新時代城市社區治理研究：背景、環境與基礎

何紹輝

(湖南省社會科學院 社會學所，長沙 410003)

城市社區治理作為一項系統工程，受到多重因素的影響和制約。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生轉變，“我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。”(1)《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年，第9頁。社會主要矛盾的轉變是推進城市社區治理的結構背景，這一背景既預設了城市社區治理的政策目標，也構成了推進城市社區治理的前提和基礎。本文基于社會主要矛盾的轉變，主要分析城市社區治理的整體結構，以及社會主要矛盾轉變帶給城市社區治理的影響。

一、城市社區治理的宏觀結構背景

城市社區治理作為國家治理的重要組成部分，城市社區治理現代化是國家治理現代化的必要前提，也是國家治理現代化的內在要求。城市社區治理作為特定的政治與社會活動，受到特定社會客觀條件的制約，它建立在特定的經濟社會發展水平基礎之上，與特定的社會背景密不可分。中國特色社會主義進入新時代，城市社區治理隨之面對新的宏觀社會結構。

(一)高質量發展導向的經濟體制改革

貫徹新發展理念，推進經濟持續健康發展，就要樹立高質量發展導向，以此推進經濟社會體制改革。提升發展質量，推動經濟發展由高速增長轉向高質量發展，這是新時代我國經濟社會發展的基本要求。高質量發展，標志著我國經濟增長由高速增長階段轉向高質量發展階段，發展的速度依然重要，但發展的質量被提升到更加重要的位置。我國經濟發展已經連續多年保持較高增長速度，各方面發展都取得了良好的成績。推進經濟更加平穩健康發展，就要注重質量第一、效率優先，就要推進供給側結構性改革，注重把握好整體推進與重點突破的關系，把握好維護公平與講究效率的關系，切實推進經濟發展由量的增加轉向質的增長。

高質量發展，并不只是針對經濟增長指標的要求，同時也體現在改革發展、結構調整、民生建設、風險防范等方面，是對經濟社會發展方方面面的總要求。高質量發展，既是我國經濟發展走向更高階段的客觀要求，也是我國社會主要矛盾發生轉變的必然要求，還是我國現代化建設與民族復興的內在要求。實現高質量發展，本質上就是要貫徹新發展理念，讓人民共享改革發展成果，切實滿足人民日益增長的美好生活需要。因為“高質量發展，是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展”(2)中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，北京：人民出版社、學習出版社，2019年，第112頁。。只有把做大“蛋糕”和分好“蛋糕”統一起來，把注重效率與推進公平結合起來，科學調整居民收入分配結構，推進改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，才能切實解決收入差距過大、中等收入群體規模過小、發展不平衡等問題。

高質量發展不僅呼喚高質量增長，高質量發展同時也呼喚高質量治理，高質量治理是推動和實現高質量發展的重要保障。新時代人民群眾的美好社區生活需求，對高質量城市社區治理提出了現實要求。推進城市社區高質量治理，就是要讓社區業主能夠共享到改革發展成果，感受到社會公平正義，體會到基本權利的尊重。推動滿足廣大業主的美好社區生活需求、實現城市社區高質量治理，既要重視城市社區治理中量的問題的解決，更要提升城市社區治理的質，以城市社區治理質量的提升來提高人民群眾對城市社區治理工作的滿意度，以此給人民群眾帶來更多的獲得感、滿足感和幸福感。城市社區治理只有真正實現了高質量治理，才能契合高質量發展的內在要求，才能因應了城市治理的大勢。

(二)多元化發展導向的社會結構演變

城市社區治理深嵌于特定的社會結構之中，它的推進離不開特定社會基礎的支撐。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來，中國社會發生巨大變化，社會變遷的速度前所未有，整個社會呈現出多元化發展導向，這給城市社區治理帶來了深刻影響，成為推進城市社區善治繞不開的社會結構背景。

1.從倫理主導向契約主導轉變。在梁漱溟看來，倫理本位社會的主要特征是，“人類在情感中皆以對方為主(在欲望中則自己為主)，故倫理關系彼此互以對方為重；一個人似不為自己而存在，乃仿佛互為他人而存在者”(3)《梁簌溟全集》(第二卷)，濟南：山東人民出版社，2005年，第168頁。。在傳統的熟人社會中，人們往往通過一定的地緣、血緣、業緣等關系結合在一起，社會公眾之間的聯結方式主要以倫理為主導。在倫理本位的社會中，人們在乎的不僅僅是看得見的“經濟利益”和“各種算計”，還有長遠的“情感投資”和“關系積累”，比如人情積累、面子擴散等。以倫理為主導的社會聯結，往往是一種天然形成的有機聯結，它所形成的社會，也往往是有機團結的社會。在有機團結的社會中，特定社會成員之間互動聯系多、聯結復雜。進入市場經濟主導的社會后，人與人之間的聯結方式發生了變化，不同職業、不同愛好和沒有任何先天聯系的個體聚集到一起，彼此之間的聯結紐帶要么是強制性的行政式聯結，要么是互利性的利益式聯結。表面上，人與人之間的聯結方式更加多元了、復雜了，但實際上，互不相欠、一次性互動卻成為以契約為主導社會的常態。

2.從靜態社會向流動社會轉變。隨著社會主義市場經濟的發展和改革開放的推進，社會要素從靜態化轉向流動性。在傳統社會中，人口、資源、戶籍等因附著于土地之上，流動較少，整個社會是一個生于斯長于斯死于斯的靜態社會。改革開放以來，我國流動人口規模快速增長，從1982年的657萬人(4)國務院第六次全國人口普查辦公室：《邁向全面小康社會的中國人口·全國卷》，北京：中國統計出版社，2014年，第6頁。增長到2020年的約3.76億人(5)《第七次全國人口普查公報》(第七號)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。。這種大規模的人口流動，牽動的不僅是人口要素的流動，還有資金、物資等的流動，人流、物資流、資金流成為大流動社會的重要要素。城鄉流動的頻繁以及城鄉流動對鄉村和都市的雙向影響，使得無論是鄉村治理還是城市治理，都要考慮到社會流動所引致的巨變這一基本社會事實。社會流動給社會發展注入了活力，同時也給城市治理尤其是城市社區治理帶來了諸多挑戰。城市社區治理如何適應人口大規模流動的現實，成為提升城市社區治理質量、實現人民美好生活需要的基礎。

3.從超穩定社會向風險社會轉變。隨著工業化、現代化和城市化的快速發展，以及全球化的推進和科學技術的創新，中國日漸告別過去的超穩定社會，風險成為社會發展中必須面對的重要議題。在世界現代化進程中，正如貝克所言，“也有越來越多的破壞力量被釋放出來，即便人類的想象力也為之不知所措”(6)[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第17頁。。社會發展的不可知性、不確定性和不可預測性越來越多。對此，我們既要警惕黑天鵝事件，也要警惕灰犀牛事件。風險的普遍性，在城市社會中尤為明顯。因此，那些超大城市治理若處理不好，帶來的社會風險會非常嚴重。從超穩定社會向風險社會的轉變，給城市社區治理同樣帶來了諸多治理難題，衍生出社區治理中的治理性風險、空間性風險和生活性風險。城市社區治理質量提升，就要注重防范社區治理和發展中的各種可能風險。

(三)回應型導向的國家與社會關系變革

國家與社會的關系是人類社會現代化進程中一對尤為重要的關系。中國國家與社會關系的變革在社會發展的各個階段呈現出不同的特征。在以小農經濟為基礎的長期過程中，國家與社會的關系邊界不是特別清晰，國家治理體系和治理能力相對不足，“皇權不下縣”(7)最近有不少研究對此提出了質疑：有論者以明清之際基層社會治理模式轉型這一核心命題為例，探討了清代縣轄政區的淵源、類型、空間分布，及其與基層行政、法律實踐、市鎮管理、錢糧征收、州縣置廢、地區開發的復雜關系，力圖從中國本土行政實踐中尋找到清末以來縣以下區劃的歷史淵源，對“皇權不下縣”相關理論進行了反思。具體可參見：胡恒：《皇權不下縣？——清代縣轄政區與基層社會治理》，北京：北京師范大學出版社，2015年版。的同時也存在“皇權很難治縣”，導致出現“天高皇帝遠”的治理狀態，呈現出“弱國家—弱社會”的特征，國家極少進入社會。中華人民共和國成立之后的頭七年，我國逐步建立起來的經濟體制基本參照蘇聯模式，雖然在總體上依據馬克思主義的傳統經濟理論，但又明顯形成自己的特點；同時，社會被高度組織化，呈現出“強國家—弱社會”的特征。1978年改革開放以來的重大決定，改變了既往國家與社會的關系樣態，中國社會轉型與發展呈現出新的互動模式，國家不再全方位包辦社會，“單位制”解體，社會自主性增強，各種社會力量不斷生長，呈現出“強國家—強社會”的特征。國家對社會進行有力整合，可以調配資源開展社會治理，推動社會發展。同時，各種社會力量不斷壯大，成為社會治理與國家發展中重要的主體之一。

我們國家與社會關系的變革，具體體現為政府與民眾關系的變化，也就是政府更加重視對社會需求的回應，更加注重對人民群眾美好生活需要的滿足。在這個過程中，“回應型政府”“服務型政府”建設的呼聲高漲。政府回應，就是政府對民眾所提出的需求和問題進行積極、敏銳、及時地回應和回復。回應型政府有以下特征：它是一種合作型行政，是一種服務行政，是一種積極的行政，是一種動態的行政，是一種自省的行政，是一種“生態型”的行政(8)劉平：《行政執法原理與技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第299-301頁。。基層治理離老百姓最近，與老百姓關系最為緊密，那么，確保基層治理堅守正確方向，緊緊回應民求、贏得民意、匯聚民智，順應人民群眾對美好生活的向往，應是回應型政府構建的題中之義。回應型政府也為基層治理回應民眾訴求提供了重要方向，如北京市“街鄉吹哨、部門報到”以黨建引領基層治理體制機制創新就是積極探索，很好地解決了政府有效呼應民眾訴求的問題。

二、城市社區治理的中觀發展環境

城市社區治理作為社會治理的主要方面，與社會發展政策及其改革背景密切相關。分析和理解城市社區治理，不能脫離城市社區治理所處的中觀發展環境。總體來看，當前我國城市社區治理的中觀發展背景中既有良好機遇，也有不少制約因素。

(一)從配給制到市場化：城鎮住房制度改革

1.城鎮住房的配給政策。基于對住房屬性認知的不同，我國住房體制改革經歷了幾個不同的發展階段。從中華人民共和國成立到改革開放，主要關注的是住房的居住屬性，城市住房主要為滿足和保障城市居民的基本居住需求。因此，在新中國成立后，我國很長一段時間實行的是配給制的福利分房。以配給制為基礎的城鎮住房福利分配制度，是與我國的“單位制”緊密結合在一起的。在某種程度上，單位福利的好壞基本決定了住房條件的優劣。從總體上看，這一階段我國住房政策雖然保障了居民的基本住房需求，但由于經濟發展整體水平和資源配置效率都比較低，因此，城鎮居民住房條件和水平整體上不高。到1978年時，我國城鎮人均住房建筑面積僅為6.7平方米(9)住建部：《中國城鎮居民人均住房面積達39.8平方米(2019) 已建成世界最大保障房體系》，《經濟觀察報》2021年8月31日。，還遠遠不能滿足人民群眾對基本物質文化的需求。

2.城鎮住房的市場化改革。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟的發展，人民群眾收入水平的提高，城鎮居民對住房提出了新的需求，以市場化為導向的城鎮住房體制改革也呼聲高漲。城鎮住房市場化經過初步探索之后，從1986年開始真正推進住房制度改革。1998年發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發〔1998〕23號)明確提出“開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化……擴大個人住房貸款的發放范圍”(10)《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155362.html。等，標志著我國運轉數十年的福利住房政策的終結和住房商品化的全面開啟。住房商品化的改革，使得我國城鎮住房如雨后春筍般涌現。到2019年，我國城鎮居民人均住房建筑面積達到39.8平方米(11)住建部：《中國城鎮居民人均住房面積達39.8平方米(2019) 已建成世界最大保障房體系》，《經濟觀察報》2021年8月31日。，相比1978年時增加了33.1平方米。

3.城市社區的陌生化治理。正是住房制度的市場化導向改革，城鎮商品房不斷涌現，住房問題的解決慢慢地從單位供給變為市場購買。城市商品房的銷售，比照的不是單位或級別，而是個體的經濟可承受能力。因此，在商品房推出時，一些經濟條件較好的城鎮居民紛紛搬進商品房小區。與此同時，隨著住房市場的日益成熟和擴大，大中城市商品房成為城鎮居民和部分進城務工人員的消費品。由商品房建設、交易和居住所構建而形成的小區，多半為陌生人社區。城市社區的陌生化，使得城市社區治理面臨諸多的新情況新問題，也需要及時創新城市社區治理(12)何紹輝：《陌生人社區：整合與治理》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第51-74頁。。

