BBNJ協定下中國參與公海漁業資源養護的可行性路徑探析

姜秀敏，陳 堅

(海南大學 公共管理學院，海口 570228；大連海事大學 公共管理與人文藝術學院，遼寧 大連 116026)

隨著氣候變化和人類對海洋的逐步開發，約占海洋總表面積64%的國家管轄范圍以外海域(Area Beyond National Jurisdiction，以下簡稱ABNJ)成為海洋治理中重要的目標對象。ABNJ囊括了全球最具價值的海洋生態系統。為了有效養護和可持續利用這些ABNJ生態資源，國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性(Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction，以下簡稱BBNJ)談判成為國家間進行秩序調整和利益博弈的主要工具。目前，BBNJ協定特設工作組和籌備委員會的任務已基本完成，多數國家希望在協商的基礎上出臺具有普遍效益的國際協定，從而進一步明確各國的海洋發展機制(1)鄭苗壯：《國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性國際協定談判與中國參與》，《環境保護》2020年第Z2期。。為了更合理地保護我國海洋權益和海洋活動空間，中國已經參與了前期預委會的談判，并將其列為國際海洋法領域的兩項重要進程之一(2)劉惠榮、胡小明：《主權要素在BBNJ環境影響評價制度形成中的作用》，《太平洋學報》2017年第10期。。以公海漁業資源養護為研究對象，從公海漁業資源治理的新挑戰為著眼點，分析我國在BBNJ框架下參與全球海洋環境治理具有重要意義。

一、BBNJ協定中關于公海漁業資源養護的爭論

隨著人類活動的增加，國家管轄范圍以外海域中的生物多樣性受到日益嚴重的威脅。目前，聯合國正在以《聯合國海洋法公約》為基礎，就如何保護和可持續利用國家管轄范圍以外區域的海洋生物多樣性(BBNJ)制定具有法律約束力的國際文書(以下簡稱ILBI)。盡管BBNJ協定符合各主權國家的長遠利益，但不可避免地會限制相關國家進行海底勘探、漁業資源捕撈等短期自由(3)張艾妮：《區域性海洋漁業秩序價值追求及中國話語權研究》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2020年第2期。，因此，主權讓渡是BBNJ的關鍵問題(4)王勇、孟令浩：《論BBNJ協定中公海保護區宜采取全球管理模式》，《太平洋學報》2019年第5期。。各國在公海漁業資源養護的爭論集中于以下四點：海洋遺傳資源、海洋保護區制度、環境影響評價制度、海洋治理能力提升與技術轉讓。

(一)海洋遺傳資源

海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources，簡稱MGRs)主要包括深海動物、微生物或含有遺傳價值生物的海洋單位。目前有關MGRs的概念主要是列舉式，本研究認為還應該對MGRs進行擴大解釋，即其可被認為是所有具備遺傳價值的海洋生物，不僅包括有形的動植物、微生物等，還包含諸多無形的、具有科研價值的遺傳信息(5)Jane Eva Collins，Harriet Harden-Davies，Marcel Jaspars，Torsten Thiele，Thomas Vanagt，Isabelle Huys，“Inclusive innovation：Enhancing global participation in and benefit sharin linked to the utilization of marine genetic resources from areas beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 109，2019，103696.。MGRs在醫療、農業和能源等多方面具有較高的價值，但MGRs開發卻被看作是一項漫長且不確定的工程，其原因在于深海科學研究需要先進的科技和大量資金支持，MGRs的大多數收益被看作非貨幣收益，收益和投資的不對等使諸多國家在制度制定、資金籌措等各方面存在分歧，這也導致其成為BBNJ協定談判的焦點問題。公海漁業資源也包含在MGRs中，但兩者存在不同的側重點：MGRs強調的是海洋的非貨幣價值和長遠利益，人類共同遺產原則是治理MGRs的主要標準；而漁業資源往往指能產生直接經濟價值的資源，廣義的漁業資源甚至還包括水產行業。

(二)公海保護區制度

BBNJ協定的籌備委員會根據公海保護區制度，提出了適當考慮、鄰接、兼容和尊重沿海國主權等四個概念，以指導沿海國和其他國家在ABNJ中的海洋保護區建設。然而，到目前為止，這些概念均存在爭議。因為存在地區和職能上的雙重缺陷，現有的公海保護并不能直接指導BBNJ協定中的公海保護區制度。在管理模式上，主要分為三種觀點：以美國、俄羅斯等為代表的國家建議采用區域管轄模式，即維持現有狀態，這些國家希望繼續鞏固它們在全球海洋治理中的優勢地位。歐盟、七十七國集團和非洲國家則認為全球模式能有效推動海洋保護區建設，能保持全球海洋治理的一致性，符合國際社會對海洋共同監管的趨勢。日本、澳大利亞等國則提議采取區域模式和全球模式相混合的機制，即區域和全球機構共同建立海洋保護區，實際上是依賴現有的管理體制，最終還是會發展為全球模式或者區域模式(6)曹祖鶴：《中國參與國家管轄之外區域海洋生物多樣性談判的立場和應對》，河南大學碩士學位論文，2019年。。目前來看，混合方式和區域方式已逐步成為新協定的共識。除此之外，BBNJ協定在海洋保護區制度中存在缺乏管理計劃等缺陷，直接導致現行公海保護區管理方式多為事后管理。為此，利益相關者的參與、信息公開等建議將是ILBI未來關注的重點。

(三)環境影響評價制度

對BBNJ制定海洋環境影響評價制度是BBNJ協定參與國最為贊同的觀念之一。但因為環境評估制度涉及“主權讓渡”等問題，因此在細節問題上仍存在爭議。目前，BBNJ協定中的海洋環境影響評價制度主要包括兩方面：評價主體和評價觀念。評價主體即管理主體，盡管美國等國認為沿海國在靠近本國的ABNJ區域有著優先管轄權，但更多的國家都贊同一個能夠進行評價和監管、能因地制宜的全球機構。評價觀念代表國家的立場和利益所在。以歐盟為代表的環保派是BBNJ協定的主要推動者，但其實際目的是利用綠色壁壘來限制后發國家對于海洋資源的利用，并借助自身的技術優勢來維護國家利益。以美國、俄羅斯為代表的利用派則主張公海自由，希望維持現有的海洋秩序，并以開放的姿態歡迎相關國家參與到環境評價中來，此類國家多是實力雄厚的海洋強國，主要希望通過劃分海洋勢力來確定自身的優勢地位。與以上兩派不同的是，中國和七十七國集團主張惠益共享，即需要考慮不同國家的特殊性，同時，也需要一份公開、可更新的正負面清單。

(四)海洋治理能力提升與技術轉讓

海洋治理能力提升與技術轉讓在公海漁業資源治理中愈發重要，其決定著是否能在海洋溫度、鹽度等多種條件下改善漁業的生產力和可持續發展能力。最高可持續產量(MSY原則)向最佳可持續產量(OSY原則)的逐步轉變，不僅有利于劃定海洋保護區域，也能推動海洋可持續發展，打擊非法捕撈。技術轉讓的本質是彌補國家之間在海洋開發上的不平等地位，從而有效增強各個參與者的實力，這也因此觸犯到諸多發達國家的利益。這些國家抵制惠益共享，希望將BBNJ協定重心集中在海洋遺傳資源開發等問題上，并通過信息交換等條件來轉讓技術；而發展中國家則要求BBNJ協定能以《聯合國海洋法公約》中的能力建設和技術轉讓相關條文為基礎，建立強制性的技術規定。由此可見，在該問題上，爭議的核心主要是自愿和強制兩個方面。

二、中國參與公海漁業資源養護的可行性分析

2019年，習近平總書記在青島提出海洋命運共同體的倡議，秉持廣泛協商、共同貢獻、共享利益的原則，是中國推行海洋治理的基本方針。為建立能被廣泛接受、公平和有序發展“海洋命運共同體”的國際秩序(7)Weibin Zhang，Yen-Chiang Chang，Liangfu Zhang，“An ocean community with a shared future：Conference report”，Marine Policy，Vol 116，2020，103888.，中國有必要以自身的實踐經驗和理論為基礎，參與到BBNJ協定的規則制定中，從而有效推動構建新型的國際海洋新秩序。

(一)中國漁業資源利用與治理現狀

中國是世界最大的魚類產品生產國和消費國，中國海域擁有六十余種價值較高的傳統經濟魚類。隨著漁業產量的逐步增大，漁業已經呈現出明顯的結構過剩，漁業資源保護將是未來治理的主要難題。從深度參與并引領全球海洋治理的視角看，中國參與公海漁業資源養護是時代賦予的重要使命，有必要深入研究現行漁業政策及其可行性，以利于在實踐中更好地發揮中國在公海漁業資源養護中的重要作用。目前，我國已經初步形成了較為完善的漁業治理體系，出臺了近千種與漁業相關的法律法規，制度體系比較健全。我國在漁業治理政策上，已經向以下三個方向進行轉變：第一，重視海洋養殖。海洋養殖已經成為21世紀發展最快的食品產業，對世界糧食安全具有重要意義。并且，海洋養殖能有效解決就業問題，可以倒逼漁業相關技術的改革。第二，對漁業資源質量日益重視，可持續發展成為漁業治理的主題。2012年，海洋牧場建議的提出，是對現有海產養殖業的產業升級，其目標是建設高質量、高效率的藍色糧倉。在此之后，“生態優先，海陸融合”等建議被提出，沿海地方政府均積極探索現代化海洋牧場的建設(8)Man Qin，Caixuan Yue，Yuanwei Du，“Evolution of China’s marine ranching policy based on the perspective of policy tools”，Marine Policy，Vol 117，2020，103941.。第三，逐步完善規范遠洋漁業政策。由于高額利潤和規則不健全，許多遠洋漁船在管理上均存在不規范的現象。非法、不報告、不受管制(Illegal，unreported and unregulated，以下簡稱IUU)等是漁業捕撈的難題，也導致了許多主權沖突，例如我國曾因IUU與朝鮮產生爭端。

在具體的政策上，我國相關制度可分為投入控制、產出控制、技術控制、經濟控制、遠洋漁業管理和漁業管理國際合作機制等六個方面(9)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.，但存在兩個主要缺陷：第一，政策內容和實際措施存在脫節。發展漁業經濟，提高漁業經濟產量和依法監督從業人員的行為之間存在一定沖突，政策執行存在只顧眼前不顧長遠的現象，政策執行常常遭遇阻力。例如，最小網目尺寸制度早在2000年、2003年和2004年就進行了具體的修正和改進，但至今許多漁具都不符合相關標準。第二，傳統漁業的衰弱使得漁民失業問題嚴峻。2015至2019年，我國漁業人口從2016.96萬人逐年下降至1828.20萬人(10)于秀娟、徐樂俊、吳反修：《中國漁業統計年鑒》，北京：中國農業出版社，2020年，第5頁。。一方面，隨著漁業資源枯竭、海洋用地被擠占、捕魚成本上升等，越來越多的漁民面臨失業困境。另一方面，盡管漁民意識到漁業資源有限，需要進行良好的保護，但多數漁民往往難以轉型，只能繼續進行機會成本較低的海洋捕撈，造成惡性循環(11)Xin Zhao，Peihong Jia，“Towards sustainable small-scale fisheries in China：A case study of Hainan”，Marine Policy，Vol 121，2020，103935.。

(二)中國參與公海漁業資源養護的有利條件

中國是世界上規模最大的漁業捕撈國家、水產養殖國和海產品出口國，海水養殖的面積和產量居世界第一。中國參與漁業資源養護，不僅能踐行“海洋命運共同體”理念，亦能積極參與國際規則創制，對于我國成為負責任的海洋強國具有積極意義。同時，我國通過公海漁業資源養護、合理規劃空間和調整漁業結構等方法，能有效推動“藍色糧倉”的建設，保障我國糧食安全。

1.中國積累了豐富的海洋漁業資源養護經驗。早在21世紀初，我國就展開了一系列的海洋生態工程項目，例如專門針對渤海的清潔項目等。黨的十八大后，我國發布了一系列有關生態治理的政策文件，例如，農業部發布的《關于創建國家級海洋牧場示范區的通知》中，決定開展海洋牧場試點建設，《2020年農業農村綠色發展工作要點》中明確提出支持發展生態漁業、碳匯漁業和深海養殖業等。近幾年來，我國一直致力于推動海洋經濟的轉型升級。2019年，海洋經濟總量占國內GDP的9%(12)中華人民共和國自然資源部：《2019年中國海洋經濟統計公報》，http：//gi.mnr.gov.cn/202005/t20200509_2511614.html。，打造高質量的向海發展之路，已經成為我國發展海洋經濟的基本思想。我國在海洋漁業資源養護上，具有豐富的實踐經驗，“海洋牧場”是中國在實現漁業資源養護過程中經驗最豐富的案例，早在1984年就在大連市進行了試點實驗，主要依靠人工魚礁和生物養殖等手段進行漁業資源養護。經過近四十年的發展，中國打造了“海洋牧場”高質量的漁業發展模式，漁民可以通過海洋物種的集約型利用實現漁業資源的養護。中國在漁業資源治理上已積累豐富的實踐經驗，可為公海漁業資源的養護提供參考借鑒。

2.中國參與公海漁業資源養護的實踐。實際上，中國正在為公海漁業資源養護做出表率。魷魚是我國公海漁業捕撈產量最大的品種，但受到厄爾尼諾變化等影響，魷魚產量振蕩很大，在不同年份漁獲量相差數十倍。此前，墨西哥等國已經設立專屬經濟區來保護魷魚資源。為了有效應對這種情況，我國農業農村部發布的《關于加強公海魷魚資源養護促進我國遠洋漁業可持續發展的通知》指出，自2020年7月1日起，我國首次在西南大西洋公海海域(遠洋魷釣漁業集中作業的兩個漁場)試行為期三個月的自主休漁政策，并逐步推行電子漁撈日志、視頻監控、觀察員制度，加強魷魚全產業鏈管理制度研究，這是我國開展公海漁業資源養護的創新措施，對于BBNJ協定的相關國家具有示范性效應，會為BBNJ接下來的措施提供參考案例，是實現公海漁業資源可持續利用的重要典范。此外，我國還將對金槍魚、秋刀魚等公海魚類資源實施創新管理(13)馬艷霞：《踐行“海洋命運共同體”理念 積極參與國際海洋治理》，《中國漁業報》2020年7月6日。。

3.中國在國際事務中發揮獨特的建設性作用。自《聯合國海洋法公約》簽訂以來，中國立足于發展中國家定位，始終堅持和平共處五項原則。我國早在1972年海底委員會議時便提出堅持主權平等，希望通過協商來解決國際爭議。在環境惡化、逆全球化等諸多全球性問題蔓延的背景下，黨的十八大提出的“人類命運共同體”理念，為全球海洋治理中遇到的普遍共同問題提供了解決思路。2016年，李克強總理在聯合國宣布發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》等綱領性文件。同年，聯合國環境規劃署(UNEP)展示了我國的生態文明建設成果，表明我國在全球海洋治理中發揮著重要作用。

(三)中國參與公海漁業資源養護的困境

盡管中國在推進海洋環境可持續發展領域具有豐富的實踐經驗，但中國仍需要在龐大的人口壓力和脆弱的海洋生態環境中取得平衡。海洋漁業資源的養護，需要以流動的種群為核心，以其生物學特征為基礎制定不同的養護政策，可持續的漁業資源治理需要依靠多部門的協調和多國的磋商才能實現。

1.國家間利益博弈阻礙中國在BBNJ協定中發揮建設性作用。在現行國際秩序中，西方國家確定了全球海洋治理的基本規則，這些規則多為“一刀切”地體現西方國家的利益訴求和話語權。在全球性問題出現、發展中國家崛起的背景下，許多新興國家也開始爭取更多的話語權。而發達國家試圖繼續主導新一輪規則制定，BBNJ協定就是雙方在利益博弈上最顯著的例子之一。在BBNJ協定中，環保派、利用派和惠益共享派的博弈貫穿整個談判過程。惠益共享派希望得到更多的技術和資金支持，談判側重點在國家安全和經濟發展上。盡管中國強調愿意在維護現有國際海洋秩序的基礎上，推動BBNJ協定在環境保護和可持續利用之間保持合理的平衡(14)Elizabeth Mendenhall，Elizabeth De Santo，Elizabeth Nyman，Rachel Tiller，“A soft treaty，hard to reach：The second inter-governmental conference for biodiversity beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 108，2019，103664.，但部分國家由于各自的目標和利益差異，對此并不贊同。例如，環保派希望依靠軟實力來爭取BBNJ協定談判的主導權；與環保派相反的利用派認為現行的國際海洋治理秩序十分完善，無需改動。由此可見，BBNJ協定的制定目標應分為國際社會的總體目標和各個國家的分目標。盡管整體目標指向海洋生物多樣性養護，但不同的國家對這個概念的理解和實現方式存在爭議，使得談判困境屢屢發生，阻礙中國在公海漁業資源養護中發揮建設性作用。

