扶持少數民族地區政府采購政策功能之實現路徑

劉 超

(湖南師范大學 法學院,湖南 長沙 410081)

政府采購政策功能是指法定的采購人在采購活動中推行的促進社會公平和改善環境等所體現的社會公共利益目標的功能。[1]自《中華人民共和國政府采購法》(下稱《政府采購法》)及《中華人民共和國政府采購法實施條例》(下稱《實施條例》)施行以來,國務院及其相關部門為實施《政府采購法》第九條規定的政府采購政策功能出臺了一系列配套文件,但只有部分政策功能得到較好的發揮,部分政策功能由于一些原因沒有得到有效落實。早在2013年時任財政部副部長劉昆就明確提出要“拓展政府采購政策功能”[2],然而這一要求并未有效實現。近年來召開的全國政府采購工作會議中，財政部相關領導仍指出要拓展政策功能目標和建立健全政策落實機制，這印證了政府采購政策功能需要進一步貫徹落實。具體而言,當前我國在節能環保、支持中小企業等方面已經建立起比較完善的政策支持體系,[3]包括在自主創新、購買國貨、保障國家信息安全等方面也進行了嘗試。但是在扶持少數民族地區方面,中央層面實施這一政策功能的具體政策規范一直未出臺,在地方層面,部分地區例如貴州省針對這一政策功能出臺了一些具體規定,但是由于其層級較低，僅為省級財政部門頒布的規范性文件，并且具體實施缺乏指導,容易出現地方保護主義情形等問題，[4]且會與《實施條例》第六條之規定相沖突。同時,近年財政部發布的政府采購數據統計中，關于政策功能方面都提到綠色采購和支持中小企業發展,這也從側面印證了扶持少數民族地區的政府采購政策功能的實施并未提到應有的高度。由于《憲法》《政府采購法》及其實施條例等相關法律法規構成了這一政策功能的宏觀制度規定,以及脫貧攻堅背景下少數民族地區發展的現實需要,這一政策功能應當得到重視和盡快的具體落實，以適應現實需要。

一、扶持少數民族地區政府采購政策功能的制度基礎和現實基礎

(一)制度基礎

我國《憲法》序言和正文分別提到國家要促進全國各民族的共同繁榮和幫助加速少數民族地區的經濟文化發展?！稇椃ā沸蜓约罢牡谋硎鰳嫵闪朔龀稚贁得褡宓貐^發展的憲法基礎。《中華人民共和國民族區域自治法》(下稱《民族區域自治法》)的序言中就提到國家根據相關計劃,幫助民族自治地方加速經濟文化發展。在正文中也提出要通過一般性財政轉移支付等方式增加對民族自治地方的資金投入以及從財政等方面加大扶持力度等?！秶鴦赵簩嵤吨腥A人民共和國民族區域自治法》若干規定》(下稱《若干規定》)也提出國家要對民族貿易、傳統手工業品的生產與發展進行扶持以及在財政政策等方面予以照顧。《政府采購法》明確提出政府采購應當有助于實現扶持不發達地區和少數民族地區的政策目標?！秾嵤l例》規定了政策功能實現的具體措施，相關主體執行政府采購政策的要求，財政部門對政策執行情況的考核和監管及相關主體未按照規定執行的法律責任等。這一以《憲法》《民族區域自治法》《政府采購法》等法律及《實施條例》《若干規定》等行政法規共同構成的法律制度體系即為扶持少數民族地區政府采購政策功能實施的制度基礎。從該制度體系中可以明確這一政策功能實施是憲法及民族區域自治相關法律法規在政府采購領域的具體表現,同時也反映出發揮該政策功能以實現各民族共同繁榮的價值目標,價值目標的明確也對我們的具體實施起到指導作用。

