疫情防控常態化下基層社區應急治理能力建設研究

房 建

(中共宿州市委黨校 理論研究室，安徽 宿州 234000)

目前，國內抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得了重大戰略成果。總結新冠肺炎疫情在國內暴發以來的防控治理成效，最突出的治理經驗是基層社區開展了阻斷疫病傳染的空間隔離處置，群防群控、聯防聯控和穩防穩控的治理措施，成為防控治理內源式傳染的“最堅強堡壘”和阻斷疫病輸入性傳染的“最后一公里”。未來，隨著國內零星散發病例和局部暴發疫情風險的出現，基層社區疫情防控將步入常態化。本研究以習近平總書記對社區防控治理工作重要論述為指導，把握新冠肺炎疫情防控治理的契機，深入研究以基層社區為主力軍的基層社會治理體系所集聚出的強大應急治理能力。通過理論研析，豐富基層社區治理理論的相關內涵，彌補過去對基層社區治理能力建設方面研究的不足；通過實踐研判，助力守牢外防輸入、內防擴散的社區防線，拓展后疫情時代下防控常態化工作外延。用好文獻回顧與調查實證，科學探析疫情防控常態化下基層防控面臨的突出矛盾，研析社區疫情防控常態化下應急治理能力和水平，為探索中國式疫情防控模式積累有益的治理經驗。

一、國外社區與國內社區應急治理研究綜述

(一)國外社區應急治理研究綜述

西方發達國家在突發重大公共衛生危機應急管理方面有一些共性的做法，其特點有三：一是社區建立早期預警監測體系①

① 段小貝、陳少賢：《公共衛生應急處置與案例評析》，北京：人民衛生出版社，2010年，第24頁。。歐洲社區建立早期預警應急系統(EWRS)及疾病預防控制中心(ECDC)，德國社區建立“嚴重傳染病能力與治療中心”(STAKOB)，英國社區建立衛生突發事件計劃協作機構(EPCU)等。二是社區建立科學應急管理體系。加拿大社區建立應急管理(GPHIN)系統，美國社區建立應急執行(CDC)體系。歐盟公共衛生實驗室通過持續分享先進的診斷和研究，塑造出模塊化、本土化的社區應急戰略。三是社區持續更新防控理念和手段(1)T Tamed：《Fifteen years post-SARS：Key milestones in Canada’s public health emergency response》，Can Commun Dis Rep，2018，forty-four，pp.5.。如動員社會各方力量，實現協同治理的理念。西班牙建立社區志愿者、非政府組織、社會團體等疫情防控伙伴協同應急機制。美國建立民間社區災難聯防聯控體系(2)華斌：《國外公共危機管理經驗及對我國的啟示》，《中國經貿導刊》2010年第21期。。日本在防災中發揮市民組織的作用，鼓勵各區、市、町建立相應社區防災組織，強化基層預防和處置災難的應急作用等。盡管國外社區在應急治理方面有一些好的經驗與制度，但在此次疫情防控治理過程中，國外社區治理不力，錯失了疫情防控良機；而社區民眾對疫情輕視麻痹，錯誤認為沒生病就不需要戴口罩，主動放松防疫戒備，導致國外疫情持續惡化。

(二)國內社區應急治理相關研究綜述

1.明確社區是防控治理體系、治理實操機制的基石。面對此次兇猛傳染疫情，最好的治理途徑是阻斷病毒傳播路徑；而基層社區是空間隔離單元最小、最有效的陣地，把全國防控疫情區域劃分成獨立社區來防守，是疫情防控成敗的關鍵(3)吳宗友：《空間重組背景下城市社區疫情防控的挑戰與策略—以安徽省Y縣城 C社區為例》，《城市問題》2020年第2期。，社區成為打贏疫情阻擊戰的“最后一公里”(4)俞祖成：《加強基層社區疫情防控能力建設》，《團結報》2020年2月22日。。基層社區守護著廣大居民的健康和安全，承擔外防輸入、內防擴散及內防反彈(5)周清：《充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用》，《光明日報》2020年2月25日。的基礎工作。基層社區防控治理經驗印證了社會治理重心要向基層下移，要加快實現政府治理和社會調節、居民自治“三者”之間的良性互動(6)賈玉嬌：《中國國家治理體系的結構變遷與能力提升》，《浙江社會科學》2020年第2期。。基層社區實施網格化、地毯式管理，防止疫情輸入、蔓延、輸出，控制疾病傳播(7)周向紅、姚軼力：《從“小巷總理”到“國家治理”——從新冠肺炎社區防疫實踐看治理創新》，《國家治理》2020年第(1-2)期。。基層社區由常態治理體制轉入戰時應急狀態，運用“網格化”管理體系，把好封閉管理關口，掌握動態變化數據，動員整合社會資源，回應居民服務需求，在疫情防控中發揮了重要作用(8)孫柏瑛：《抗擊疫情中基層治理問題檢視》，《國家治理》2020年第5期。。