(二)從管理到治理：社會治理方式變革

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出全面深化改革的目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這次全會公報用“治理”代替了“管理”，不僅標志著中國共產黨執政理念的轉變，也標志著社會治理理念的轉變。公報中多次提出“創新社會治理體制”“改進社會治理方法”“提高社會治理水平”等，無不反映出我國社會治理理念上的創新。

習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”(13)中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：人民出版社、學習出版社，2014年，第116頁。我們推進社會管理轉向社會治理，首先，創新社會治理理念，既要科學地管控好社會，保持社會運轉有序，又要注重發揮社會治理中人的積極性，確保社會有活力；既要注重從最廣大人民群眾的需要和對美好生活的向往出發開展治理活動，又要提高社會治理社會化、法治化、智能化和專業化水平，創新社會治理途徑。其次，創新社會治理體制，解決好社會治理所面臨的一些深層次的矛盾和問題，通過全面深化改革推進傳統社會管理向現代社會治理轉變，堅持和完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的體制機制，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動，充分發揮政府的主導作用、社會的協同作用、公眾的參與作用和科技的支撐作用。再次，改進社會治理方式，深入研究社會治理這門科學，把社會治理放在各級黨委和政府工作的重要位置來抓，一把手負總責，堅持把系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來。最后，推進社會治理重心下移，注重治理資源向基層一線傾斜，注重抓好城市社區治理和農村社會治理創新，做好流動人口管理和服務工作，真正把基層治理工作做實做牢。

推進城市社區治理創新，是社會治理的重要方面，也是社會治理的重點和難點所在。在社會主要矛盾轉變的當下，推進城市社區管理向城市社區治理轉變，是社會治理新形勢的要求。城市社區治理，通俗地說，就是為群眾做好管理和服務，增強群眾的歸屬感、獲得感、幸福感和安全感。城市社區治理做得好，不僅能夠獲得群眾認可，更能為國家治理奠定根基。因此，社會治理要求城市社區治理工作要注重創新體制機制，改進治理方式，以滿足廣大人民群眾對美好社區生活的需求。

(三)從特大到超大：城市治理規模擴張

1.城市規模不斷擴張。城市作為現代化的重要產物，寄托著人們對美好社會生活的向往。“城市，讓生活變得更加美好”成為改革者推進現代化的動力，也成為人們紛紛涌入城市的不竭推力。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來，我國經濟社會快速發展，城市化成為社會變遷的主旋律，城鎮化水平不斷提高，城市規模越來越大。根據《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》(國發〔2014〕51號)進行劃分，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。截至2020年11月，我國有上海、北京等7個超大城市和武漢、東莞等14個特大城市(14)國家統計局：《經濟社會發展統計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，《求是》2021年第18期。。特大城市、超大城市因教育資源、醫療資源和就業機會等的集中，不僅成為人口聚集中心，也成為資源要素流動和匯集的中心。

2.特大、超大城市亟需創新社區治理模式。“特大城市蘊藏著我國由傳統到現代轉型過程中社會結構的復雜變化，其社會治理的主體、機制和模式在實踐中都發生著較為明顯的改變，一些新的組織力量正在成長，傳統的治理主體本身在經歷著角色轉型和工作機制的再思考。新元素的進入促成了特大城市社會治理模式的更新，一些更加適應城市社區居民生活的治理模式正在生成。”(15)孫莉莉：《特大城市社會治理：立足基層社區的考察》，上海：上海交通大學出版社，2018年，第11頁。超大城市人口、資源高度聚集，社會空間相對局促，迫使其治理需要走出一條新路，以適應發展需要。

3.超大城市中社區治理模式的探索。在超大城市人口規模和空間規模同時擴張的過程中，作為其根基的城市社區人口和空間規模也越來越大。超大城市治理，不僅在城市治理層面需要做出及時回應，在社區治理上更需創新體制機制。近年來，超大城市在“治理重心下移”和打造“共建共治共享的社會治理格局”中，堅持把城市治理尤其是城市社會治理的重心放在基層，注重加強城市社區治理體系建設，創新城市社區治理體制機制，在社區治理中積極回應人民群眾對美好生活的需求，探索了超大城市社區治理的一些好經驗好做法(16)比如，擁有1430個社區的武漢市，以“全周期管理”理念為引領，以黨建引領為抓手，以機制創新為突破口，書寫了超大城市社區治理的武漢答卷。見柳旭：《超大城市社區治理的武漢答卷》，《中國社會報》2021年3月19日。。