(二)現實基礎

不僅有憲法、法律和行政法規的制度要求,在現階段,脫貧攻堅更是進入了最后的決戰階段,部分少數民族地區的貧困發生率較高，[5]我國政府采購規模較大,并且還在繼續上升,其政策實施具有乘數效應,可以作為脫貧攻堅的有效措施。2019年財政部等部門就政府采購支持脫貧攻堅明確提出了采購貧困地區的農副產品和物業服務等措施。但對于扶持少數民族地區方面,這一政策文件還遠遠不夠。少數民族地區的發展不僅僅是扶貧脫貧的問題,更在于如何有特色和可持續的發展,政府采購政策功能的實施相較于轉移支付等扶持政策來說，更能提高少數民族地區的經濟發展活力,使發展更具可持續性。這一政策功能的落實不會止于使少數民族地區脫離貧困,而要以脫貧攻堅為基礎,發揮政策功能，進一步加速少數民族地區經濟文化發展,進而達到全國各民族共同繁榮的憲法目標。

二、扶持少數民族地區政府采購政策功能實施基礎之缺失

(一)政策制定主體具體職責如何實施不清晰

“法律實施的天然的困難性在于法律實施的非自為?！盵6]法律制定之后,如何實施法律成為了關鍵問題,而如何實施的關鍵在于實施主體?！秾嵤l例》第六條明文規定了國務院財政部門擁有制定政府采購政策的職責,然國務院的其他部門也有類似職責。根據國務院相關規定,國家民族事務委員會對少數民族地區的政府采購政策的制定有一定的職責。同時,國家發展和改革委員會也存在類似的職責,例如，參與擬定財政政策以及擬訂和實施特殊困難地區的發展政策。

具體到扶持少數民族地區政府采購政策實施細則的制定,由于國務院各個部門之間關于制定該政策的職責如何實施不清晰，導致政策制定的啟動程序不明確,財政部門同時也缺乏制定該政策實施細則的信息,因此財政部門制定該政策實施的細則不免力不從心。同時有學者也指出政府采購政策管理部門由于人員編制和工作量等問題難以顧及這項工作。[7]

(二)扶持對象標準的不明確

政府采購政策功能實施的實質是對某些特定項目給予優惠,如若這種優惠沒有相關標準規制,采購人可能會根據自身的利益選擇項目授予當事人,進而可能出現腐敗現象。[8]《政府采購法》規定了要扶持少數民族地區的發展,但是其是一個比較宏觀的規定,需要相關部門在具體實施中予以細化,在細化的過程中當然就遇到一個問題,即具體扶持什么對象來促進發展。是少數民族企業?是少數民族地區的特色產業?還是兼而有之?例如，美國的經驗主要是支持少數民族企業的發展，[9]但是我國的國情又有其特殊性,我國實行民族區域自治制度,有民族自治區同時也存在分布于各省市的自治州、自治縣、民族鄉,如若我們扶持少數民族企業,那么應當如何定義少數民族企業將成為關鍵,是以分布在民族自治地方區域內的企業為標準還是以其他標準界分,因此有學者就曾經提出要建立少數民族企業認證制度。我國通過《中小企業劃型標準》明確了中小企業的標準,增強了扶持的政策針對性,但只是從職工人數和資產數額等方面來界定,并未考慮到不同地區之間經濟發展有差異的現實情況。[10]并且中小企業標準未必適用于少數民族企業的認定,針對少數民族企業這一特殊類型，應當制定相應符合實際的標準。如若我們扶持少數民族特色產業,例如一些非物質文化遺產,那么納入扶持的標準是什么?如果扶持對象的標準不確定,我們設計政策和施行政策的時候就會無所適從。因此,若想真正實施好《政府采購法》第九條,就必須要制定一個明確的扶持對象標準,這個標準同時應當具有科學性和合理性，并且可以隨著經濟發展的變化而及時變更，以符合現實要求。