2.疫情防控中基層社區應急治理能力建設研究。一是對社區疫情防控預判研判能力研究。建立社區防控應急預案，精準識別疫情風險度和加強防控教育、宣傳，組建基層社區防控應急隊伍等(9)汪碧剛：《用治理思維建立社區應急管理體系》，《中國建設報》2020年3月5日。。強化對病毒傳播風險、路徑的識別與排查，做實對疫情預報、預測、預警的精確研判(10)周綠林：《充分發揮社區在疫情防控中的作用》，《中國人口報》2020年3月11日。。社區防控分門別類作出相應預案，進行精準管理和動態監測。借助大數據等高端技術，科學建立起基層社區高危易感居民的數字模型，超精度鎖定感染者及周圍的密切接觸群體，持續開展對高低風險群體的滾動研判(11)胡金強：《守牢社區疫情防控“橋頭堡”》，《淄博日報》2020年3月4日。。二是對社區疫情應急聯防聯控能力研究。健全應急聯防聯控組織體系，加強社區防控工作的資源整合力度，充分發揮組織動員能力，組建疫情防控“紅色志愿服務隊”，將基層治理優勢轉化為疫情防控效能(12)穆瑞麗：《建立健全社區精準化防控機制》，《河北日報》2020年3月18日。。基層社區利用擁有的制度優勢、組織資源等，廣泛吸納社區居民(衛生、疾控、公安、城管、市政、民政等多部門工作人員)成為志愿者并組織他們參與防控，共同承擔起聯防聯控、群防群治責任。防控應急管理指揮小組將居委會、業委會、業務公司、駐區單位以及居民自治組織等負責人納入其中，明確各方力量在危機防控工作中的任務。基層社區在疫情防控中不斷優化防控策略，發揮上級政策和治理制度的推力，凝聚起“人心齊、泰山移”的整體合力，喚醒基層社區潛在的共同體意識，同心戰疫。三是對社區疫情防控綜合治理能力研究。基層社區要提升包含知識、技能和態度等因素的綜合治理能力，即快速響應能力、精細化管理能力、協同行動能力、組織動員能力和貫徹執行能力。提高社區依法防控治理能力，對于隱瞞、緩報、謊報有關信息或阻礙疫情防控工作的，拒絕接受醫學觀察、居家觀察等防控措施的，立即報警，依法處置。提高運用大數據、人工智能等科技手段的防控治理能力，精準監測溯源，發現問題第一時間報送，提高防控效能(13)徐雋：《社區治理微循環如何打通》，《人民日報》2020年3月26日。。提高社區防控服務能力，社區防控既看到“病”管控，也看到“人”服務。防控工作人性化，基本生活保障化，支持有序復工復產(14)卞克文：《發揮社會治理優勢 確保疫情防控落到實處》，《當代廣西》2020年第4期。。提高社區防控工作標準化，制定防控排查管理、居家隔離、環境整治、困難群體服務及社區宣傳、社會力量參與、社區穩控、社區防控評估等標準化工作制度(15)凌云：《運用底線思維加強社區疫情防控》，《中國社會報》2020年2月24日。。提高社區網格員排查能力，組織大量的人力進入街區入戶篩查，塑造基層社區疫情防控的非正式網絡，強化基層社區自我治理的約束力(16)馬樹海：《城鄉社區疫情防控存在難點盲點要重點解決突出問題》，《第一財經日報》2020年2月4日。。

