個人信息被不當使用，損害公民權利。以新冠肺炎疫情防控為例，在此過程中，相關職能部門基于疫情防控的需要收集了大量公民個人信息，這是必要的，但后疫情時代這些信息何去何從引發人們普遍關注，為此，要加快《個人信息保護法》《數據安全法》等法律制定，妥善解決信息社會公民的信息“焦慮”，切實保障公民幸福美好生活的實現。三是警惕信息社會中信用懲戒濫用，加快公民信用修復規則的完善。在信息化智能社會中，國家基于對海量信息數據的占有和分析，使得其對公民不當行為的信用懲戒變得可能。新發展階段推進市域社會治理現代化，國家應該善用信用懲戒，將社會主義核心價值觀融入市域社會治理，但不能動輒揮舞信用懲戒的“大棒”肆意出擊，以至公眾偶爾闖一次紅燈、忘繳一次水費等也被“合法”地納入信用聯合懲戒范圍，這實際上談不上是市域社會治理現代化的表現，相反還有相關部門“懶政”的嫌疑。同時，為了避免信用懲戒給行為人帶來的“標簽效應”，立足新發展階段，還應考慮通過健全制度設計賦予當事人積極主動信用修復權利，對于知錯就改、能改、善改者，應及時將其移除出失信名單，發揮信用懲戒的規則激勵功能效應。

四、以風險依法治理為底線思維

習近平總書記多次強調要善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。立足新發展階段，推進市域社會治理現代化，必須牢固樹立風險治理的底線思維，進一步完善風險的依法治理。一是完善風險防控的預防性立法。新冠肺炎疫情防控留給我們一個重要的啟示就是，市域社會治理現代化不僅要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。鑒于此，我國要進一步在社會發展過程中前瞻性識別風險，進而完善風險防控的預防性立法，堅持科學立法、民主立法、依法立法。現階段，要抓緊制定和完善《生物安全法》《突發事件應對法》《野生動物保護法》等法律法規，建立健全疫情防控和生物安全風險防控的預防性立法體系。二是排查并補正現有風險防控中可能的立法漏洞。按照風險的預防性治理思路，聚焦新發展階段可能的社會治理風險點，結合法律法規進行場景化模擬排查，對立法中可能的不足要做到前瞻性體系化思考，做到風險防控須有“先手”。舉例說明，《刑法》第330條妨礙傳染病防治罪是新冠肺炎疫情防控的常用典型罪名，雖然刑法修正案對其進行了修改，將新冠肺炎等依法確定的采取甲類傳染病管理措施的傳染病納入本罪調整范圍，具有積極意義，但仍有不少問題。舉例說明之，根據刑法規定，該罪名的刑罰之“處三年以下有期徒刑或者拘役”同時適用“引起甲類傳染病傳播”和“有傳播危險”這兩種罪狀，這相當于危險犯和實害犯均規定為同一刑期，而顯然兩者的社會危害性是不同的，“引起甲類傳染病傳播”較“有傳播危險”的社會危害性要大得多，這就造成了刑法關于該罪的規定存在明顯的罪刑不均衡的法治風險。另外，就本罪的刑罰規定而言，“三年以下有期徒刑或者拘役”也很難對該類不法行為形成威懾，因為攜帶傳染病病原體的人本身面臨因傳染病導致死亡的風險，為了一線求生，很多行為人可能根本不會考慮“三年以下有期徒刑或者拘役”而做出奮不顧身地逃離疫區等行為。要知道，在死亡面前不能寄希望于行為人刑罰權衡而適法。再加上刑罰本身是事后罰，需要經過一系列司法程序才能最后定罪處刑，這顯然與傳染病防控的應急性特征相背離。鑒于此，建議最高立法機關應以安全刑法理念為立法導向，全面落實生物安全的預防性刑法立法。宜規定為“違反傳染病防治法的規定，有下列情形之一，引起甲類傳染病傳播嚴重危險的”，刪除“引起甲類傳染病傳播”這個罪狀，使該罪變為單純的危險犯，強化預防性立法。同時，就本罪合理增設保安區分內容，例如對攜帶傳染病病原體的行為人規定監護隔離，進行預防性的疫情風險防控，而不是依賴有期徒刑的事后處罰，提升風險。

五、以干部擔當作為為關鍵抓手

抓“牛鼻子”是習近平總書記治國理政的重要方法論。習近平總書記在不同場合多次指出，各項工作要抓出成效，就必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。立足新發展階段，推進市域社會治理現代化，領導干部是推動者、實施者和參與者，某種意義上，市域治理現代化好不好、行不行的關鍵是干部，干部干得好，市域治理現代化就推動得快、發展得好。一是在知行合一中強化領導干部教育培訓。各級黨校（行政學院）尤其是省級以上黨校（行政學院）要按照習近平總書記關于干部要提高七種能力的要求，突出對領導干部思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練的教育培訓，圍繞提高領導干部政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力創新課程體系，優化課程設計，相關課程要更加強化對領導干部在推進市域社會治理現代化尤其是在重大突發事件中應急管理能力的模擬演練和實盤操演，提高其應對和處置突發公共事件的實戰能力。二是在有所為有所不為中強化領導干部能力。站在新發展階段，推進市域社會治理現代化，領導干部不能“胡子眉毛一起抓”，而是要抓到重點處、抓住關鍵點，具體來說，就是要根據新發展階段的特點，既要防止部分領導干部在市域社會治理現代化過程中不作為，更要防范亂作為，市域社會治理現代化不是將社會矛盾“上推下卸”，領導干部要在市域社會治理過程中增強治理判斷力、治理領悟力和治理執行力，在法定職責上不能打“馬虎眼”，而是要積極主動依法作為；在依法行政上不能打“歪心思”，而是要嚴格按法定程序合法行政，切實在市域社會治理過程中將自治、德治、法治相結合，運用多元化社會糾紛解決機制，努力做到有所為有所不為，加快推進市域社會治理現代化。三是在依法懲戒和有效激勵中強化領導干部能力。站在新發展階段，推進市域社會治理現代化，要切實發揮領導干部這個“領頭雁”的作用，就必須在懲戒和激勵上雙管齊下下功夫，既要注重對在市域社會治理現代化過程中不擔當、不作為、亂作為的干部嚴格依據相關規定問責，更要對在推進市域社會治理現代化過程中能擔當、敢作為、善作為的領導干部強化正向激勵，要把推進市域社會治理現代化的履職情況納為考核評價干部的重要內容，讓擔當作為和法治素養成為領導干部自覺行為和必備素質，發揮科學考核評價的導向功能。此外，發揮領導干部推進市域社會治理現代化“關鍵少數”的作用，還要突出領導干部專業素養考察。各級組織部門在醫療衛生、司法等專業性較強部門考察任命干部時在突出政治建設這個根本的同時，還要力爭兼顧專業技能，盡量避免外行指導內行，以更好提升市域社會治理效能。

結語

立足新發展階段，推進市域社會治理現代化，不斷滿足人民對美好生活向往是目標，強化社區單元的基層治理是支撐，突出數據信息的系統治理是方式，防范風險依法治理是底線，抓住領導干部“關鍵少數”是保障，從而建構一個涵蓋目標、支撐、方式、底線和保障五位一體的有機治理格局，在黨的堅強領導下，直面市域社會治理過程中的新問題、新挑戰，以市域治理現代化不斷推動國家治理體系和治理能力現代化，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐。