對技術賦能下基層工作減負的探索

胡振雄，張雨辰

(中共中央黨校[國家行政學院] 研究生院，北京 100091)

一、引言

新技術在中國社會治理中扮演著越來越重要的角色，技術治理逐漸成為中國社會治理的重要方式，尤其新技術對基層治理具有賦能作用。2020年黨的十九屆五中全會提出，社會治理重心要向基層下移，向基層放權賦能，減輕基層負擔，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺①

① 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也明確指出，要夯實基層社會治理基礎，推動社會治理和服務重心下移、資源下沉，提高城鄉社區精準化精細化服務管理能力，減輕基層負擔②

② 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。在經濟社會發展大趨勢面前，技術在基層治理中的積極功效得到了黨政干部、專家學者以及人民群眾的高度重視和認可。面對基層負擔過重這個長期頑疾，雖然廣大基層干部和群眾因地制宜、勇于創新，積極將新技術與基層治理相結合，涌現了眾多創造性解決方案，但仍有諸多問題需要深入剖析。

二、文獻述評

通過梳理已有的文獻資料，現階段中國學者對技術與社會治理的研究，已呈現出很多明顯的特點。

1.對技術治理的態度，總體上是審慎樂觀的，絕大多數學者秉持辯證思維，認為技術治理是一個矛盾體，將技術治理的積極功效與其隱藏的負面因素、問題與挑戰相結合。例如，劉偉等人重點探討了技術給社會治理共同體帶來的撕裂與重塑雙重效應，認為技術治理有增強“國家—社會”的雙向互動、擴展科層組織的彈性空間、簡化治理情景、防范化解社會風險等正面效應，但也要警惕技術治理過程中出現的諸如被工具理性思維俘獲、治理情景失真、技術權力越界等異化現象帶來的消極效應(1)劉偉、翁俊芳：《撕裂與重塑：社會治理共同體中技術治理的雙重效應》，《探索與爭鳴》2020年第12期。。張成崗等人認為治理的理念、目標、架構以及主體等方面將在新技術的推動下實現重構，但與之相伴而生的是制度、秩序、倫理、信息等困局，因而要從體制機制、科技支撐、數據開放共享等方面著手優化智慧治理，推進基層治理現代化(2)張成崗、阿柔娜：《智慧治理的內涵及其發展趨勢》，《國家治理》2021年第3期。。

2.在研究路徑上主要有兩條，即“抽象—具體”與“具體—抽象”。前者從一般性概念、范疇出發，研究技術治理的內涵、特征、運行機理等深層次內容，并為優化技術治理提供理論指導。例如，錢麗等人探討了在人工智能技術的支撐下，公眾在政務服務上的交互式參與機理，并對所構建的理論模型進行了實證檢驗，提出“人工智能+政務服務”的優化措施(3)錢麗、王敏：《人工智能+政務服務”公眾參與影響機理研究》，《渤海大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。。后者則注重通過深度剖析具體的特殊案例來總結、提煉出技術治理的一般性運行規律。例如宗成峰等人通過深入剖析經典案例，總結出互聯網與黨建在鄉村治理中的運行機制(4)宗成峰、朱啟臻：《“互聯網+黨建”引領鄉村治理機制創新——基于新時代“楓橋經驗”的探討》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2020年第5期。。

3.在研究內容上，主要聚焦在宏觀和微觀兩個維度，側重尋找技術治理一般性、抽象化的理性認識，帶有一定的模糊性和籠統色彩，而在技術治理的具體發展路徑、實踐操作等方面上的力度稍顯不足，對細分領域和具體問題等帶有針對性的研究也有待加深。例如，高奇琦認為人工智能、區塊鏈等新技術為國家治理既提供了重要助力，又帶來了新挑戰，要在平衡剛性治理和彈性治理過程中走向平衡型國家(5)高奇琦：《智能革命與國家治理現代化初探》，《中國社會科學》2020年第7期。。沈費偉將技術治理視為一個雙向互動的過程即技術嵌入、制度吸納，對于技術治理而言，前者是硬件需求，后者則是軟件需求，需要在二者的動態平衡中實現共生發展(6)沈費偉：《技術嵌入與制度吸納：提高政府技術治理績效的運作邏輯》，《自然辯證法通訊》2021年第2期。。

已有的研究成果為后來者提供了較為豐富充實的理論積淀和經驗積累。然而，應當怎樣借助新技術賦能基層減負呢？已有研究對這個問題的剖析為數不多，這個問題基本上被置于“角落”中，尚屬于理論研究的薄弱環節，有待深挖細究。著眼于切實減輕基層工作負擔，提升技術治理效能，本文圍繞基層減負著重從以下幾個問題展開：新技術與基層減負有著怎樣的關聯？應怎樣審視基層負擔？如何依靠新技術的賦能來優化基層減負？

按照生態宜居總要求，著力從加快推進村內基礎設施建設、深入實施新農村環境綜合治理入手，多方籌資500余萬元，實施了迎舜公園、堯舜橋、大花壇、剪紙文化墻、村莊綠化、村莊循環路、老年日間照料中心、多功能文化廣場、垃圾中轉站、

三、分析框架：供需適配下的價值共創

(一)新技術與基層治理的供需適配

治理是一個系統工程，技術治理是“一個巴掌拍不響”的，而是由技術的供需與基層治理的供需相互適配促成的。一方面，從技術的供給側看，在人類創造力的推動下技術更新換代，技術手段不斷豐富，持續改善人類實踐活動的工具和方式方法，提升整個技術供給體系；從技術的需求側看，技術的發展需要有相應的應用場景作為“容器”來使新技術落地生效，這是技術實現和擴大自身價值的內在需求。另一方面，基層治理的供給側集中于治理體系和治理能力，主要以黨務組織、政務組織、社會組織等公共服務部門提供公共產品和服務的形式展現出來，需求側則是要回應和滿足人們日益增長的對美好生活的訴求和向往，致力于滿足個體需求和群體需求。

技術的供需與基層治理的供需在技術治理過程中實現了統一。如圖1所示，技術為基層治理提供了新理念、新思維和新工具，進一步豐富了基層組織提供公共產品與服務的方式方法，使得技術供給體系的變革能協同帶動基層治理的改革，促使技術的供給與基層治理的供給實現對接。與此同時，技術可以發揮社會功能，將包括基層治理在內的社會治理作為技術的重要應用場景，從而在滿足技術自身內在需求的同時也滿足人們的生產生活需要，實現技術的需求與基層治理的需求相對接。由此可見，技術的供需兩端與基層治理的供需兩端“一拍即合”，整個過程表現為價值共創，即黨務組織、政務組織以及一些公共部門向自然人或法人提供公共產品與服務，執行相應的職責和功能，創造公共價值，而公眾則借助技術平臺享受到公共部門提供的產品與服務，實現預定目標，增加了私人價值。由此，技術治理圍繞價值創造而展開，在技術和基層治理的耦合中實現價值共創，技術落地于具體應用場景并成為了公共價值與私人價值協同共生的紐帶，公眾和公共部門也都在價值共創過程中實現了價值增值。

圖1 技術與基層治理的供需適配與價值共創

(二)新技術給基層減負帶來的兩種效應

技術治理要致力于保持所創造的價值不變甚至有所增加，但又要減少以人力為主的要素投入。因此，新技術的運用主要作用于基層治理的供給側，并依靠重構供給結構來帶動需求側的改變，整個過程主要呈現為兩種效應。

1.新技術帶來的替代效應。替代效應主要是指新技術設備的變動引起人力投入的變動。技術治理的價值共創過程需要權力、規則、技術、勞動力等要素參與，相當于一個生產函數Y=F(Xi)。其中Y表示公共價值與私人價值的總和，Xi為由多元主體提供的權力、規則、技術、勞動力等要素。在多種要素的參與下，政治性價值與技術性價值的耦合生成了公共價值和私人價值。在技術治理過程中，新技術憑借在感知、記憶、推理等方面的優勢，能夠捕捉主體的常態性和差異性，深度挖掘與處理海量信息，進而識別、統計以及分類管理公眾需求，精準施策滿足公眾需求，從而以算力、機械力來替代人力的付出。由此，公共服務部門將部分職能和任務分離出去，交由日益智能化的技術平臺來完成，這將重塑整個基層治理的權力體系和職能體系。

