我國社會治理創新發展的經驗及啟示

沈 杰 高 赟

1.常州大學，江蘇 常州 213164；2.常州通用自來水有限公司，江蘇 常州 213004

新中國成立70多年來，我國社會治理創新主要經歷了計劃經濟時期、改革開放之后和進入新時代以來三個主要發展階段，形成了“政府一元管制”“多方協作共管”等社會管理理論和“共建共治共享”社會治理理論等重要理論成果。70余年間，我國社會治理雖然有過一些歷史偏差和發展“短板”，但是，也積累了非常豐富的具有中國特色的基本經驗。總結和研究這些寶貴經驗，對新時代社會治理創新及現代化建設具有重要理論價值和實踐意義。

一、重視理論創新，把握歷史邏輯，堅持最新理論成果的指導

作為一種科學理論，馬克思主義社會治理理論中國化的最新成果是我國社會治理創新的指導思想。馬克思主義認為，任何一種思想和理論的產生都能在思想發展史中尋找到理論淵源。馬克思主義社會治理理論是新中國70多年社會治理創新的理論來源。在馬克思主義立場、觀點和方法上，在理論本質和思想精髓上，新中國70余年社會治理創新發展形成的三大理論成果，即“政府一元管控”社會管理理論、“多方協作共管”社會管理理論、“共建共治共享”社會治理理論，與馬克思主義社會治理理論是一脈相承的，是對馬克思主義社會治理理論的繼承和發展，并體現著繼承與發展的歷史邏輯。

馬克思主義社會治理理論是指導世界社會主義社會治理創新的、具有開放性的科學理論。馬克思恩格斯創立的唯物史觀，揭示了人類社會的客觀規律和發展動力，對整個人類社會的社會治理具有世界觀和方法論的指導價值。列寧實現了從理論到實踐的歷史飛躍，第一個將馬克思主義社會治理理論付諸俄國實踐，提出俄國化馬克思主義社會治理理論，并以此指導俄國社會治理實踐。

毛澤東等中國馬克思主義者，堅持以馬克思主義社會治理理論為指導，在計劃經濟時期社會治理實踐探索中，提出許多具有首創性的思想觀點，比如，堅持黨的領導和群眾參與，立足民生，重視化解社會矛盾，實行全面規劃、統籌兼顧的“革命式”管理，社會公平與管理高效相統一，加強社會控制與應急管理，等等，由此形成了“政府一元管控”社會管理理論，實現了社會治理創新發展、馬克思主義社會治理理論中國化的第一次飛躍。改革開放之后，由于社會民生領域急需“補課”的問題倒逼，中國共產黨在把握新的社會治理階段性特征基礎上，不斷實現社會治理理論創新，提出符合“當年”時代特點和現實特征的社會管理理論，推動我國社會治理創新發展。鄧小平以“什么是社會主義，如何建設社會主義”為突破口，理順了社會治理與經濟建設的關系，提出了許多富有真知灼見的觀點：要維護黨的核心領導和中央權威，重視群眾主體地位，肯定社會管理是社團組織的“經常性工作”，建立“自上而下的強有力的工作系統”和管理制度，維護社會政治局面穩定等，形成了有中國特色的“制度管制”社會管理理論。在這一理論指導下，我國走上了有中國特色的社會管理道路，實現了我國社會治理創新發展從傳統“人治”到現代“法治”的歷史轉型。世紀之交，面對世情、國情和黨情的變化，我們黨圍繞“建設什么樣的黨，怎樣建設黨”的歷史主題，將社會管理置于黨的建設與管理、依法治國和以德治國相結合、區域開發和科教興國等重要方略中，形成了豐富的思想觀點：要以黨的建設和管理帶動社會建設和管理，兼顧不同利益需求和社會矛盾，人民群眾尤其是新興社會階層要依法參與，完善社會治安管理系統，促進社會更加和諧等，構建了以“德法兼治”為特點的社會管理理論，以此指導和推進中國社會治理創新發展。實現經濟社會的可持續發展，需要解決人與自然、社會和自身的矛盾。黨的十六大之后，我們黨堅持科學發展理念，圍繞“實現什么樣的發展，怎樣發展”的主題，解決了“什么是社會管理，如何創新社會管理”的基本問題。胡錦濤指出，社會管理是“對人的管理和服務”，要明晰創新社會管理的戰略意義和科學內涵，通過筑建民生工程，健全“四位一體”管理格局，創新管理體制機制，完善社會管理體系，實現社會管理創新發展，以“以人為本”為特點的社會管理理論逐漸形成和完善。

