新精神活性物質(zhì)的法律規(guī)制難點及其對策

隋譯鋒

（西南政法大學(xué) 重慶 401120）

一、問題的提出

近年來，繼第一代和第二代毒品之后，一類新興的毒品類似物——新精神活性物質(zhì)（New Psychoactive Substance，簡稱NPS）頻現(xiàn)毒品市場，它們與毒品①存在交叉關(guān)系。當(dāng)前，我國采用“列舉+概括”的方式劃定毒品范圍。《禁毒法》②第2 條規(guī)定：“本法所稱的毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品”。解讀該法條可知，只有被國家列管的麻醉藥品、精神藥品才兼具毒品的法律性質(zhì)和社會性質(zhì)，從而才具有適用法律規(guī)制的可能性。新精神活性物質(zhì)并未全部被我國列管，故而，不能認(rèn)為所有的新精神活性物質(zhì)都是毒品。例如，國家毒品實驗室2019 年新發(fā)現(xiàn)的5 種新精神活性物質(zhì)[1]盡管在社會危害性、成癮性等方面與傳統(tǒng)毒品具有一定的相似性，但是其尚未被國家列管，因此，不能被認(rèn)定為毒品進(jìn)。對于已經(jīng)被列管的新精神活性物質(zhì)而言，其法律適用同樣存在難題。具體而言《禁毒法》《治安管理處罰法》《刑法》都對毒品問題治理進(jìn)行了規(guī)定，三部法律之間的關(guān)系如何，應(yīng)當(dāng)依照何種順序進(jìn)行適用等都是亟待解決的問題。除此之外，將被列管的新精神活性物質(zhì)按照毒品進(jìn)行處理時，還存在著入罪標(biāo)準(zhǔn)于法無據(jù)、刑法與行政法之間的銜接路徑需要明確等實踐難題。

部分學(xué)者以新精神活性物質(zhì)為研究對象開展相關(guān)研究，主要集中在以下幾個方面。其一，對當(dāng)前新精神活性物質(zhì)的發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行總結(jié)概括。此類研究得出結(jié)論，總體而言新精神活性物質(zhì)呈現(xiàn)出“品種增長快且種類多元”“制造、走私、販賣突出”“濫用情況不明”的特征[2]。其二，對新精神活性物質(zhì)的列管模式進(jìn)行了深入分析。在此類研究中，實務(wù)部門表示，針對新精神活性物質(zhì)的管控存在著“立法遲滯”“打擊乏力”“宣傳失準(zhǔn)”的問題[3]。有學(xué)者對當(dāng)前世界各國的列管模式進(jìn)行介紹、評析，理性分析各種列管模式的利弊[4]。有學(xué)者建議“嘗試推動‘快速列管’和‘臨時列管’的雙向發(fā)展”[5]。還有學(xué)者建議“建立全方位、多層次的新精神活性物質(zhì)監(jiān)測管理機制”，通過“監(jiān)測-預(yù)警-評估-管制”四個環(huán)節(jié)實現(xiàn)對新精神活性物質(zhì)的監(jiān)管[6]。其三，對新精神活性物質(zhì)的數(shù)量計算方法進(jìn)行了探索。在此類研究中，有學(xué)者提出近期目標(biāo)是完善折算方法，遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立分級處罰制度[7]。

在新精神活性物質(zhì)發(fā)展態(tài)勢的研究中，筆者認(rèn)為，“品種增長快且種類多元”是新精神活性物質(zhì)區(qū)別于傳統(tǒng)毒品的最大特征。列管目錄的更新速度無法應(yīng)對新精神活性物質(zhì)不斷涌現(xiàn)的態(tài)勢，這也是導(dǎo)致我國事后列管方式出現(xiàn)失靈情況的根源所在。因此，改進(jìn)列管模式、提高列管速度，必須充分考慮到上述特點。學(xué)者提出的“臨時列管”思路尚有待進(jìn)一步討論。因為我國是成文法國家，任何活動都要于法有據(jù)，直接將域外“臨時列管”的做法引入我國，可能會出現(xiàn)“南橘北枳”的窘境。而建立監(jiān)測預(yù)警機制非常有必要，有利于將現(xiàn)行的事后列管轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑傲泄堋Ｔ诰唧w實施方面，必須立足我國實際，結(jié)合具體實踐經(jīng)驗，不可簡單照搬。應(yīng)充分發(fā)揮各級禁毒委員會在禁毒工作中的職能作用，調(diào)動各方力量，實現(xiàn)全社會參與禁毒，應(yīng)用先進(jìn)科技，提高研判、預(yù)判能力，提高列管速度。對新精神活性物質(zhì)的規(guī)制最終要落腳到法律層面，在《禁毒法》《治安管理處罰法》和《刑法》均對涉毒行為進(jìn)行規(guī)制的情況下，法律適用順序尚未被厘清，需要從理論層面對現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行梳理，明確法律適用順序。此外，三部法律管制的毒品范圍尚未被明確，需要從文理解釋、體系解釋、目的解釋等角度進(jìn)一步予以明確。在入罪問題上，必須直面數(shù)量折算問題，筆者較為贊同建立分級處罰制度的長遠(yuǎn)構(gòu)想，但是在完善數(shù)量折算問題中，應(yīng)當(dāng)考慮“成癮性”要素，破除“唯數(shù)量論”，采用“成癮性+數(shù)量”相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。

二、新精神活性物質(zhì)的法律規(guī)制難點

2016—2020 年《世界毒品報告》統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2009 年全球共發(fā)現(xiàn)新精神活性物質(zhì)166 種，2012 年增至251 種，2014 年達(dá)到了388 種，2015 年陡增至602 種，2018 年總量達(dá)到819 種，2019 年增至950余種，2020 年達(dá)到1040 種。可以說，近年來，新精神活性物質(zhì)不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，為世界毒品問題治理帶來了新的難題。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室（UNODC）根據(jù)化學(xué)結(jié)構(gòu)將其分為九大類，具體包括：氨基茚類、合成大麻素類、合成卡西酮類、苯環(huán)利定類、苯乙胺類、哌嗪類、植物性物質(zhì)、色胺和其他物質(zhì)。新精神活性物質(zhì)種類的快速更迭為法律規(guī)制帶來了巨大挑戰(zhàn)。

從新精神活性物質(zhì)的列管歷史來看，我國2001 年開始對氯胺酮進(jìn)行列管，2015 年，公安部、國家衛(wèi)生計生委、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家禁毒辦公室聯(lián)合印發(fā)《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》（公通字〔2015〕27 號，以下簡稱《辦法》），并附《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》，一次性列管116 種新精神活性物質(zhì)。在此之后，國家不斷豐富、補充目錄內(nèi)容，以實現(xiàn)對新精神活性物質(zhì)的有效列管，具體情況如下：2017 年共列管卡芬太尼、U-47700 等8 種新精神活性物質(zhì)，其中有4種列入增補目錄；2018年將4-氯乙卡西酮等32種新精神活性物質(zhì)進(jìn)行列管；2019 年對芬太尼類物質(zhì)進(jìn)行整類列管；2021 年對合成大麻素類物質(zhì)進(jìn)行整類列管，并且對氟胺酮等18 種物質(zhì)進(jìn)行列管。列管總數(shù)達(dá)到188+X+Y。《辦法》的及時出臺，表明了國家治理新精神活性物質(zhì)的決心，有助于遏制新精神活性物質(zhì)的高發(fā)態(tài)勢，但單純依靠列管僅能產(chǎn)生管制效果，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、法律依據(jù)空白、法律適用重疊、入罪標(biāo)準(zhǔn)不明等問題仍未得到解決。