2.國際漁業沖突不利于BBNJ協定在公海漁業資源養護上的落實。領海主權歸屬爭議、執法權落實存在困境等問題是漁業沖突產生的土壤。漁業沖突并不是孤立的一環，它根植于廣泛的全球背景中，在某種程度上會引起“民族主義”的抬頭和漁業產業的惡化。國際漁業沖突最明顯的表現形式是近幾年的IUU捕魚行動。聯合國糧農組織(FAO)早在2001年就開始制定相關協定，但因漁業資源具有洄游性，單個國家難以單獨管制IUU而收效甚微。近年來中國正在積極推進打擊IUU，例如，我國加入中西太平洋漁業委員會、養護大西洋金槍魚委員會等7個區域漁業治理組織，并將其公布的247艘IUU漁船名單列入管制目標等。根據Stimson Centre 的調查，中國大陸和臺灣地區的遠洋船隊占全球遠距離捕撈船隊數量的近60%(15)Stimson Center. 2021. Shining a Light，The Need for Transparency across Distant Water Fishing，https：//www.stimson.org/2019/shining-light-need-transparency-across-distant-water-fishing/.，這表明中國在治理IUU上任重道遠，在公海漁業資源養護上仍需要結合最新的治理理念和先進技術，健全完善漁業監管框架。

3.公海漁業資源養護會對中國漁業產生短期不利影響。漁業產品已經成為當今世界上交易量最大的食品之一，是各國國民進行營養補充的最佳選擇。然而，隨著漁業資源的逐步枯竭，中國漁業正處于轉型的攻堅期。在《國家標準化體系建設發展規劃(2016-2020年)》中，國家計劃到 2020年海洋捕撈年產量減少到 1000萬噸以內。盡管這能規范漁業管理，推動海洋環境的可持續發展，但漁業捕撈的限制，也同樣會危及中國的糧食安全和漁民的短期利益。一些學者認為，捕撈對象較捕撈的使用方式更為重要(16)Mia Pihlajam?ki，Simo Sarkki，P?ivi Haapasaari，“Food security and safety in fisheries governance - A case study on Baltic herring”，Marine Policy，Vol 97，2018，pp. 211-219.。中國在過去一段時間里試圖將捕撈范圍從近海轉移至公海(17)Juan He，“Chinese public policy on fisheries subsidies：Reconciling trade，environmental and food security stakes”，Marine Policy，Vol 56，2015，pp. 106-116.，但在公海漁業資源養護的呼聲高漲的情況下受到限制。中國是世界上漁業從業人口最多的國家，漁民轉型存在困境。并且，海水養殖的重點對象已從海藻類轉向鮑魚和其他稀有品種，這意味著漁業養殖成本和風險都在進一步提升。除此之外，由于捕撈的限制，野生魚類的價格、利益和廣闊的市場需求無疑會驅動漁民繼續從事捕撈業。許多人對養殖魚類存在偏見，認為其不如野生魚類營養和美味，導致野生魚價格的上漲，驅使漁民選擇到公海進行捕撈(18)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.。如何在貿易、環境和糧食安全利益之間實現“三贏”的目標是中國參與公海漁業資源養護必須思考的問題。

三、BBNJ協定下中國參與公海漁業資源養護的可行性合作路徑

BBNJ協定屬于國家之間的“硬法”，具有較高的法律約束力，在利益分配上會形成確定的影響。因此，在修訂的過程中遇到的阻力和成本較高，在時效性上也會存在延期的問題。在這種情況下，中國需要以《聯合國海洋法公約》為基本框架，積極參與到BBNJ協定制定過程中，有必要在多領域協同推進中國參與公海漁業資源治理。