習近平“共建共治共享”社會治理理論是新中國70多年社會治理創新的最新理論成果，是對新時代社會治理挑戰、馬克思主義社會治理理論發展和中國優秀傳統治理文化傳承的應對與回應，是新時代社會治理創新的思想指南。黨的十八大以來，在新的歷史起點上，習近平總書記從全面深化改革入手，提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，逐漸形成以人民為中心的社會治理理論。其主要內容有：共同建設以人民利益為中心的“美好”社會；實現黨政主導、社會參與、法治保障的共同治理；完善制度，保障治理成果的共享和“四化”治理目標的實現；良法善治，整體性構建社會治理體系等。黨的十九大報告再次確立這一理論成果并系統詮釋。習近平“共建共治共享”社會治理理論對新時代我國社會治理創新具有重要指導價值，是馬克思主義社會治理理論中國化的新飛躍和新升華，標志著我國社會治理創新理論的基本成熟。

二、立足社會現實，堅持理念創新，以人民為中心提高民生增量

堅持以人為本和民生建設，促進公平正義，構建平安社會和美好社會，這是把握民本民生社會現實導向的必然結果。以人民為中心，是新時代社會治理創新以人為本理念的最新詮釋。在哲學發展史上，“人本”是一個探索人自身、人和世界之間關系的永恒話題。［1］從價值理念和目標導向看，社會治理是實現人與人之間秩序平衡和社會和諧。美國社會學家愛德華·羅斯指出：“秩序優先于進步得到珍視，一直到現代為止，秩序被給予更大的考慮。”［2］澳大利亞政治學家歐文·E·休斯認為：“政府組織由公眾創建，為了公共利益而存在，并對公眾負責。”［3］因此，政府存在的重要價值就在于緩和與解決社會沖突，維護正義、秩序和穩定。他們認為，人們之間和諧和社會秩序平衡是社會進步的前提條件。社會治理在追求社會和諧與美好的價值目標時，應該處理好人性情感因素和政治調控手段的關系。馬克思主義歷史運行論認為，人類社會歷史是隨生產力發展，從非科學形態到科學形態、從低級形態到高級形態的歷史過程。［4］從歷史進程看，以人為本是新中國70余年社會治理創新發展的邏輯主線。馬克思主義經典作家雖然未提“以人為本”概念，但其社會治理觀點卻以“人的自由全面發展”為旨歸。馬克思主義社會治理將人的價值與社會價值結合，提出人民群眾是歷史創造者等論斷。社會主義應該是“在保證社會勞動生產力極高度發展的同時又保證每個生產者個人最全面的發展的這樣一種經濟形態”［5］。此時，馬克思主義“以人為本”的核心價值理念才真正具有科學上的含義。以人為本、注重民生是新中國70余年社會治理創新發展的重要特征和實踐選擇，是中國共產黨始終堅定探求的社會理想和治理理念。可以說，只有在社會主義制度下，我國社會治理才能真正體現以人為本。只有把握民生根本問題，我們才能抓住社會治理創新的核心本質。

在毛澤東看來，要尊重人的個性解放和自由發展，首先要解決人民群眾的吃穿住行等基本民生問題，這是社會治理的核心內容。“無產階級專政的國家，一定可以做到有菜吃，有油吃，有豬吃，有魚吃，有菜牛吃，有羊吃，有雞鴨鵝兔吃，有蛋吃。”［6］毛澤東認為，基本生存等民生需求滿足后，像養老、醫療衛生、賑災和救助等社會事業也應該列入“全民性”事業。但限于一些特殊條件，對于社會治理民本目標與手段之關系，毛澤東處理得并非徹底，價值理性和科學理性并未統一。基于對社會主義本質的正確判斷，鄧小平對社會治理民生價值進行重新把握，實現了科學原則和價值原則的辯證統一，厘清了社會治理民生理想與路徑的關系。“我們的根本問題就是……發展生產力，改善人民生活”［7］。實現共同富裕，是社會主義社會根本任務的直接表達，也是群眾最大最直接的利益訴求。在創造和評價社會治理最高價值時，他把經濟建設和發展生產力作為實現社會治理民生價值的根本途徑，把提高人民生活水平作為基本目標，把人民“擁護”“贊成”“高興”“答應”與否作為評價尺度，最終形成“三個有利于”社會治理價值標準。世紀之交，中國共產黨堅持與時俱進，堅持以群眾的價值訴求為出發點，以黨的執政價值觀建設為突破點，創造性地用黨的核心價值觀引領社會治理價值觀，實現了黨的執政價值觀與群眾的參與價值觀、黨的執政實踐與民生實踐的辯證統一。構建社會主義和諧社會，維持人與人、人與社會、人與自然之間的和諧，離不開有效治理。黨的十六大以后，以人為本作為社會治理的核心價值理念有了質性躍升。中國共產黨以科學發展觀指導社會治理創新，并首次明確“以人為本”社會管理理念，首次將民生理念寫入黨的文件，將“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”融入社會管理的靈魂中。用民本民生價值標準衡量社會管理科學性和可持續性，并最終落腳于人的自由全面發展，體現了人自身以及與外界事物之間的真正和諧。

民生如何，決定著人心向背。我國長期以來經濟建設和社會建設“一條腿長、一條腿短”非整體性的戰略設計，導致了民生問題欠債較多。進入新時代，習近平提出以人民為中心的治理理念，將“以人為本”理念提升到更高層次。他指出，當前人民群眾對社會民生質量有了更高需求，要做好頂層設計與地方實踐的結合，提升民生建設質量，回應和解決好“平安和美好”這個“極重要的民生”需求，構建平安社會和美好社會。當前和今后一段時期，黨和政府的奮斗目標和社會治理任務就是滿足“人民對美好生活的向往”這一最大民生需求。在民生治理理念指導和激勵下，我國社會民生建設取得了歷史性成就。據國家統計局2019年9月“經濟社會發展統計圖表”顯示：全國居民人均可支配收入分別從1949年的49.7元增長到2018年的28228元；人均預期壽命從1949年的35歲增至2018年的77歲；貧困發生率（參照2012年標準）從97.7%降至1.7%。［8］其它如就業、醫保、教育、住房等民生領域也都有了極大躍升。

綜上，從“全心全意為人民服務”到“以人為本”，再到“以人民為中心”，從“道義性”的民生存量管理理念到“責任性”的民生增量治理理念，中國共產黨清晰勾勒出新中國70余年社會治理理念創新的邏輯發展主線，體現了一貫堅持的群眾路線。

三、注重體制機制創新，構建黨政主導、社會協同的治理格局

新中國成立70多年來，中國共產黨在社會治理的領導權、責任主體、社會參與、制度法律等方面不斷探索，逐漸形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”［9］的治理體制格局。

第一，加強黨的領導和執政能力建設，樹立黨和政府的社會治理權威。加強黨的領導和政府主導，是提高社會治理權威的重要前提。在社會治理中，政黨是通過一定社會資源和力量的整合、維護其代表的社會階層和群體利益的工具。美國政治學者李普塞特（Lipset）將政黨稱為一種“沖突的力量和整合的工具”。當政黨執政以后，它要繼續通過履行社會治理功能，維護社會各方利益和社會穩定。但是，“能夠起到主導作用和產生實際影響力的還是政府組織”［10］。因此，政黨領導與政府主導的水平都是其治理權威的衡量因素。馬克思恩格斯曾提出將工人階級政黨“每一個支部都變成工人協會的中心和核心”［11］。核心是權威的前提，權威是核心的體現。十月革命后，列寧注意到黨和政府的領導權威及領導作用，他反復強調黨要“有極高威望的黨的領袖”，要成為俄國革命、建設與治理中的“司令部”“領導核心”。同無產階級革命一樣，我國社會主義建設與治理亦需要一個強有力的核心領導力量。毛澤東多次提出黨是“社會主義建設的核心力量”［12］、“黨是領導一切的”［13］等論斷。鄧小平認為，黨要實現對社會治理的核心領導，就必須加強黨中央領導權威。這種權威體現在黨的正確領導和群眾的自覺服從，是對群眾負責的權威。實踐證明，越是到一些歷史性變革節點，黨越要成為“更加堅強的核心力量”。黨中央權威和黨的領導核心是統一的。黨的十九大報告提出要堅持“黨的全面領導”，維護“黨中央權威和集中統一領導”。這是新時代治國理政之需，也是黨領導和政府主導之需。創新社會治理，實現共建共治共享，關鍵是維護以習近平同志為核心的黨中央權威，維護黨的領導和政府主導。中國特色社會治理成功與否，關鍵在黨的領導。這是長期實踐的經驗總結和科學真理。