(三)缺乏政策基礎，以致法律責任追究難

政府采購政策執行主體依法執行政策,若違背了相應法定義務則會產生法律責任,而法律責任一般具有懲罰性，[11]可在政策執行中發揮其保障作用。扶持少數民族地區政府采購政策的執行同樣也需要法律責任承擔作為助推劑,沒有法律責任的約束,采購人及采購代理機構可能難以較全面顧及政府采購政策的執行狀況?！秾嵤l例》第六十八條規定了采購人和采購代理機構未依規執行政府采購政策應當依法追究法律責任。但是在政府采購政策規范體系不完善的情況下,法律責任缺乏政策具體規范作為基礎,無法依靠宏觀的規定追究政府采購主體的法律責任。法律與國家政策相互聯系、不可分割，[12]國家政策可以有多種承載形式，包括狹義的法律、法律解釋、行政法規乃至行政規范性文件等。扶持少數民族地區政府采購政策由《政府采購法》予以規定,而此處提到的政府采購政策規范體系主要是指為實施這一法律規定,由財政部門頒布的規范性文件和相關法律法規的解釋共同構成的政策規范體系。

三、扶持少數民族地區政府采購政策功能之實現路徑

“法的實施是實現立法者的目的,實現法的價值的必由之路?！盵13]《政府采購法》第九條之規定體現了立法者對政府采購政策可扶持少數民族地區發展的價值與目標,然而這一政策功能遲遲難以落實,立法者的目的難以實現。由前述分析可知,政策制定主體職責不清晰，導致政策制定的啟動程序不明確,后續配套性文件難以出臺;扶持對象標準基礎缺失，導致政策設計方向不明和易發生腐敗現象;缺乏政策基礎，以致法律責任難以發揮保障作用,以上實施基礎的缺失導致了政策功能難以落實。針對缺失,明確政策制定的啟動程序、明晰扶持對象的標準、完善政府采購政策規范體系和建立激勵措施就成為了落實這一政策功能的必然路徑。

(一)明確政策制定的啟動程序

政策制定主體職責不清晰導致政策制定的啟動程序不明確,后續配套性文件難以出臺。根據相關部門對少數民族地區經濟社會發展等相關信息掌握程度來確定政策制定啟動程序，可推動該政策功能盡快落實。

政策在制定的過程中需要有相應的程序步驟,包括問題的診斷、方案的設計等。[14]在政策問題的診斷方面,相關政策制定主體必須要經過較為全面而深入的調查研究才可能制定出科學、合理的政策規范。具體到扶持少數民族地區政府采購政策功能的落實,需要制定相關配套規范性文件予以具體規制,而扶持少數民族地區發展有其特殊性,針對民族事務方面的工作,國家民委作為我國推行民族政策和開展民族工作的重要核心部門，對少數民族地區的相關信息掌握更全面,在部門工作實踐中對少數民族地區經濟文化發展等方面的調研更深入。根據《實施條例》的規定,政府采購政策由國務院財政部門會同其他相關部門制定,但是具體由哪個部門來啟動這一制定程序，卻未曾有相關規范。由于國家民委對少數民族地區的經濟和社會發展狀況掌握信息更全面,可明確授予國家民委可以啟動政策制定程序的權力。國家民委因其信息掌握的全面性和深入性可以在具體起草過程中發揮更大的作用,以推動這一政策功能盡快落實。