此外，技術的替代效應不僅是實體要素上的替代，也表現為過程替代。在空間尺度上，依托新技術，先前的基層治理將從單純的、碎片化的地理空間轉變為地理空間與網絡虛擬空間相結合，并以網絡虛擬空間來整合地理空間，基層治理的場景進一步擴展，由之前的固定場所、固定窗口轉變為依托信息網絡實現更大范圍的轉移。其中，移動智能終端移動的范圍最廣，雖然諸如自助服務終端等固定式智能體不能隨意轉移，但該類智能體受到的限制相對有限，可以廣泛分布，增加基層治理的覆蓋面和密度，將基層治理的觸角伸向千家萬戶，拉近空間距離的同時也將增加公眾的獲得感、滿意度和幸福感。在時間尺度上，公共產品與服務從之前固定的8小時工作制轉變為智能體的24小時全天候“在崗”，公眾可以根據自身條件和需要來合理配置時間，將原有的受理窗口主導轉變為自我選擇主導。從廣義看，這是對整個經濟社會生產生活時間進行的深刻重構。并且，新技術還可以促進基層治理在空間和時間上實現多重組合，從而將基層治理的時空范疇及其邊界進一步擴展，提升基層治理的整體效率。

2.新技術帶來的互補效應。互補效應主要是依靠新型人機互動關系來重塑人與人、人與組織的關系，構建新型的基層治理共同體，突出表現為集聚和擴散過程的有機結合。對于集聚過程，借助于新興信息網絡技術，黨務、政務等公共活動實現數字化、電子化轉型，而這種轉型為整體治理和智慧治理提供了基礎支撐。進而通過構建技術平臺，將異質性因素同質化，能夠實現基層治理過程的規范化、統一化，為基層治理供需兩端的適配搭建平臺。一方面，這樣能推動公共服務部門內部以及彼此間的流程整合，將一部分人才資源、信息資源、數據資源等集聚到線上技術平臺，打造新的基層治理供給體系。另一方面，技術治理以群眾需求為導向，以服務公眾為落腳點，能夠收集、匯總、識別、處理多主體、多元化以及多層次的利益訴求與表達，從而在技術平臺上集聚形成有效的基層治理需求體系。此外，對于擴散過程，大量資源要素集聚線上技術平臺是為了更高效率的輸出，即根據公眾需求來精準配置各種資源要素。依托大數據、人工智能以及區塊鏈等新技術，可將線上平臺積聚的巨大勢能實現“一對多”的輸出，產生規模效應，甚至未來在更為智能體的輔助下，可能達到“一對一”個性化的輸出效果，方便精準研判和及時回應公眾訴求。由此，集聚和擴散過程將使基層治理的科層等級秩序走向扁平化、條塊分割走向有機組合，信息、數據等資源要素由單向傳遞轉變為互通共享，從而帶來基層治理的共商共建共治共享，形成新的整體優勢。

四、對基層工作負擔的審視

基層作為國家治理體系內最低的一層，與群眾的聯系最為直接，涉及黨組織、政府部門、街道辦事處、村兩委、企業、群眾等多元主體，涵蓋黨務、政務、村務以及個人事務等多樣化事項。在這個復雜的有機生態體系中，多元主體的背后是豐富多樣的權力體系、職能體系、需求體系以及其他資源要素的流動。由此，基層治理需建立在有約束力的規則體系上，規范行為與秩序，實現不同參與主體在多種關系上的銜接，構建穩定有序的運行網絡，進而傳遞信息、處理事務、監督反饋。與此同時，由于具體時空條件的限制，人和組織都是有限理性的主體，且所處的環境帶有動態性、不確定性，不僅掌握的信息具有不對稱性、不完全性，且在信息收集、理解上的能力也各不相同。由此異質性的供給和需求共存，使得規則體系的運行與實施并不是順暢無阻的，而是受到諸多因素的干擾和阻礙，需要克服一定的“摩擦力”。