第二，激發社會力量協同治理。社會組織是指為追求共同目標而通過一定形式組成的社會群體。在現代社會，社會組織是社會治理的重要主體，其地位和作用不可或缺。美國政治學家帕特南這樣解釋，“社團培養了其成員合作和團結的習慣”和“公共精神”，使成員更好地實現了“‘利益表達’和‘利益集結’”［14］。馬克思認為，社會組織是因為社會分工的生成而產生的。“從分工的觀點看”，社會的發展需要產生“一個新部門”來執行“某些共同職能”［15］。鄧小平較早注意到社團組織應將社會治理作為常規性工作，許多社會工作如“整頓社會治安、社會風氣”等，應該“依靠各個群眾組織的經常工作去做”［16］。黨的十六屆四中全會提出要構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，這在黨的歷史上，在我國社會治理發展中，尚屬首次。習近平總書記強調，要大力培育社會組織，特別是社區組織，推進和實現基層社區的管理服務和居民自治。為此，進入新時代，我國社會組織得到迅速發展，成為社會治理創新必不可少的中堅力量。

第三，堅持民主治理，廣泛吸收公民有序參與。走群眾路線，廣泛吸收群眾有序參與，是實現民主治理的基本途徑。人民群眾當家作主，意味著人民群眾能真正享有國家與社會治理的權利。“民主即民治”，是“社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”的“社會管理體制”［17］。發展民主是社會成員治理參與的基石。馬克思主義認為，共產主義社會治理將真正實現“自由人聯合體”的民主自治。當“舊政權”將其部分的“合理職能”歸還給社會時，真正意義上的民主治理才能徹底實現。執政為民，治理為民，中國共產黨歷來強調社會治理應堅持人民主體性和人民利益原則，堅持用馬克思主義群眾觀和“以人為本”理念指導民主管理和治理的發展。黨的十八大以來，習近平總書記提出“以人民為中心”的社會治理價值觀，這種價值觀和方法論以人民發展為目標，以人民需要為標準，得到了人民的價值認同和廣泛參與。

第四，堅持制度治理和依法治理，明確制度化和法治化目標。堅持制度治理和依法治理，推進社會治理制度化法治化，是新中國70余年社會治理創新的經驗總結。馬克思恩格斯重視通過制度建設來保障社會成員享有參與生產、分配和管理社會財富的權利。毛澤東強調，“解決制度問題比解決思想問題更重要，更帶有根本性質”［18］。鄧小平以極大的理論勇氣，突破傳統人治思維束縛，實現了法律制度的真正落地。民主要靠法制，社會治理民主需要法制。黨的作風建設和社會治理都要“靠制度來堅持”。以科學發展觀為指導，構建和諧社會要靠法律制度，這是中國共產黨在十六大之后的重要觀點。要在我國“各個領域形成一整套相互銜接、相互聯系的制度體系”［19］。科學的法律制度安排是化解社會矛盾、維護社會公平的重要保證。“各類社會矛盾”都要“運用法律手段解決”［20］。習近平總書記指出，在社會治理活動中，要“依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責”，通過“廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平”［21］。如果說，鄧小平開啟了我國社會治理制度化進程，江澤民、胡錦濤等將其繼續推進的話，那么，習近平則實現了社會管理制度化法治化的升華。

四、重視實踐創新，科學治理，走中國特色社會治理道路

“五位一體”、統籌兼顧，頂層設計與地方突破相結合，將社會治理置于實現中華民族偉大復興中國夢中，是中國共產黨在實踐中形成的中國特色社會治理道路。從社會系統論看，社會系統是一種相對均衡的狀態系統，要使其發生變化、更為科學，就需要一套有規則的行動系統。當前我國社會領域總體處于穩定有序發展的狀態，但因經濟等子系統的變化，社會領域出現了諸多挑戰和問題。

社會系統穩定運行，需要內部子系統的協調，需要有良好的外部環境。中國特色社會主義是經濟、政治、文化、社會、生態、黨建、法治等全面發展的系統工程。中國共產黨堅持立足實際，把握時代特點，從社會系統整體性角度探索實踐社會治理創新。計劃經濟時期，我國社會治理領域曾涌現出許多經典案例，比如：通過“移風易俗的社會改造”營造新型社會風尚，實施“龍須溝整治工程”，重視改善社會民生等。以“楓橋經驗”為代表的治理實踐最為經典。“楓橋經驗”是在“黨的領導下依靠群眾就地解決矛盾問題”，是一套行之有效的基層治理模式。當地黨委、政府根據本地實際，從群眾利益出發，因地而治，敢于創新，走出了一條具有本土化鮮明特點的社會治理道路。