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊

《禁毒法》第2條規(guī)定了毒品必須滿足“國家規(guī)定管制”的條件，目前認(rèn)定這一條件主要參考《麻醉藥品目錄》《精神藥品目錄》和《非藥用類麻醉藥品和精神藥品增補目錄》，是否包括其他列管目錄法律沒有規(guī)定。“國家規(guī)定管制”范圍的不明確性導(dǎo)致了毒品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性。例如，“笑氣”已經(jīng)成為廣大年輕吸毒者的主要吸食對象和禁毒部門的重點關(guān)注對象，但是其僅被列入《危險化學(xué)品目錄》，并未出現(xiàn)在上述三個目錄中。這也導(dǎo)致了司法機關(guān)不敢適用《刑法》中毒品犯罪的相關(guān)規(guī)定，多以“非法經(jīng)營罪”對其進(jìn)行規(guī)制。然而，需要注意的是，諸如“笑氣”等新精神活性物質(zhì)，其對社會管理秩序、公眾健康等法益的侵犯與傳統(tǒng)毒品并無二致，卻用不同的懲罰手段、力度規(guī)制，這樣的評價、處罰結(jié)論都不甚妥當(dāng)，難以收到良好的社會治理效果。

（二）法律依據(jù)空白

為了順利適用法律對新精神活性物質(zhì)進(jìn)行管制，我國采取了整類列管的方法對芬太尼類物質(zhì)和合成大麻素類物質(zhì)進(jìn)行管制，“以此獲得其他關(guān)聯(lián)性法律的評價,產(chǎn)生管制的效果”[8]。但是，新精神活性物質(zhì)種類快速更迭的特點將列管效果大打折扣。由于新精神活性物質(zhì)的制作技術(shù)非常簡單，不法分子對已被列管物質(zhì)的化學(xué)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整就能產(chǎn)生新的衍生物。該衍生物無論是名稱還是結(jié)構(gòu)都與原物質(zhì)不同，從而跳出了法律列管的范圍，成為“合法物”。由于缺少了國家列管，司法機關(guān)難以適用現(xiàn)有法律打擊此類衍生物的生產(chǎn)、銷售、運輸、販賣和吸食等行為。列管目錄的更新遠(yuǎn)跟不上新精神活性物質(zhì)的產(chǎn)生速度，勢必帶來法律規(guī)制的空白。

（三）法律適用重疊

根據(jù)《禁毒法》第2條的規(guī)定，只要新精神活性物質(zhì)滿足“國家規(guī)定管制”“能夠形成癮癖”“麻醉藥品或精神藥品”3個條件，就能夠被認(rèn)定為毒品，適用法律進(jìn)行規(guī)制處理。《辦法》僅僅把新精神活性物質(zhì)納入到國家管制的范圍，為“國家規(guī)定管制”的認(rèn)定提供了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，沒有解決法律的適用問題。在多個法律均有規(guī)定的情況下，法律的適用順序缺乏明確指向。我國《刑法》第357條③對毒品范圍的界定與《禁毒法》第2 條完全相同，進(jìn)言之，被列管的新精神活性物質(zhì)受到了《刑法》和《禁毒法》的共同調(diào)整。《治安管理處罰法》對涉毒行為同樣進(jìn)行了規(guī)定，只要被列管的新精神活性物質(zhì)也屬于該法的規(guī)制范圍④，同樣受到該法的調(diào)整。由此，被列管的新精神活性物質(zhì)同時被《刑法》《禁毒法》和《治安管理處罰法》規(guī)制，三者之間的適用順序尚需進(jìn)一步厘清。