(一)在引領全球海洋治理整體布局下開展多層次的友好合作

海洋被看作是聯系緊密的生態系統，海洋內的動物、植物和非生物物質都是極為關鍵的要素。針對海洋漁業資源的治理，需要在引領全球海洋治理戰略布局下，從整體出發進行系統的頂層設計。

1.以整體性治理模式為目標推進高層次區域協調機構合作。盡管中國在漁業資源立法上取得了一定的成果，但與需求相比，漁業資源法律體系的建設仍然滯后，存在立法內容不協調、立法與執法不協調、沿海地區海洋法律法規不健全等問題。例如，我國的《環境影響評價法》和《海洋環境保護法》均不涉及國家管轄范圍外海域(ABNJ)，這意味著我國法律適用在ABNJ處于空白階段。在這種情況下，公海漁業資源治理會呈現出區域化的特征，盡管合作治理成為國際社會沖破區域化的共識，但傳統的利益分配和零和博弈思維仍然存在，導致行動與愿景的背離，這也意味著漁業資源治理在傳統框架下難以取得新進展。我國漁業資源治理應以公共利益為導向，以協調、整合和責任為運行機制，對目前漁業資源零散的治理層次、治理職能、公私關系等進行有機整合和有效協調，利用信息技術和信息系統，形成從分散、碎片化、部門化到集中、整合、一體化的整體性治理模式。海洋整體治理強調組織與政策的整合，打破組織間處理重大非結構化問題的界限，通過激勵等手段，協調組織、部門和機構共同努力(19)高娜：《基于整體性治理的山東半島藍色經濟區政府合作機制研究》，中國海洋大學碩士學位論文，2013年。。

2.推動多邊合作，以國際軟法打造全球海洋治理的參與路徑。利益分配和組織形式是制度設計中必須考量的因素之一，如何協調社會公共利益和部門利益是中國參與公海漁業資源治理的關鍵。我國作為世界上主要的海洋大國之一，不僅需要協調好本國地方政府的利益，也需要秉持和平共處五項原則，加深與其他海洋國家的政治、經濟、安全協調與合作，發展和諧共贏的新型國際關系，為構建新型全球海洋治理秩序承擔大國責任。多邊合作是處理國際問題的主導方式。自1882年以來，有百余個國家簽署了與海洋資源管理有關的近270個多邊條約(20)何志鵬、孫璐：《國際軟法何以可能：一個以環境為視角的展開》，《當代法學》2012年第1期。，盡管條約內容覆蓋全面，但從實際效果看并不理想。大量條約存在內容不協調、規范重疊等“條約擁擠”現象，不僅導致條約的執行力受到影響，亦會讓各國喪失簽訂條約的熱情。由此，中國需要在結合現有與公海治理有關的條約基礎上，權衡不同國際條約的利弊，在加強多邊合作的同時，提高多邊合作的深度，加強合作的執行力，合理遵循1996年聯合國大會決議的三項具體指導要求：一是保持開放的態度，尊重參與國家自治的原則，在各方表明真實意圖基礎上確定協議內容；二是合作的條約應當公平合理，權利與義務相互對等；三是充分考慮不同國家的具體情況，在條約中需要合理照顧發展中國家，鼓勵發達國家進行海洋能力建設和技術轉讓等。由于以強制性利益分配為主要方式的國際硬法在實施上難以達到預期效果，因此，沒有法律約束力但具有自發性的國際軟法成為海洋治理的有效路徑選擇。國際軟法由于在制定程序、對象和實施上存在靈活性，在各領域得以實施推行。有學者認為，軟法雖然沒有直接的法律約束力，但卻是經歷了嚴謹論證后的高度共識，因此在執行領域上具有約束力，能以相對溫和的方式來推動國際某個領域的改善(21)Dalal Al-Abdulrazzak，Grantly R. Galland，Loren McClenachan，John Hocevar，“Opportunities for improving global marine conservation through multilateral treaties”，Marine Policy，Vol 86，2017，pp. 247-252.。