三、城市社區治理的微觀社會基礎

城市社區治理，就是在城市社區范圍內開展治理。城市社區社會性質的變化、城市社區治理體制機制的變遷和城市居民需求的變革等都構成了城市社區治理的微觀基礎。城市社區治理，就是在這些微觀因素的變動變化之中展開的。離開了城市社區治理的微觀基礎，城市社區精細化治理就不可持續，社區治理質量提升就是一句空話。

(一)城市社區陌生化加劇

1.由熟人社會向陌生人社會轉變。在傳統中國社會中，不論是鄉村社會還是城市社會，由于社會流動較慢，社會成員居住地點相對穩定，社會分化不夠明顯，社會成員之間互動頻繁。因此，特定區域內的人彼此熟悉，由此所形成的社會被稱之為熟人社會。熟人社會中，關系、人情、面子等往往是其主導性規則，“打個招呼就是了，還用得著多說么？”(17)費孝通：《費孝通全集》(第6卷)，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009年，第112頁。然而，改革開放以來尤其是城鄉自由流動大規模啟動以來，城鄉之間的壁壘消除，“單位制”解體，不僅城市單位制社會中的“熟悉”度下降，城市熟人社會瓦解，即便是鄉村社會也呈現出“半熟人社會”(18)賀雪峰：《論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角》，《政治學研究》2000年第3期。的特征，整個社會日漸陌生化，陌生人社會成為社會的主要類型。與熟人社會不同，陌生人社會的運作規則主要是以契約、規則為主，“講程序、按規則”成為首選。

2.城市社區的陌生化加劇。在城市社區，由于單位制解體，住房主要由市場交易而非單位分配所得。尤其是以商品房小區為主的城市社區，因為業主來源多元化，大部分小區成員之間彼此不太熟悉，甚至從未謀面，僅僅因為房屋產權而成為相關群體。社區成員的異質性，導致城市社區陌生化，這不僅出現在以商品房小區為主的社區，即便是單位制社區，也日漸陌生化。隨著單位公房可以上市交易，大部分城市單位制社區中陌生人闖入成為常態。一些單位制小區，除了小部分人是原有單位成員，大部分要么是新購買者，要么是租住戶，彼此之間缺乏地緣、業緣聯系，陌生化日益加劇。

3.城市社區的陌生化帶來治理難題。城市社區的陌生化，不僅使得城市社區社會資本下降，社會信任感降低，更使得城市社區治理面臨一些新的難題，如社區治理重心轉移難題、社區公共道德培育與建構難題、社區整合能力提升難題、社區建設參與難題、社區空間沖突化解難題、業主維權行動困境等(19)何紹輝：《陌生人社區：整合與治理》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第52-69頁。。推進城市社區治理創新，提升城市社區治理質量，要立足城市社區社會性質的內在變化，積極回應陌生人社區建設中諸如認同、信任和沖突等議題，以此推動城市社區居民需求的滿足。

(二)社會治理重心向基層社區下沉

城市社區是城市居民安居樂業的家園，是城市社會和諧穩定的基石。中華人民共和國成立70多年來尤其是改革開放40多年來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，經濟總量穩居世界第二，人民群眾生活水平顯著提高，綜合國力和整體實力大幅度提升。同時，在社會治理和社會建設領域成績也非常顯著，社會治理制度建設邁出堅實步伐，社會建設重要性日益提升，社會建設思路越來越清晰，社會建設成效越來越明顯。但相比經濟建設的輝煌業績，我國社會建設相對滯后，社會治理離善治還有一定距離。正如陸學藝曾經指出：“我國社會建設比經濟建設差了15年，加快社會建設的步伐非常重要。”(20)陸學藝：《我國社會建設比經濟建設差了15年》，《人民論壇》2009年第19期。