（四）入罪標(biāo)準(zhǔn)不明

《刑法》對鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）的入罪數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，體現(xiàn)為“種類-數(shù)量-刑量”的對應(yīng)關(guān)系，但是沒有涉及新精神活性物質(zhì)定罪及量刑的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(三)》中對部分毒品的入罪數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補充規(guī)定，僅涉及氯胺酮等少數(shù)新精神活性物質(zhì)。此外，對于其他毒品的入罪數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)則需要參照《非法藥物折算表》的規(guī)定，先轉(zhuǎn)換為對應(yīng)數(shù)量的海洛因，再依據(jù)《刑法》規(guī)定進(jìn)行定罪量刑。近幾年陸續(xù)頒布的《104種非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴性折算表》《100種麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴性折算表》和《3種合成大麻素依賴性折算表》并沒有將全部的新精神活性物質(zhì)的折算標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，仍有部分新精神活性物質(zhì)的數(shù)量折算問題未得到解決。特別是整類列管芬太尼類和合成大麻素類新精神活性物質(zhì)后，數(shù)量折算標(biāo)準(zhǔn)尚未及時跟進(jìn)，使得治理效果并不理想。

2008 年12 月22 日，最高法院下發(fā)的《全國部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀(jì)要》對法律、司法解釋沒有規(guī)定數(shù)量量刑標(biāo)準(zhǔn)、又不具備折算條件的情況進(jìn)行了補充規(guī)定：需要結(jié)合涉案毒品毒效的大小、有毒成分的多少、吸毒者對該毒品的依賴程度，綜合考慮其致癮癖性、戒斷性、社會危害性等依法量刑。這一規(guī)定填補了量刑規(guī)范的空白，但并不涉及犯罪成立的標(biāo)準(zhǔn)。此外，新精神活性物質(zhì)更新?lián)Q代速度極快、種類繁多、性質(zhì)各異，每一種物質(zhì)的致癮性、戒斷性等不盡相同，借鑒此種綜合認(rèn)定的方法將面臨著非常繁雜的程序，缺乏經(jīng)濟性和效率性。

三、新精神活性物質(zhì)的法律規(guī)制立場

只有立足于正確的法律規(guī)制立場，才能發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在，進(jìn)而準(zhǔn)確地尋找解決對策，順利實現(xiàn)有效規(guī)制新精神活性物質(zhì)的目的。在新精神活性物質(zhì)規(guī)制方面，需要堅持行政規(guī)制與刑法治理相配合、罪刑法定原則與刑法解釋并重、刑法總則與分則相銜接的立場，為實踐中具體的路徑展開提供指引。

（一）堅持行政規(guī)制與刑法治理相配合

刑法和行政法都是社會治理不可替代的方式。刑法對具有嚴(yán)重社會危害性的行為進(jìn)行懲罰，其保障法的功能定位決定了必須在其他法律都無法實現(xiàn)治理目的時才能發(fā)揮作用，即側(cè)重于事后懲治。而行政法作為刑法的前置法，具有適用上的優(yōu)先性，在預(yù)防性治理方面發(fā)揮了重要作用。所以，在治理毒品問題方面需要立足于整個法律規(guī)范體系層面，重視行政法的規(guī)范作用，充分發(fā)揮行政規(guī)制與刑法治理的各自功能。具體到新精神活性物質(zhì)的法律規(guī)制層面，必須轉(zhuǎn)變單純、過度倚靠刑法事后治理思想，發(fā)揮行政法的治理功能，實現(xiàn)多部門法之間的協(xié)同配合，行政規(guī)制與刑法治理的有機結(jié)合的二元治理格局。