(二)促進國際軟法在漁業政策執行領域上的硬法化

盡管國際軟法已經在環境等領域展開了實踐，但許多國家都以模糊的言辭或者政治理由來減免自身的義務，使得國際軟法在執行領域遇到阻礙。軟法具有內容不確定、缺乏施行力等缺陷。然而，由于許多硬法涉及國家利益問題，例如，BBNJ協定在短時間內始終未達成一致，但漁業資源的惡化并不會隨著談判的停滯而中止。因此，在此期間，推動國際軟法的逐步硬法化，為硬法的簽訂提供樣板和范例，是中國參與公海漁業資源養護的可行路徑。國際軟法在資源開發、經濟權益上具有相互協商的空間，能有效化解硬法在制定和執行領域的摩擦，是國家利益的另一種表達形式。在軟法涉及的諸多方面中，BBNJ協定是最容易實現軟法硬法化的領域，這是因為其并未涉及國家主權、經濟發展等重要的國家核心利益。

社會組織的參與是提高國際軟法執行力的重要策略，在化解漁業沖突中尤為有效。隨著氣候變化，國際漁業沖突已經成為漁業管理機構面臨的主要問題(22)Elizabeth Mendenhall，Cullen Hendrix，Elizabeth Nyman，Paige M. Roberts，John Robison Hoopes，James R. Watson，Vicky W.Y. Lam，U. Rashid Sumaila，“Climate change increases the risk of fisheries conflict”，Marine Policy，Vol 117，2020，103954.，其中，透明度的因素至關重要。如果缺乏非政府組織等利益相關者的參與，各國政府在ABNJ地區的執行往往受到民眾的質疑(23)Matilda T. Petersson，“Transparency in global fisheries governance：The role of non-governmental organizations”，In Press，Marine Policy，2020，104128.。對此，可以從以下途徑提供思路：第一，積極推動社會組織參與漁業資源治理，鼓勵區域漁業組織進行績效評估和監管活動。透明度是政府公信力的重要組成，社會組織在參與過程中能了解政策的制定過程，并就某個具體問題提供自己的意見。第二，針對特定種群制定長期計劃。以我國2020年的休漁政策為例，此次針對的種群主要是魷魚，地點是魷魚產卵場地，主要是為了緩和幼魚的壓力。這種針對物種地生理周期而不是固定場地的政策做法能有效地提高資源補充量和漁業效益。當然，漁業資源的管理需要長遠規劃，例如《太平洋鮭魚條約》就以長期計劃為主要方案，以漁獲量分配額等為關鍵指標。對此，我國亦可學習相關條例中的內容，為今后的漁業資源養護提供具體方案。隨著氣候逐漸變化，漁業資源的遷徙地和生活習慣也在變化，只有經驗豐富的漁民才能及時察覺，因此，讓漁民參與計劃的制定亦十分重要。第三，諒解備忘錄能有效緩和漁業沖突，合理分配短期漁業利益。臨時漁業協定主要適用于具有爭議的海域，例如馬來西亞和印度尼西亞簽署的漁民備忘錄中規定，在“未解決的海上邊界地區”，海事執法機構只能檢查并要求另一方的漁船離開，即兩國能在突發事件發生時依據諒解備忘錄減輕緊張局勢，維護漁業資源穩定發展。第四，堅定執行IUU政策，實施更嚴苛的可追溯性標準。僅執行與市場有關的措施不足以打擊IUU捕撈，這是因為漁船在ABNJ所獲取的非法利益遠高于守法成本，政府需要對此進行嚴格的控制以增加IUU漁船的違法成本。例如，歐盟要求進口海產品要出示捕獲文件，并取消與IUU有關的船東和投資者的補貼等嚴厲措施。

(三)全方位構建我國漁業治理體系

由于我國附近沒有冷暖洋流交匯，且周圍海域均屬半封閉邊緣海，使得我國缺乏產量萬噸以上的大洋性洄游魚類。漁業捕撈主體是當地種群或者外海、河流的洄游魚類，這使我國漁業的捕撈對象不能有效地補充和發展，存在先天的缺陷。另外，我國漁業養殖布局隨意性較大，養殖密度高，海洋生態破壞嚴重；漁業養殖科技含量較低，資源利用形式粗放；等等，這使得我國漁業資源利用出現后天失衡。在這種狀況下，亟需完善中國的漁業治理體系。