由基層治理中不同參與主體的供給和需求構成的組合在一定程度上體現了這些“摩擦力”。設在某個特定時期內，在一定地域空間的基層治理系統中，有n個黨務組織，即A={a1，a2，a3，…，an}，有m個政務組織，即B={b1，b2，b3，…，bm}，有x個群眾，即C={c1，c2，c3，c4，…，cx}，有y個社會組織，即D={d1，d2，…，dy}，則在整個系統中共有r個參與主體，r=n+m+x+y。由此，在該系統中既有科層組織的縱向聯系或同級別組織間的橫向聯系，也有群眾與各類組織之間的聯系，各種聯系相互耦合，例如組織b1要辦理群眾c1的政務，而這需組織b1與組織b2在政務上進行協同合作。為了簡化分析，忽略不同參與主體之間的排列順序，只考慮由不同參與主體構成的組合，如將(a1，b1)與(b1，a1)視為同一個組合，而(a1，b2，c3)、(a1，b2)則表示不同的組合。為了對基層治理系統中錯綜復雜的聯系有一個比較清晰的認識，現假設在一個特定的基層治理系統中，有2個黨務組織、2個社會組織、3個政務組織以及4個群眾，則在該基層治理系統中共有11個參與主體，至少由2個不同參與主體構成的組合數量為：

其中，類似(c1，c3)這樣只有群眾參與的組合數量為：

由于基層治理需要以人民群眾為核心，將各項工作落實到便民利企上，并且科學有效的基層治理往往需要建立在黨務組織或政務組織或社會組織的參與基礎上，以此來發揮各類組織在基層治理中的獨特優勢和作用。因此，剔除只有群眾參與的組合，根據式(1)(2)，在這個特定基層治理系統中，由群眾、黨務組織或政務組織或社會組織參與的有效組合的數量為：2036-11=2025。這是該基層治理系統中不同參與主體之間潛在的最大溝通聯系的組合數，但在實際運行中，并不是所有的組合都會發生，而只是其中一定比例的組合會發生，例如群眾c1辦理某業務只需要政務部門b1處理就行，(b1，c1)不需延伸到(a1，b1，c1)，該業務鏈條較短。由此出發，假設在一定時期內，這個特定的基層治理系統中組合的實際發生率為10%，則實際發生的組合數為2025*10%≈202。這些組合的執行需要建立在信息收集與處理的基礎上，需要在不同部門間走程序，耗費各個參與主體的時間和精力。在實際基層治理中，一般而言組合中所涉及的參與主體越多、業務鏈條越長，遇到的“摩擦力”也就越大，需要在不同部門奔走、協調溝通的環節越多，從而執行組合所需的耗費也就越大，例如組合(a1，a2，b1，b2，c1，c2，c3，c4，d1，d2)往往就比組合(a1，c1)所需的耗費多。為了對這種無形的耗費有一個比較清晰的認識，可將其轉化為經濟損耗。首先，為了分析的簡便，可忽略不同組合之間耗費的差異，取而代之的是所有組合消耗的平均值k，k可用時間來表示。假設k為4個小時，則在某個時期里，該基層治理系統執行實際發生的組合所需的耗費為202*4=808個小時。其次，將時間轉化為經濟損耗，可設每小時工資15元，則需要付出的成本將是808*15=12120元。

在基層治理中，黨務組織、政務組織、社會組織的內部存在明顯的科層結構，各層級在分工、職權、功能等方面上既有清晰的地方，也存在模糊的地方，需要協調溝通的環節較多，更為重要的是，基層群眾人數眾多且異質性訴求分散。因此，基層治理中信息龐雜、環節多、工作量大，基層治理的供給和需求在銜接過程中往往遇到諸多阻礙，制度運行的“摩擦力”較多，治理難度大，基層干部在眾多瑣碎的事務中疲于奔命，群眾也要在多部門中來回奔走，雙方的負擔都不小，亟需推進帕累托改進。在基層治理中，數據與信息是重要的參與要素，傳遞著群眾的訴求和組織的服務供給，流程、權力、人員等在數據與信息的帶動下、傳遞中運轉起來，從而數據與信息能夠作為紐帶，整合不同部門及其擔負的職責功能。因此，如何科學有效地收集、整合、處理、利用各種數據和信息，成為推進基層治理的重要議題。