當(dāng)前，我國對新精神活性物質(zhì)的規(guī)制方法（“行政列管+刑法治理”）中起到實質(zhì)規(guī)制作用的只有刑法。而且，刑法的適用具有較高的門檻——必須以行政列管為前提。進(jìn)一步說，行政列管只是啟動刑法的前置條件，沒有起到實質(zhì)性的規(guī)制作用。如果行政法沒有列管某種新精神活性物質(zhì)，那么就不能適用刑法。所以，對新精神活性物質(zhì)的規(guī)制必須激活行政法的治理功能，實現(xiàn)行刑配合。例如，運用體系解釋方法，進(jìn)一步明晰《治安管理處罰法》規(guī)制的毒品范圍。從社會危害性角度來看，新精神活性物質(zhì)在成癮性、濫用性、社會危害性等方面與海洛因、甲基苯丙胺具有相當(dāng)性。從公眾認(rèn)知的角度來看，公眾將新精神活性物質(zhì)與第三代毒品作為等同概念，將新精神活性物質(zhì)解釋為毒品并不會超出公眾認(rèn)知。因此，可以通過解釋的方法，將新精神活性物質(zhì)納入行政法管轄的毒品范圍，適用《治安管理處罰法》中對涉毒行為的規(guī)制，激活行政法的規(guī)制作用。

（二）堅持罪刑法定原則與刑法解釋并重

罪刑法定原則的重要作用在于限制入罪，嚴(yán)格國家刑罰權(quán)的使用。法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰。在此理念指導(dǎo)下，對毒品的認(rèn)定理應(yīng)嚴(yán)格堅持《刑法》第357條的規(guī)定，必須同時滿足“國家規(guī)定管制”“成癮性”“麻醉藥品或精神藥品”的條件。換言之，該條所規(guī)定的條件之間是平面耦合關(guān)系，而不是邏輯遞進(jìn)關(guān)系，否則將會不恰當(dāng)?shù)叵蘅s毒品的范圍。具體而言，認(rèn)定某一物質(zhì)是否是毒品，需要從該物質(zhì)本身的特性出發(fā)，逐一判斷是否滿足上述條件，而不是在某一條件中尋找另一條件，例如，判斷國家列管目錄中的物質(zhì)是否是麻醉藥品的做法是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

成文法語言表述的模糊性與實踐的復(fù)雜性之間的矛盾必須通過解釋加以解決。同時，必須把握好解釋的限度，不可對條文進(jìn)行過度解釋，導(dǎo)致解釋架空條文規(guī)定。對《刑法》第375 條規(guī)定的“國家規(guī)定管制”進(jìn)行解釋以明晰其內(nèi)涵時，必須從條文位置和立法意圖出發(fā)，對其進(jìn)行實質(zhì)解釋。進(jìn)一步說，第375條位于《刑法》第六章第七節(jié)“走私、販賣、運輸、制造毒品罪”當(dāng)中，那么此處的“國家規(guī)定管制”的理解不可寬泛地認(rèn)為所有被國家列管的物質(zhì)，否則會導(dǎo)致打擊范圍過寬。同時，第375條規(guī)定的目的是明確毒品的范圍，進(jìn)而明確刑法的適用范圍，準(zhǔn)確打擊毒品犯罪。從此目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“國家規(guī)定管制”的目的在于為打擊毒品犯罪服務(wù)，如果國家出臺的列管目錄不是出于這一目的，那么就不能認(rèn)為相關(guān)目錄屬于375條“國家規(guī)定管制”的內(nèi)涵。

（三）堅持《刑法》總則與《刑法》分則相銜接

《刑法》總則與分則是一般與個別，抽象與具體的關(guān)系。總則對分則具有指導(dǎo)、補充的作用，分則是對總則規(guī)定的具體細(xì)化。《刑法》總則第13 條規(guī)定了犯罪的概念，提供了罪與非罪的總標(biāo)準(zhǔn)。將犯罪構(gòu)成劃分為客體要件、客觀方面要件、主體要件和主觀方面要件，只有四個要件同時具備才能認(rèn)定犯罪成立。《刑法》分則第六章第七節(jié)規(guī)定了毒品犯罪的具體標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定毒品犯罪時，必須兼顧總則與分則的具體規(guī)定。特別是在毒品犯罪主觀要件的判斷上，應(yīng)當(dāng)兼顧《刑法》總則與分則的銜接。《刑法》總則中規(guī)定了犯罪故意與犯罪過失兩種罪過形態(tài)，在分則中，毒品犯罪的主觀罪過只能是故意，因此不能適用總則中關(guān)于過失的有關(guān)規(guī)定。在《刑法》分則第357 條明確了毒品需要具有成癮性、第348條暗含了需要判斷成癮性大小的要求，而《刑法》總則關(guān)于故意的規(guī)定只要求對危害結(jié)果有認(rèn)識。因此，有關(guān)成癮性的判斷是司法裁量的任務(wù)，并不能苛責(zé)行為人在行為時認(rèn)識到毒品成癮性的有無和成癮性的大小。