盡管“海洋命運共同體”的提出為漁業資源治理提供了基本理念，但在漁業政策的執行方面，我國依舊沒有形成較為完善的治理體系，使得我國在參與公海漁業資源養護中處于相對不利的地位。由此，我國可從以下三個方面著手構建漁業資源治理體系。第一，大力培養海洋人才和發展海洋技術。復合型的海洋人才是中國參與BBNJ協定、公海漁業資源養護的基礎。BBNJ協定涉及生物、地理、法律等諸多學科，傳統的學科培養體系難以滿足復雜國際局勢下的人才培養需求，交叉學科的人才培養勢在必行。例如，MGRs的商業化和知識版權是未來的發展趨勢，亟需涉及法律、海洋、生物和治理等多學科交叉培養體系下的復合型人才來進行談判和從事管理工作。2020年全國研究生教育工作會議上，我國決定將新交叉學科作為一個新的學科門類進行培育，將為我國在海洋治理上提供新的保障。但由于人才的培養不是一蹴而就的，我國在BBNJ協定談判中的參與刻不容緩，應對現有相關專業人才進行培訓，施行“輪崗制”，應鼓勵更多具有談判才能的青年到相關國際組織學習和鍛煉。同時，我國也應重視海洋技術的創新發展，以海洋科技創新支撐引領我國參與BBNJ協定談判和公海漁業資源治理。公海保護區的劃分需要大量的數據和資料提供支撐(24)劉海江：《中國參與國家管轄外生物多樣性國際談判的機遇、挑戰與應對》，《山東社會科學》2018年第2期。，山東已經開始將5G技術與海洋牧場相結合，以打造先進的綜合海洋養殖平臺。第二，完善海洋漁業養殖制度，推進海洋空間規劃(MSP)建設。隨著海洋捕撈受到限制，海洋養殖成為漁業資源獲取的主要方式。但海水養殖容易造成海洋環境污染等諸多問題，忽略了對深海和偏遠海域的開發利用。因此，MSP是可持續利用海洋資源的重要工具，能通過合理布局海洋空間來解決水產養殖的重復或者潛在沖突。澳大利亞的大堡礁、荷蘭的北海和德國的聯邦空間規劃法都曾應用這種方法，中國也應將此作為漁業資源治理政策進行推進，加強國家海洋功能區劃和海洋生態紅線等政策制定。第三，建立海洋生態補償機制。海洋生態補償機制被認為是海洋資源可持續利用的有效策略。海洋資源具有外部性，極容易造成“公地悲劇”和“搭便車”等現象。盡管我國在此前規定“誰受益，誰補償”和“誰損害，誰恢復”的原則，但因為缺乏國家權力機關的專門立法，導致各地補償的計算依據和方法不統一，使海洋生態補償機制在地方上仍未得到充分落實。對此，政府及相關職能部門在促進海洋生態補償的有效實施方面需要發揮領導作用，發展多樣化的生態補償機制，并促進利益相關者的多方參與，拓寬資金來源，將市場化的補償方法應用到海洋生態系統中(25)Yuhuan Jiang，Jiwei Zhang，Keliang Chen，Xiongzhi Xue，Adi Uchenna Michael，“Moving towards a systematic marine eco-compensation mechanism in China：Policy，practice and strategy”，Ocean & Coastal Management，Vol 169，2019，pp. 10-19.。

四、結論與展望

BBNJ協定是繼《聯合國海洋法公約》后在全球海洋治理領域的新一輪利益調整，中國在“海洋命運共同體”的理念下，于2020年7月首次實施公海休漁政策，這意味著我國在公海漁業資源的養護上已經邁開了實質性的一步。國際漁業資源治理和國內漁業資源治理是中國參與漁業資源治理養護的兩個方面。有利的國際環境能為中國漁業資源治理提供有利的外部環境和海洋資源的共享，而完善的漁業資源治理體系能為國際漁業資源治理提供借鑒和典范。中國在參與BBNJ協定談判的同時，需要平衡國家間分歧，通過國際軟法等形式，在MGRs、海洋治理能力提升和技術轉讓等議題上提出獨具特色的“中國方案”，承擔大國責任，進一步引領全球海洋治理朝著惠益共享的方向發展。