基礎不牢，地動山搖。推進社會建設，需要抓住基層基礎，把治理重心下移到社區一級，落實到人民群眾身邊。對此，黨和政府已高度重視并不斷推動社會治理重心的下移。推進社會治理重心下移，是我國加強和創新社會治理的重要體現，是新時代社會建設的必然要求，也給城市社區治理帶來了新的契機。一方面，隨著國家對城市社區治理的重視，治理資源越來越多地下沉到社區，新的以黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、技術支撐為特征的社區治理體制正在形成，城市社區治理面臨難得的機遇。國家不斷加強城市社區治理頂層設計，制定和下發推動城市社區治理的相關制度規定，推進社區減負，賦權基層社區，優化基層社區資源配置和基礎設施。近年來，我國城市基層社區“治理寶典”越來越多，社區人和事的匹配度越來越高。另一方面，社區層面的創新行動和舉措日漸增多，社區治理創新案例在全國各地涌現，社區治理活力爭相迸發，社區治理質量越來越高。比如，浙江省淳安千島湖鎮以基層組織力提升為突破點，創新以社區、業委會、物業為主要力量的社區治理模式，全面形成政府與社會調節、居民自治良性互動的基層治理新格局，有效破解了當地“拆遷安置人口多、外來務工人員多、城市升級項目多”的治理壓力(21)竇瀚洋、劉愷：《細化責任清單 量化服務考核》，《人民日報》2020年10月26日。。城市社區治理的微觀變化，各地治理創新的鮮活案例，為社會治理重心下移奠定了良好的社會基礎，提供了豐厚的典型經驗。

(三)城鄉社區發展呼喚融合治理

鄉村是中國傳統社會的基礎和主要社會形態，費孝通曾用“鄉土中國”一詞對其進行了高度概括。他指出：“從基層上看去，中國社會是鄉土性的，鄉下人是中國社會的基層。”(22)費孝通：《費孝通全集》(第6卷)，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009年，第108頁。在鄉土中國，人的社會流動少，人們與土地的關系尤為緊密，那是一個生于斯、死于斯的社會，是一個無訟的、禮治的和熟悉的社會。在鄉土中國時代，都市社會同樣是一個熟人社會，社會關系構成、社會治理等與鄉土中國相差無幾。

近年來，伴隨著中國經濟的飛速發展和城市化規模的持續擴大，越來越多的農業剩余勞動力涌入城市，成為城鄉流動人口或新市民。截至2020年11月，中國城市化率已達到63.4%(23)《第七次全國人口普查公報》(第七號)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。。當前，不僅中國農民與土地的關系發生了根本性變化，城鄉社會結構也發生了根本性變化，鄉土中國開始正式轉變為城鄉中國(24)劉守英、王一鴿：《從鄉土中國到城鄉中國——中國轉型的鄉村變遷視角》，《管理世界》2018年第10期。。“中國很大。不過我們這個很大的國家，可以說只有兩塊地方：一塊叫城市，另外一塊叫鄉村。中國人口也很多，不過十數億中國人，也僅分為兩部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫鄉下人。這樣看，城鄉中國、中國城鄉，拆開并攏，是一回事。”(25)周其仁：《城鄉中國》，北京：中信出版社，2017年，第Ⅶ頁。在城鄉中國，不僅農村的經濟發生分殊，農村異質性不斷增加，都市社會同樣受到影響。這種影響的機制，正是鄉村與城市人口的流動。正如費孝通所言：“若是都市和鄉村間人口流動，只是一方面的，或者說，若人口只是從鄉村向都市的流動，則鄉村的社會變遷可以和都市不發生嚴重的關系。因為若是沒有人從都市中流動到鄉村中去，鄉村中的人民就不會因都市中人民生活方式的改變而受到影響。”(26)費孝通：《費孝通全集》(第1卷)，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009年，第127頁。換言之，在費孝通看來，“都市和鄉村間人口的流動常是雙方的，雖則雙方流動的速率不同”(27)費孝通：《費孝通全集》(第1卷)，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009年，第127頁。。

由于城鄉流動和影響的這種雙向性，2017年，中共中央、國務院在考慮城鄉社區治理時，將城市社區治理和鄉村社區治理融合在一起，頒布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》(中發〔2017〕13號)，就全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化提出了明確要求。因此，在分析和考量城市社區治理時，要考慮城鄉人口流動這一社會事實，從城鄉融合發展、城鄉一體化的角度來思考城鄉社區治理方案。新時代的城市社區治理，必然是促進大多數人參與的治理，其旨歸是促進更多的城鄉流動人口更好地融入城市、融入社區。