四、新精神活性物質(zhì)的法律規(guī)制對策

站在正確的立場，在實踐中運用法律對新精神活性物質(zhì)進(jìn)行規(guī)制，必須“對癥下藥”，有的放矢，才能有效解決認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、法律適用重疊、法律依據(jù)空白和入罪“唯數(shù)量論”的難題。

（一）明確“國家規(guī)定管制”的范圍

新精神活性物質(zhì)和傳統(tǒng)毒品在成癮性和社會危害性方面存在相似之處，其中的區(qū)別主要存在于是否符合“國家管制規(guī)定”這一條件。因此，明確“國家規(guī)定管制”的范圍是明確毒品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。“國家規(guī)定管制”范圍的明確需要結(jié)合相關(guān)文件的出臺目的進(jìn)行判斷，不能盲目地認(rèn)為，所有的國家管制目錄都屬于“國家規(guī)定管制”的范圍，否則，將會無限度地擴大毒品的范圍。國家頒布《麻醉藥品目錄》《精神藥品目錄》以及《非藥用類麻醉藥品和精神藥品增補目錄》目的在于承認(rèn)目錄中的物質(zhì)具有麻醉或刺激神經(jīng)的作用，也表明這些物質(zhì)具有流入毒品市場的潛在可能性。例如，雖然“笑氣”被納入《危險化學(xué)品目錄》列管，但是該目錄出臺的目的在于警示化工企業(yè)在使用“笑氣”生產(chǎn)作業(yè)時應(yīng)盡到高度的注意義務(wù)，防止生產(chǎn)事故的發(fā)生，并不具有防止其流入毒品市場目的意思。故而，目前尚不能認(rèn)為“笑氣”滿足“國家規(guī)定管制”的條件。基于前述論證，明確“國家規(guī)定管制”的范圍。需要結(jié)合毒品違法犯罪侵犯的法益以及相關(guān)文件出臺的目的對“國家規(guī)定管制”的范圍予以嚴(yán)格限定。建議多部門聯(lián)合建立“國家管制數(shù)據(jù)庫”，將《麻醉藥品和精神藥品品質(zhì)目錄》《非藥用類麻醉藥品和精神藥品目錄》等符合條件的列管目錄進(jìn)行匯總、整理、錄入，以明確“國家規(guī)定管制”具體內(nèi)容，為毒品認(rèn)定提供可靠依據(jù)。