目前研究仍存在諸多不足。如研究方法欠缺基層實踐，通過實證調查查找基層社區應急治理能力建設問題的較少；提出的對策建議可操作性不強，大多為規范性、原則性的建議等。本研究注意突顯學理研究框架和創新實踐的邏輯內涵：在學理層面，注意豐富基層社區應急治理理論，彌補學界對基層社區應急治理能力建設方面研究的不足；在實踐層面，立足于基層社區疫情防控的過去時、現在時和將來時開展調研，在全面評估基層社區應急治理能力的基礎上，分析存在的短板和不足，并據此提出國內疫情防控常態化下基層社區應急治理能力建設策略。

二、基層社區防控應急治理能力面臨的矛盾與問題

面對突如其來的新冠肺炎疫情，社區承擔著疫情突發事件的應急組織協調、應急精準管控等有效減輕災難影響的崗位功能。構建實戰性防控應急治理組合機制，使基層社區疫情防控預警、設卡圍合、查驗放行、排查隔離、宣傳服務等防控應急治理措施全面落實、不留死角(17)周進萍：《以疫情防控為契機深化推進基層治理創新》，《群眾》2020年第6期。，形成廣覆蓋、深嵌入和高強度的基層社區防控應急治理格局。然而，在對基層社區進行大規模的專題訪談與問卷調查、研析之后發現，疫情大考下基層社區防控應急治理行為能力與防控應急治理制度機制之間存在不相適應的矛盾(18)張愛民：《新冠肺炎疫情背景下我國社區治理面臨的挑戰及出路》，《學理論》2020年第7期。。

(一)社區依法治理能力與防控應急緊迫性之間的矛盾突出

新冠肺炎疫情蔓延傳播速度迅猛。非常態下，上級給予基層社區執法自由裁量權，并賦予緊急行使的執法權力空間。基層社區防控管理鏈條迅速延展，疫情防控長鏈條和防控傳導壓力向下，社區承擔著消殺、門禁、站崗、排查、隔離、掃碼、體溫測量及宣傳教育、疫情監測、政策咨詢、信息報送、環境整治、社區幫扶等艱巨繁雜任務，面臨著時間要求緊、難以及時應對和監督問責嚴厲等壓力。在疫情防控初期，基層社區防控治理工作有跑偏問題：有的基層社區實施“一刀切”式“戒嚴”，出現阻攔一線抗疫醫護人員回自家的小區、外地租戶不準回小區居住等現象；還有的基層社區“以鄰為壑”式“封路封區封戶”，出現強行阻礙正常的交通運輸，擅自挖斷社區進出道路，以及采取強行封門、限制人身自由等現象；還有的基層社區“層層加碼”式“粗暴管控”，出現辱罵和毆打不戴口罩的社區居民以及闖進居民家中掀桌子、摔麻將、扇耳光等問題。諸如此類的強行阻礙正常的交通運輸、擅自挖斷社區進出道路以及采取強行封門、限制人身自由等違法管控現象，為基層社會依法治理埋下隱患。

(二)社區協同治理能力與防控應急主體單一性之間的矛盾突出

目前，我國基層社區疫情防控治理的主體是社區，多元聯合治理的力量非常薄弱。基層社區防控治理的主體力量主要包括社區兩委工作者、在社區工作的“包保”干部、疫情期間的志愿者以及“雙報到”的網格員，基層社區中大量的有生力量未能及時有效地參與，基層社區中的社會組織、社區居民等未在疫情防控中充分發揮其應有的作用。面對繁重的防控應急治理工作，各類社群組織彼此之間差異大，協調難度大，參與度嚴重不足，難以及時形成社區多元防控協同應急治理的合力。一方面，目前社區治理體制和工作機制中缺少及時激活社群各類組織參與應急治理的職能權責和政策制度，對組織動員、凝心聚力的防控治理能力較弱(19)滕五曉：《加強基層應急管理能力建設積極推進國家應急管理體系和能力現代化》，《中國減災》2020年第5期。；另一方面，行政管理模式條塊化與公共服務統籌配置碎片化的矛盾也造成協同治理的機制不活、職責不清、邊界不明、流程梗阻，致使協同治理能力處于“懸浮”狀態。