(四)居民社區生活需求發生根本性變化

城市，是人類文明發展與變遷的產物，是讓生活變得更美好的地方。我國城市萌芽于原始社會末期，初步形成于夏商時期，周代的營城制度就是早期城市發展的重要形態。在城市萌芽時期，城邑空間布局被納入禮制軌道，人們慢慢地聚集到城市里生活。到了唐代，我國開始出現人口過百萬的城市，唐都長安城當時的人口接近200萬，流動人口也有數十萬。到清朝末期，開始引入現代西方城市制度，“市”的建制進入行政體制，地方則開始實施城鄉分治。可以說，在城市發展早期，人們居住在城市主要是基于安全的需要，如抵御自然災害、防止侵擾等。隨著人類文明的發展和社會的進步，人們居住在城市有了更多更高的需求，如交流交往、教育醫療、居住質量等。為了更好地生活或為了生活得更好，成為人們選擇和居住在城市的重要理由。

在社會生產力水平較低、物質財富較匱乏的時期，人們的社區生活需求大多停留于安全、住房等物質層面，這也是人民群眾的物質文化需要在社區生活與治理層面的折射。隨著經濟社會發展的不斷深入，社會生產力水平不斷提高，人民群眾的基本物質文化需要和社區生活需要得到了滿足。據統計，2016年時，全國居民人均住房建筑面積已達40.8平方米(28)《居民人均住房建筑面積達40.8平方米——我家的房子更敞亮了(一圖說五年)》，《人民日報》2017年10月7日。。隨著中國特色社會主義進入新時代，人們對美好生活的需要開始上升為主要訴求，在微觀層面體現在，從對有房住轉為希望住得更好更舒心，從安全的需要開始慢慢轉為對環境、文化和認同等的需要。要而言之，隨著社會主要矛盾的轉變，人民群眾的社區生活需求發生了根本性變化，即從低水平、低層次的基本社區生活需求，開始轉向高層次、高水準的美好社區生活需求。這不僅是需求內容的變化，即從單純的物質需求轉向物質需求、環境需求和文化需求兼具；也是需求層次的變化，即從單純的物質需求轉向更高的精神需求；還是需求結構的變化，即不同階層和社會位置的人對物質需求、心理需求、認同需求等方面的需求結構不同。

在社會生產力水平較低、人民群眾的物質文化需要還未完全滿足的情況下，人民群眾對城市社區管理和服務工作的需求較為單一。當人民群眾的社區生活需求發生轉變后，城市社區管理和服務工作同樣需要轉型，需要更加精細化。以物業服務為例，與滿足人民群眾美好生活的需要相比，當前我國優質的物業企業和服務明顯不足，行業標準和服務水準有待提升，物業管理較多、服務較少的現象還時有存在。

我國社會主要矛盾轉變后，人民群眾對治理主體的多元化、主體關系的多樣化、運作方式的網格化和參與主體的廣泛性等提出了新的要求。比如，就治理主體看，單一社區治理主體只能滿足社區居民簡單的、低層次的社區生活需求，而對于多樣化、高層次、高水平的社區生活需求的滿足，就需要社區黨組織、基層政府、社會組織、居民群眾等形成一個多元的、相互合作的統一體，充分發揮各自的功能和作用，共同構筑起城市社區治理的大格局。社會主要矛盾和城市居民社區生活需求的變化，對城市社區治理能力建設也提出了新要求，主要表現在兩個方面。一方面，城市社區治理要善于捕捉和發現人民群眾社區生活需求的變化，并全面準確地對其定位，這是積極有效回應變化進而采取有針對性措施的基礎；另一方面，要善于回應和應對人民群眾對城市社區治理工作提出的新要求，從滿足人民群眾美好社區生活需要的角度去加強社區治理，搞好社區服務。

四、結語

社區是居民生活的基本單位，是國家治理的基本單元，是基層治理的重點所在。社區治理關系到居民美好生活需求的達成，關系到社會的和諧穩定。推進基層治理體系和治理能力現代化，需要注重加強和創新城市社區治理。加強和創新城市社區治理，就要立足我國社會主要矛盾轉變的大背景，以居民社區需求變化為起點，聚焦人民群眾對美好社區生活的需要，把握社區治理結構的整體變化，采取與社區社會性質轉變、社區治理體制變革相適應的城市社區治理策略。唯有立足社區治理的宏觀背景、中觀環境和微觀基礎，抓住社區居民的美好社區生活需求，精準推進城市社區治理，城市社區治理的政策才能真正發揮實效，社區治理的目的才會實現，社區的善治才有可能。