五、新技術賦能下基層減負的優化路徑

(一)重構業務流程

進入21世紀，互聯網信息技術日益蓬勃發展，并作為一股新的結構性力量滲透到經濟社會各個領域，推動經濟社會數字化、信息化、網絡化、智能化進程。在此過程中，技術和制度兩股力量通過雙向調試、相互匹配與耦合，極大地重構了經濟社會運行機制，傳統的基層治理模式被打破，不僅重塑了基層治理的流程，更整合了各方資源、權力與職能。在互聯網的嵌入下，以云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等技術為支撐，通過“+云+網+端”，基層治理中涌現了“O2O”“P2P”“C2G”等多種模式(7)尹巧蕊：《“互聯網+”的政務改革與創新—打造社會治理現代化的升級版》，《領導科學》2018年第16期。，基層業務既有分化也有整合。如圖2所示，圖中的虛線箭頭、實線箭頭分別表示線上方式和線下方式。業務的供給和需求在線上與線下實現分流，黨務組織、政務組織、社會組織等除了在線下與群眾、企業建立聯系、辦理相關事務外，還依托互聯網構建類似于“前店后廠”的服務模式，即自助服務平臺負責發布信息、受理及辦理業務等事項，后臺的數據與信息共享中心則通過數據和信息的收集、匯總、分享、傳遞、協同處理等方式輔助自助服務平臺的運行。由此，以數據與信息共享中心為樞紐，既可集聚各種資源要素，承擔政務組織、黨務組織和社會組織分流出來的部分職能和業務，接收群眾和企業的需求，同時也能在整合、處理各方數據與信息之后給出精準高效的解決方案，回應群眾和企業的利益訴求，并耦合線上和線下兩個溝通途徑，依托數據共享、信息互通、價值互聯來構建交互式參與機制。

圖2 新技術嵌入的業務流程重構

(二)從兩個維度推動基層工作減負

1.推動基層工作在量的維度上做“減法”。假設在沒有互聯網的情況下，在一定時期內黨務組織、政務組織、社會組織等提供的業務數量分別為P、G、T，則提供的業務總量為S=P+G+T，群眾、企業等對辦理業務的需求量為C。要推進業務的順利辦理，則需實現業務的供給量和需求量的平衡，即S=C。當互聯網成為基層治理的重要手段時，自助服務終端等數字化、智能化平臺成為群眾、企業辦理業務的一種重要途徑，在重構基層工作業務流程的同時，促使業務的供給和需求在線上、線下分流，即

S上=P上+ G上+ T上

S下=P下+G下+C下

S=S上+S下

C=C上+C下

實現業務辦理及基層治理系統的有序推進，需要同時滿足三個條件，即S=C，S上=C上，S下= C下。由此可知，在互聯網的嵌入下，首先，黨務組織、政務組織、社會組織會將部分業務和職能分流出去。其次，群眾、企業也會根據業務類型選擇不同渠道，從而實現需求分流、精準辦理。由此，群眾、企業與數字化、智能化手段相結合，通過綜合服務平臺自助式地完成常規性、程序性、高頻性事務，基層干部則主要處理線下個性化、低頻性、應急性業務以及網絡后臺的信息與數據，從而機器替代人力，基層工作由勞動力密集型轉向技術密集型，基層干部承擔的工作量大為減少，工作負擔和壓力得到釋放。

2.推動基層工作在質的維度上做“加法”。新技術與人形成新的組合，所帶來的互補效應有助于基層工作提質增效，既改變供需兩端各自內部構成，也能優化供需兩端的匹配關系。

首先，互聯網具有普惠性，時空外延度高，“觸角”延伸長、接觸面廣。在互聯網的加持下，科層組織的等級化、專業化分工體系能實現跨部門、跨層級、跨區域的信息共享、業務協作，破除信息壁壘、信息孤島，構建快速的信息溝通反饋機制，既能減少不同參與主體之間頻繁的聯系，壓縮業務在不同部門流轉所需的耗費，又能依托平臺整合各方資源，減少信息不對稱、不充分，避免“政策打架”，從而帶來規模經濟與范圍經濟效應，提高辦理業務的精準度和時效性。