(三)社區風險治理能力與防控應急賦權不足性之間的矛盾突出

疫情防控是阻擊戰，更是持久戰。隨著基層社區防控工作量激增，人力不充足、治理難奏效的問題日益凸顯(20)張玉斌：《疫情防控常態下提升社區治理能力的路徑選擇》，《發展》2020年第7期。。與此同時，大包大攬的基層社區并沒有獲得必要的授權，“事權下沉、實權上移”，權責關系不對等，使基層社區在“第一時間”回應“第一現場”抗疫治理問題時，能賦權動用的執法權、財政權、資源權、協調權、考核權等權能非常有限，很難做到及早發現問題并且第一時間快速解決問題。制度設計中基層信息傳遞到上層有限制、有過濾，上傳通道受梗阻。上級對來自基層信息的研判、評估和決策存在時滯性，造成了風險治理空檔期。凡此種種削弱了基層社區在應對復雜多變的應急環境時所急需的治理回應能力，映射出基層社區風險治理能力存在的短板弱項。

(四)社區精細治理能力與防控應急的壓力性之間的矛盾突出

目前，我國400萬名基層社區工作者工作在全國65萬個社區，在疫情防控中每位社區工作者平均對接服務360名群眾。在異常艱巨的疫情防控工作中，基層社區工作者工作壓力大、時間長，經常是“白加黑”與“5加2”超負荷運轉，許多社區工作者都面臨著生理和心理的雙重壓力，以致身心交瘁、精疲力竭(21)向德平：《提升應對重大突發疫情的治理能力》，《社會學評論》2020期第2期。。既承擔上級政策宣傳、任務承接及檢查問責，又要同時下載無數個部門APP，及時上報回復大量工作報表。由于對社區工作者激勵鞭策方法有限，加上基層社區工作者未來發展進路狹窄等多重因素，致使基層社區工作的壓力與職業倦怠雙層疊加，基層社區工作者在思想上難免產生工作動力不足與發展枯竭感(22)陳秀紅：《后疫情時期社區治理會出現哪些趨勢》，《學習時報》2020年4月29日。，基層社區工作者隊伍的穩定性存在隱憂。疫情防控中，許多基層社區工作者缺乏防疫專業知識，其不勝任性突顯出防控治理的“技不從心”，亟待對公共衛生危機下社區防控專業知識與人才儲備體系的構建進行反思。疫情防控關鍵時期基層社區任務繁重、資源整合不力與人員組織不足，突顯出防控網眼過粗，防控應急治理章法無序，“眉毛胡子一把抓”，難以做到精準高效的治理。

(五)社區專業治理能力與防控應急組織性之間的矛盾突出

在疫情防控拉響警報之后，如果基層社區防控應急組織能力有缺陷，倉促應戰，其防控應急治理多處于被動狀態(23)王曉端、王飛：《從疫情防控看基層應急治理能力建設的問題與對策》，《價值工程》2020年第16期。。有部分基層社區防控專業治理能力非常弱，表現在：一是防控應急專業治理章法無序；二是存在基層社區防控應急組織管理文案針對性不強、可操作性較差，暴露出應急組織管理預案僅是“紙上畫畫、墻上掛掛”，大多數形同虛設，完全沒能發揮其應有作用；三是基層社區組織管理、力量配備和信息流轉互動等銜接缺位，造成源頭管控薄弱和防控風險鏈斷裂等慘痛事件接連發生(新疆疫情、北京疫情、青島疫情、喀什疫情、四川疫情、大連疫情、遼寧營口疫情及安徽六安、合肥疫情等)。由于基層社區在疫情防控治理中預警不到位、監督不規范、排查不專業、處置不科學等防控專業化治理機制的缺失，使得疫情預警預報專業化治理有效性不足。基層社區防控應急專業化治理能力與防控應急組織之間矛盾更加突出。

三、提高基層社區疫情防控常態化下應急治理能力建設

“明晰應急治理體系權責、制定應急治理專業機制、組建應急治理參與主體、打造應急治理科技支撐”，是基層社區常態化防控應急治理標準范式。以“權責”“機制”為導向，以“主體”“支撐”為抓手，建構基層社區群防群控、聯防聯控、穩防穩控治理能力現代化的建設機制，是疫情防控常態化下提高基層社區應急治理能力的最佳對策。