（二）厘清法律適用順序

厘清法律之間的適用順序，實現(xiàn)行政規(guī)制與刑法治理的高效配合。在《禁毒法》《治安管理處罰法》和《刑法》都能夠調(diào)整的情況下，考慮以《刑法》作為后盾法，優(yōu)先適用《禁毒法》，兼顧適用《治安管理處罰法》，實現(xiàn)對新精神活性物質(zhì)的行刑規(guī)制。這既是兼顧各法地位的體現(xiàn)，也是堅持法律適用原則的要求。一方面，《刑法》屬于保障法，在適用的過程中，應(yīng)當(dāng)堅持謙抑原則。只有在其他法律都無法調(diào)整的情況下，才能適用《刑法》。另一方面，一般違法行為由行政法進(jìn)行調(diào)整即可，只有行為達(dá)到了嚴(yán)重的社會危害性程度，才能受《刑法》的調(diào)整。《禁毒法》與《治安管理處罰法》的適用應(yīng)當(dāng)遵守特殊法優(yōu)于一般法的原則，優(yōu)先適用《禁毒法》實現(xiàn)對涉毒行為的全面評價，避免遺漏。例如，《禁毒法》第61條對容留他人吸毒行為予以處罰，而《治安管理處罰法》并未規(guī)制此行為，如果優(yōu)先適用《治安管理處罰法》則會發(fā)生法律處罰不及時的情況。對于未被列管的新精神活性物質(zhì)而言，可以考慮適用《治安管理處罰法》進(jìn)行規(guī)制。從《治安管理處罰法》第一章第1 條規(guī)定的立法目的來看，“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法”的表述說明該法的保護對象是社會秩序、公共安全和公民等社會主體的合法權(quán)益。換言之，對任何擾亂社會秩序、危害公共安全、侵害公民合法權(quán)益的行為都能為該法所調(diào)整。無論新精神活性物質(zhì)是否被列管，提供、吸食、販賣等濫用行為以及由此引發(fā)的次生犯罪已經(jīng)對社會秩序、公共安全和公民合法權(quán)益造成實際損害，屬于《治安管理處罰法》進(jìn)行調(diào)整范圍。如此，在厘清法律之間的規(guī)范關(guān)系的基礎(chǔ)上，能夠?qū)崿F(xiàn)對涉毒行為的及時處理，充分實現(xiàn)行政規(guī)制與刑法治理的銜接配合。

（三）提高國家列管速度

加大對新精神活性物質(zhì)的打擊力度，必須提高列管速度，其中關(guān)鍵在于禁毒辦運行的實體化。首先，應(yīng)明確禁毒辦的職能定位。禁毒辦不僅僅是承擔(dān)禁毒工作職能的部門，更是組織、協(xié)調(diào)相關(guān)部門，推動禁毒實踐的牽頭力量。其次，轉(zhuǎn)變禁毒辦的歸屬，將禁毒辦由政府的部門轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄎ牟块T，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，更有利于提高禁毒辦的工作效率，組織多部門加強對新精神活性物質(zhì)的監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確性、及時性和有效性。再次，重組禁毒辦人員組成。禁毒是全社會的責(zé)任，監(jiān)測、預(yù)判新精神活性物質(zhì)作為禁毒工作的重要組成部分必然涉及社會各個組織和機構(gòu)。禁毒辦成員不僅需要公安、衛(wèi)健、藥監(jiān)、交通、海關(guān)、團委、司法等國家機關(guān)部門，還需要包括高校、科研單位等機構(gòu)組織，加強彼此之間的協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)通力合作。最后，科學(xué)劃分禁毒職責(zé)，各部門各司其職。公安、交通和海關(guān)等部門最容易接觸到新精神活性物質(zhì)，所以應(yīng)當(dāng)將其作為查處、打擊新精神活性物質(zhì)的中堅力量。衛(wèi)健、醫(yī)藥等部門及時對新精神活性物質(zhì)的致癮性等特征進(jìn)行檢測，為列管工作的開展提供數(shù)據(jù)、信息等方面的支持。科研機構(gòu)肩負(fù)預(yù)判工作職責(zé)，對已被列管的新精神活性物質(zhì)的可能衍生物進(jìn)行推測，努力將事后列管轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑傲泄堋８咝Ｐ枰诶碚摽尚行浴⒎烧_理解、準(zhǔn)確適用等方面提供對策、建議。

（四）將成癮性作為入罪的標(biāo)準(zhǔn)