改革開放后，我國社會治理進入“多方協作共管”階段。這一時期，全國各地結合國家政策紛紛探索符合本地實際的社會管理實踐，如北京市建構“樞紐型”社會管理體系、上海創新“社會救助”管理模式、重慶“社會關懷促和諧”、深圳“讓社區回歸社區”、杭州“多方合作促和諧”、南京“三社聯動”社會管理，等等。這一時期各地區各部門社會管理的成功實踐有效推動了我國社會治理的創新發展。此外，黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，構建“自治、法治、德治”為一體的鄉村治理體系。城市則治理重心下移，加強社區治理，形成“政府治理和社會調節、居民自治”互動格局。全國各地積極貫徹黨的十九大精神，不斷推進資源下沉，有序布局基層試點，通過將“基層政府部分考核權”“公共產品的供給決策權”和“公共設施的征求意見權”等下放給基層社區，有效推動了本地區治理模式創新。［22］如，江蘇省豐縣梁寨鎮通過建立鄉賢工作機構和管理制度，鼓勵新鄉賢參與鄉村治理；廣東省清遠市九龍鎮通過成立新鄉賢理事會和構建“村落文化網絡”，進行鄉村治理等。城市基層社區治理同樣如此，作為全國社區治理創新的樣本——“美麗廈門 共同締造”社區治理的“廈門經驗”，蘊含了社區治理現代化的重要元素；河南省焦作市解放區打造了“復合共治、多元服務”的“解放模式”，探索了“334”樓院協商治理道路；江蘇省常州市實施網格化社區治理，資源下沉、落實到每個社區單元，實現無縫對接；江蘇省溧陽市在基層城市社區實行參事制、雙評制、票決制等“三制度”，推動基層社區自治良性循環；等等。城鄉基層治理實踐體現了底層突圍、上下銜接和縱向平衡的辯證智慧，突出了一以貫之的“以人民為中心”的基層治理之道。

可見，中國共產黨在領導社會治理中，堅持馬克思主義社會治理理論中國化，大膽試驗和創新，實現局部和地方的率先突破，形成了符合中國實際的社會治理道路。這條道路重視自上而下和自下而上的統一，重視頂層設計和地方實踐相結合。總之，我國社會治理是堅持黨的領導、社會多方參與、具有社會主義性質的社會治理。我國社會治理道路是適合中國國情、為人民謀福祉的，是以人民為中心、“共建共治共享”的社會治理。

五、新中國70余年社會治理的經驗及啟示

要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導，以人民為中心，繼承、總結新中國社會治理的基本經驗，為實現社會治理現代化奠定基礎。

第一，堅持黨的領導、政府主導和社會參與的統一。在我國，要“提升民眾參與的理性程度”［23］，優化社會治理結構，使黨委、政府、社會、市場和公民之間形成“一核多元”的協作治理結構，走中國特色社會治理之路。

第二，社會治理與經濟發展相互促進。截至2018年底，我國人均GDP已近1萬美元，按照世行劃分標準，我國已進入中等偏上收入國家行列，正面臨著“中等收入陷阱”。這個階段往往是社會矛盾和社會風險相對集中的階段。中國共產黨在領導改革開放實踐中，總結已有經驗，借鑒國際先進做法，探索出適合國情社情的“中國方案”，那就是繼續提高經濟發展質量，堅持以改善民生為重點的社會改革，遵循民生建設規律，解決民生問題，優化制度安排，使經濟發展與民生建設同步，補齊民生“短板”，正視民生支出剛性增長，促進經濟發展，實現二者良性發展。

第三，踐行社會主義核心價值觀，以公平正義為價值原則，加強社會治理制度創新。習近平總書記認為，推進社會治理現代化，一個重要前置性條件就是培育和弘揚社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀是中國特色社會治理的普遍價值。通過培育和踐行社會主義核心價值觀，促進群眾民主意識和公共精神覺醒，提高整合社會意識能力。把公平正義作為社會治理的價值原則，將社會主義核心價值觀融入社會治理過程，是中國特色社會治理的內在要求。同時，還要注重培養群眾的現代民主意識和理性公共精神，發揚社會主義協商民主，提高共識，促進社會治理民主化、制度化。

第四，堅持社會治理創新的現代化方向。社會治理現代化實現程度受制于經濟文化等一定的歷史及現實條件。改革開放以來，我國社會經歷了深刻變革，新的矛盾和挑戰不斷涌現，社會治理結構不斷變革并被賦予新的內容。黨的十八屆三中全會提出社會治理現代化目標，為社會治理創新指明了方向。制度現代化反映了社會治理客觀規律的要求。社會治理現代化，關鍵是制度現代化。此外，還要實現社會治理能力現代化。沒有能力現代化，制度現代化的優勢和作用就不能充分彰顯。因此，堅持社會治理制度和能力現代化是我們所致力的發展方向。