(一)加強黨建引領，實現防控應急治理組織化的善治格局

加強基層社區黨組織建設，以黨的建設引領基層社區防控應急治理。基層社區黨組織要始終以增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”為基本遵循，在常態化疫情防控中，在政治上強化統攬社區、協調基層的工作方針，在思想上保持高度警覺、高度負責的行動自覺，把基層社區黨組織多維度的領導、組織、服務等優勢轉化為疫情防控強大的領導力、組織力和動員力。健全完善居住社區的機關干部下沉本社區防控的常態化制度，明確規范居住社區機關事業單位黨員“雙報到”本社區防控的長效化機制。制定基層社區黨建引領社區常態化疫情防控應急治理的“制度+組織+紀律”與“責任+能力+擔當”組織化“善治”策略。基層社區黨組織和廣大黨員以“疫情就是命令，防控就是責任”的政治責任擔當，充分發揮戰斗堡壘和先鋒模范作用，夙興夜寐、堅守陣地，挺身而出、沖鋒在前，堅持人民至上、生命至上，使“最后一公里”的疫情防控見成效。基層社區堅持“四個到位”，即組織動員居民參與防控力量到位，應對重大突發疫情事件的預案準備到位，防控應急“主動檢測、哨點監測、精準管控”等全周期治理工作落實到位，常態化、精準化疫情防控應急治理能力提高到位。推動基層社區疫情防控在點面線立體空間規劃、基層社區幫扶供給以及基層社區發動動員等方面，實現疫情防控應急治理的高效運轉，變被動式的防控應急響應為主動構筑疫情防控的“鋼鐵長城”，切實打好基層社區常態化疫情防控這場硬仗，在日常生活與戰時狀態之間實現角色轉換(24)冀翠萍：《立足韌性社區提升基層應急能力》，《學習時報》2020年7月1日。。

(二)完善責權一致，實現防控應急治理法理化的法治體系

疫情防控初期，部分基層社區偏離法治軌道的防控治理行為，愈加呈現依法依規防控治理的極端重要性。常態化疫情防控的長期性與基層社區防控應急治理的成效性，使我們清醒認識到，一定要明晰基層社區防控治理的權責界限。當務之急要構建基層社區權力與責任相匹配的制度機制，最大程度地賦予基層社區更多介入危機治理的機會，才能有效提高基層社區面對疫情防控復雜性、反復性，抵御各種風險危機的能力(25)于晴、張毅：《應急管理應將防控力量下沉社區》，《人民論壇》2020年第5期下。。疫情防控愈到最吃勁的關頭，愈要堅持依法依規防控治理，嚴肅查處濫用權力的違法違規行為，堅決打擊舉著“疫情防控”的“大旗”、任意侵犯社區居民的合法權利問題的發生(26)林梅：《疫情防控視角下的社會治理現代化》，《科學社會主義》2020年第3期。。強化依法依規防控治理，加快構建基層社區應急治理政策設計與依法治理措施融合對接、協同發力的制度，實現基層社區疫情常態化防控措施與依法防控治理能力一體推進、同向發力，增強基層社區依法源頭預防、依法排查預警、依法發現預控等治理能力，增強依法化解疫情防控過程中產生的各種矛盾糾紛，建立系統完備、科學規范、運行有效的社區防控應急治理的法治制度。