其次，互聯網技術具有機械性、秩序性、標準化等優勢。這有助于理清基層中的各項制度清單，明責定權，實行不見面審批，推進業務流程的制度化、規范化建設，壓縮尋租空間，保留工作中的痕跡和記錄，為基層工作的量化考核提供重要參考，降低考核的主觀性、隨意性，增進分析、評估、比較基層工作的客觀性、科學性、準確性和透明度，進而為基層干部的崗位晉升體系提供有力支撐。

最后，更為重要的是，改變了基層治理的底層邏輯、方式方法。“互聯網+”的實施是逆部門化舉措，不僅能進一步分流和整合基層業務，也能通過優化流程，彌合權力體系、利益訴求和空間結構的碎片化，在一定程度上有利于抑制條塊分割的、官僚體制帶來的諸如固守部門利益等弊端，提升社會整體利益。同時，運用互聯網思維，通過對基層的數字化、信息化、智能化改造，推進網絡化治理、精準化治理、系統化治理，建設智慧基層，推動基層治理由高成本轉向低成本，由人治、控制式、拼湊式轉向法治、互動式、整合式，將常態治理與應急治理有機結合，從而賦能法治、德治、自治，推動基層共商共建共治共享。

六、利用新技術賦能基層工作的注意事項

(一)注重整合協調

以互聯網為載體的新技術作用于基層工作，能夠對包括海量數據、多元化職能等既有資源進行深度挖掘、整合及精準化再配置。因此，為更好地將新技術嵌入基層工作，需要以便利服務人民為首要導向，有的放矢地推進基層工作的結構性改革，推動線上與線下的有機結合，依托線上平臺打破部門壁壘，優化流程和服務，精準對接需求，及時識別潛在的發展空間和改進環節，尤其要注意打破線上平臺間的壁壘。因為在實際基層工作中，有部分地方既建有市一級的自助式綜合服務平臺，又建立區縣一級乃至社區一級的自助式綜合服務平臺，不同平臺在功能、業務上兼容性、切換性差，內容重復率高，信息難以共享，基層干部剛從線下工作中得到緩解，又陷入疲于奔走在不同平臺的窘境，難以從繁重瑣碎的事務解脫出來。因此，在利用技術賦能基層工作的過程中，要建立市一級的協調機構或專項工作小組，加強頂層設計，規劃好供給體系和需求體系的建設，統籌推進財政撥款、權力、業務、信息、數據等資源的整合與協調，以實現效率最大化。

(二)注重循序漸進

新技術賦能基層工作需要經歷一個循序漸進的過程。基層工作人員收集和利用數據的能力各有不同，先進技術與群眾、企業的學習能力之間往往存在差距，需要對既有的認知、偏好、習慣、辦事方式等進行矯正、提升，此外與新技術緊密相關的配套設施、規則體系等也需要逐步補充、完善。因此，要遵循穩中求進的工作方針，從易到難，實現業務由高頻到低頻、由大眾到小眾、由日常性到應急性的轉變，既要在自助智能終端上有序嵌入新的欄目、功能模塊，也要不斷加強引導與培育基層干部、群眾以及企業新的思想觀念、辦事模式，逐步實現人與機器、人與人、人與組織的步調協調、能力匹配。

(三)注重軟硬兼施

新技術嵌入基層工作，不僅是設施設備上的“硬件”建設，更重要的是諸如服務理念、治理思維、權力體系等方面的“軟件”升級，要注意避免技術治理過程中出現異化現象，做好相應的引導和規范等方面工作。因此，在利用新技術推進基層工作數字化轉型，依托科技賦能基層治理、打造智慧基層的進程中，要注重“軟硬”兼施。例如，自助服務終端涉及到公民和公共部門的信息安全，這不僅要從技術層面提升保密措施、構建“防火墻”，還必須從法律法規、公民的信息安全意識、行為方式等方面加以約束和規范。此外，黨務組織、政務組織以及社會組織等還要注意在收集數據、使用數據上的合法合規，切實依法保護個人和組織的信息安全。