在毒品犯罪中，毒品的成癮性與毒品的數(shù)量共同體現(xiàn)了涉毒行為的社會危害性。例如，《刑法》第357條的規(guī)定，毒品需要達(dá)到“能夠使人形成癮癖”的程度，可以推知，適用《刑法》必須考慮成癮性這一特性。再如，非法持有毒品罪中，不同成癮性的毒品所對應(yīng)的入罪數(shù)量是完全不同的，鴉片達(dá)到1000克，海洛因和甲基苯丙胺達(dá)到50克分別入罪。遵循相同的邏輯，判斷新精神活性物質(zhì)是否構(gòu)罪，也需要考慮成癮性和數(shù)量兩方面，并不必須進(jìn)行折算。

將新精神活性物質(zhì)的成癮性進(jìn)行量化，根據(jù)成癮性具化入罪標(biāo)準(zhǔn)，以吸食成癮量作為入罪標(biāo)準(zhǔn)是治理新精神活性物質(zhì)的重要舉措。無論是走私、運輸，還是販賣、制造等活動，最終都是為吸食服務(wù)。吸食尚未成癮，那么人體機能尚能實現(xiàn)自我克制，不會反向刺激毒品犯罪或者滋生次生犯罪。反之，如果涉案的新精神活性物質(zhì)的數(shù)量足以使一個正常人形成癮癖，那么相關(guān)行為就具有嚴(yán)重的社會危害性，在犯罪客觀方面達(dá)到了成立犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，在其他構(gòu)成要件均滿足的情況下，適用《刑法》處罰。應(yīng)當(dāng)注意到，成癮性的大小是司法標(biāo)準(zhǔn)，并不是行為人行為時必須認(rèn)識到的因素。此外，新精神活性物質(zhì)種類龐雜，如果對每一種新精神活性物質(zhì)的成癮性進(jìn)行量化程序繁雜，難以及時解決入罪難題。為此，筆者建議，在我國整類列管模式已經(jīng)取得較好成果的基礎(chǔ)上，以新精神活性物質(zhì)的整類為單位，量化每一整類物質(zhì)的成癮性，使量化工作更加便捷、高效。根據(jù)《辦法》第7 條規(guī)定，專家組在對擬列管的物質(zhì)的成癮性進(jìn)行風(fēng)險評估和列管論證的過程中，確定該類物質(zhì)成癮性的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，以此作為參考標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

新精神活性物質(zhì)種類多樣，更迭迅速，給社會治理帶來了重大挑戰(zhàn)。至今仍有部分物質(zhì)游離在國家管制的范圍之外，是危害國家安全、社會安定和人民合法權(quán)益的隱患。部分物質(zhì)雖然進(jìn)入了國家管制范圍，但是相關(guān)法律規(guī)定沒有及時跟進(jìn)，法律適用過程中的諸多疑問較多。除此以外，新精神活性物質(zhì)在全球范圍內(nèi)蔓延，任何一個國家和地區(qū)都不可能獨善其身，更不可能靠一己之力解決新精神活性物質(zhì)帶來的治理難題。因此，加強國際合作，形成國際聯(lián)動成為禁毒工作的重要任務(wù)。我們始終堅信，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和各部門的通力協(xié)作下，我們一定能夠鏟除新精神活性物質(zhì)生存的土壤，還人民一片凈土，打贏新時代禁毒戰(zhàn)爭。

[注釋]：

①毒品按照是否被國家列管，可以劃分為社會層面的毒品和法律層面的毒品。如無特別說明，本文中的毒品僅指被國家列管的毒品，即法律層面的毒品。

②《禁毒法》作為我國指導(dǎo)禁毒工作的專門性立法，具有特殊法的地位。故對于法律層面上毒品范圍的劃分應(yīng)當(dāng)以《禁毒法》第2條的規(guī)定為準(zhǔn)。

③《刑法》第357 條規(guī)定：“本法所稱的毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品。”

④《治安管理處罰法》僅規(guī)定了“鴉片、海洛因、甲基苯丙胺、其他少量毒品”，那么適用《治安管理處罰法》的規(guī)定規(guī)制被列管的新精神活性物質(zhì)，必須先明確該法規(guī)定的毒品范圍。