(三)建構專業系統，實現防控應急治理精細化的精治機制

重大疫情防控常態化，可以防控未來可能再次出現的新發、突發傳染病重大疫情。構建基層社區應急治理精準化、精細化防控體系，實現社區疫情防控風險排查、監測預警、流調追蹤、危機評價等圖譜分辨；定期研究部署疫情防控工作機制，有針對性地召開周度、月度等疫情危機風控研判會商會，提升應急響應、應急管控、應急處置等專業化“精治”動態應急治理能力；深入探索“基層社區來吹哨”“政府部門來報到”的疫情危機風險預報、預測、預警等“精治”防控模式，推動應急治理力量重心下移，實現疫情風險防范無疏忽、無漏洞、無死角、無盲區的細微化、動態化、鏈條式、全覆蓋的精準監管防護網絡，筑牢基層防控隔離大屏障；建立以基層社區為核心的專業化防控應急聯防聯控機制，賦予基層疾控機構和社區衛生服務中心的疾病預防職責，承擔患者送治與對接防控醫療資源等至關重要的節點工作，破解基層社區賦權不夠、資源不足、專業不精和網格不全等難題(27)尹志軍：《破解基層社區治理三大問題》，《決策》2019年第12期。；建立以基層社區為中心的專業化防控應急群防群治機制，探索社區人力資源與社區衛生資源整合聯動機制，實現社區居委會、社區衛生服務中心和社區物業間的人員調配、資源銜接和角色轉換的順暢運轉，為社區突發公共衛生事件提供人力支持和物質資源保障(28)楊政：《增強社區健康治理能力、探索社區應急管理機制》，《天津日報》2020年8月21日。；強化社區應急資源實物儲備和能力儲備，建立健全重大疫情社區資源鏈接機制，形成基層社區高效對接醫院、生活物資供應機構、政府部門間的協調運轉機制(29)胡杰成、銀溫泉：《“十四五”時期完善城鎮社區治理體制的思路與舉措》，《改革》2020年第7期。。

(四)激勵全員參與，實現防控應急治理協同化的自治活力

防控應急治理功夫在當下、成效在未來。激勵社區全員參與，形成共治合力，建構社區全員參與、全員負責、全員盡責的防控應急治理制度機制，形成縱向貫通、橫向協同、同頻共振、多元互促、聯動聯合作戰的應急治理集成系統(30)耿云：《夯實社區治理基礎、筑牢疫情防控堅強堡壘》，《成都日報》2020年3月18日。。疫情防控治理是對社區公共精神、集體意識和自治能力的大考，更是發動、依靠、聯系群眾，提高群眾的自我服務、自我隔離、自我保護及鄰里互助等“自治”能力的展示。要不斷激發社區居民深度參與“自治”的積極性，發揮社區居民公約的引領、自治和約束作用，落實民主協商、鄰里互動和全員參與的制度機制；健全社區防控應急“自治”線上與線下動員融合機制、聯動協同機制，打造統一調度、雙向互動、分層分級管理的信息資訊平臺；建立全員參與和全員關注的群防群治機制，形成全方位、多視角的社區應急“群防群控”工作格局，觸角延伸到戶到人，形成一呼百應、來之能戰的“群防群治”局面。在疫情防控過程中，要使居民由最初的“袖手看”，到“拍手贊”，再到最后“跟著干”，使基層社區的“自治”水平逐步提升，涌現一批守望相助、團結共治、互動共建、融合共享的文明社區。

(五)推進數字賦能，實現防控應急治理智慧化的智治支撐

數字賦能可以實現防控心中有“數”。基層社區應急治理區塊鏈、大數據和人工智能等物聯網、互聯網數據信息庫的構建，為常態化防控應急治理的防控、防御、防治等提供數字賦能的“智治”支撐。借助市區數字化技術網絡平臺，開發“互聯網+”基層社區的數字技術網絡，推進“人防”與“技防”相融相合的治理能力，集成社區醫療、物業、網絡通信等功能，上接智慧城市公共服務云平臺，下聯智慧社區綜合服務終端，形成物理空間與數字空間相通、相生、相融的“智治”云平臺。開發“物聯網+”基層社區的物防治理新模式，將市長熱線、政府APP、微信平臺和辦事通手機終端等整合接入“物聯網+”信息系統的“線上一張網”。建立全覆蓋的社區居民的網狀風險預警和災害信息傳送平臺，提升風險預警能力(31)范立娜、劉耀峰：《基層社區基礎應急能力建設》，《現代職業安全》2020年第6期。。建好“智治”數字技術網格，探索構建街道、社區、個體等應急“智治”網格觸點，出臺社區安全“智治”網格化治理辦法，夯實基層社區應急治理的科學化、精細化基礎。打造安全、便利、高效的數字“社區”網絡體系，實現部門協同、數據集成、跨界融合、共建共享的“微治理+大數據”智能新模式，全面提升基層社區防控應急治理的“智治”專業化水平。