(二)明晰扶持對象的標準

1.建立認定少數民族地區企業的標準。企業可為少數民族地區帶來就業、稅收,促進該地區的經濟社會發展,解決一定的民生問題,政府采購政策功能可以通過扶持少數民族地區的企業來促進少數民族地區的經濟發展。而若想發揮政府采購政策功能的優勢，首先就是要解決扶持企業的認定問題,我國中央層面還未對此作出具體規定,但是部分地方的認定經驗可以作為參考。例如,《江蘇省少數民族權益保障條例》規定了少數民族企業的認定標準,浙江省和廣東省也出臺了類似規定。通過部分省份的規定，大致可以得出幾個標準：即少數民族自治地方和聚居地區域內興辦的企業;擁有一定比例少數民族職工的企業;少數民族投資一定額度的企業;主要服務于少數民族特定產業的企業等。地方政府為保障少數民族權益所出臺的這些企業認定標準,可以作為扶持對象認定的基礎性標準。少數民族企業的認定標準可由國家民委會同財政部、工信部等部門共同商定,在制定少數民族企業標準時可以地方政府的認定經驗為基礎,參照《中小企業促進法》和《中小企業劃型標準》的內容來制定。認定企業標準制定后,可同時建立動態名單制度,一段時期評估一次,不符合認定標準的及時退出,符合標準的及時納入名單。

2.制定特定產業扶持標準。少數民族地區的農業產品產業、具有當地民族特色的產業等一些對少數民族地區持續發展、特色發展有利的產業也值得政府采購政策的重視。在目前脫貧攻堅的大背景下,相關部門提出了采購貧困地區農副產品、搭建銷售平臺等扶持貧困地區的措施。少數民族地區的扶持政策其實完全可以與貧困地區扶持政策緊密結合起來,制定少數民族地區農業產品扶持標準,將一些具有當地特色、發展潛力的農業產業納入其中。這一標準可由國務院財政部門與農業部門等相關部門共同制定。

少數民族地區存在一些具有民族特色的產業,例如民族地區的非物質文化遺產產業,一些傳統技藝如土家族織錦技藝、苗族蠟染技藝、湘繡等;傳統醫藥如藏醫藥、苗醫藥等。政府采購政策理應扶持少數民族具有特色民族文化的產業發展,扶持這些對象,既符合我國民族政策的要求，也有助于少數民族地區可持續并有特色地發展。此類產業標準要以國家認證為基礎,例如，非物質文化遺產產業要以納入國家級、省級、市級等級別的認證名錄為標準,并且根據不同級別的認證在采購政策的制定中給予相應待遇。該政策規范可由國務院財政部門會同文化和旅游部門等相關部門商定。

(三)完善政府采購政策規范體系和建立激勵措施

1.完善政策規范體系。政府采購政策的執行需要責任來保障和制約,而責任條款的適用需要以政府采購政策規范體系為基礎。《政府采購法》及其實施條例為政府采購政策功能的實施規定了較為宏觀的條款。例如，《政府采購法》規定采購人可以根據采購項目具有的特殊性來相應規定供應商需要符合的特定條件,不可以不合理的條件對供應商實行區別對待等。此處規定的特殊條件就比較宏觀，很難具體操作,具體到扶持少數民族地區,供應商的條件有何要求,什么情況下為差別待遇等,只有明確這些具體要求才可以判定是否執行了政府采購政策,是否需要追究法律責任。這些具體問題都需要通過細則制定或法律解釋予以明確,只有以完善的政策規范體系作為基礎,法律責任條款的適用才可以更加準確,法律責任的制裁功能才可以有效助推政府采購政策的執行。

2.建立激勵措施。在有責任保障的情況下,如何更有效地調動采購人執行政府采購政策的積極性,那就要輔以激勵措施。在現代政府采購法制下,就應當從采購績效入手，[15]“從程序導向型向績效導向型轉變”,[16]這一政府采購法的修訂方向也指引著我們將績效考核納入扶持少數民族地區政府采購政策規范體系,把執行政策的績效考核結果與下一年度政府采購預算安排相掛鉤。[17]如若該部門執行扶持少數民族地區政策的效果較好,完成程度高,那么在未來的預算撥付可以考慮保持不變，甚至會適當增加,如若經過考核評價后認定執行效果不好，則會導致下一年度預算撥付的相應減少。通過對采購結果的績效考核與評價,來對預算進行逆向反饋，[18]推動采購人在采購時重視政策的執行效果,從而有效實現這一政策功能。