探討近代中國市政發展開辟城市史研究新領域
——評方秋梅的兩部城市史專著

馮天瑜

一

在中國近代城市發展史上，漢口是一座地位獨特而頗具影響的城市。1861年，漢口成為約開商埠。至張之洞督鄂之時，漢口經貿得到快速發展。職是之故，東西列強對于中國中部這個最大開埠城市給予了非同尋常的關注。日本駐漢口領事館總領事水野幸吉曾這樣極言漢口城市地位之重要說，“漢口為長江之眼目，清國之中樞，可制中央支那死命之地也”。又云，“與武昌、漢陽鼎立之漢口者，貿易年額一億三千萬兩。夙超天津，近凌廣東，今也位于清國要港之第二，將進而摩上海之壘，使視察者艷稱為‘東方芝加哥’”。這就是漢口被稱 “東方芝加哥”的來歷。1918年，美國人魏爾·瓦爾特發表署名文章《中國的芝加哥》盛贊漢口曰,“漢口在中國商品市場上所處的地位，可與芝加哥在美國的地位媲美”。芝加哥當時是美國的第二大城市，外國人將漢口媲美于芝加哥，充分說明了漢口獨特的城市地位與巨大的海外影響。

不過，近代漢口的獨特城市地位與非同一般的國際影響，其表現遠不止于經貿。1911年，震驚中外的武昌起義爆發，戰火燃燒最為慘烈之地實際上不是武昌，而是隔江相望的漢口。遭此兵燹，漢口華界市區大半焚毀，由此牽動國內外各利益相關方敏感的神經，漢口城市重建問題因之在民國建立伊始便聳動國內外視聽，并在其后喧囂一時。1926年國民革命軍北伐，漢口易手于北伐軍并于同年設市。不久，廣州國民政府移駐漢口，并以漢口與武昌、漢陽為京兆區，漢口再次成為中外矚目之地。1927年，漢口與武昌、漢陽合并成立武漢市。自此以至1949年，漢口與武昌、漢陽分分合合而分多合少，且分時又多為特別市。而即便在普通市時期,漢口的國民黨市黨部也名為“漢口特別市黨部”。1945年，中國第六戰區接受侵華日軍第六方面軍在武漢的投降，受降儀式在漢口中山公園舉行；如此等等，亦足證近代漢口獨特而極具影響的城市地位。

近代漢口獨特而極具影響的城市地位引起了中外學界的關注。自20世紀80年代以來，漢口就成為海內外史學界研究的重點對象之一，且研究成果不可謂少。其中，以美國學者羅威廉的兩部著作《漢口：一個中國城市的商業與社會（1796—1889）》《漢口：一個中國城市的沖突與社區（1796—1895）》，最具影響。前者的部分內容早在20世紀80年代就譯介到國內，全書則于2005年翻譯成中文；后者于2008年翻譯成中文。羅威廉著述中有關漢口在19世紀就實現了“實質上的自治”的論斷，未必與中國城市社會發展的實際相符。不過，兩著均對國內城市史研究頗有啟發。然而，研究最具影響的漢口史學著作究竟是出自外國學者而不是我們武漢學人的手筆，這多少令人感到遺憾。2007年秋，武漢市政協在漢口召開紀念武漢建市80周年座談會，筆者應邀參會。在談及武漢城市史研究時，筆者將上述認識與感想發表于會，希望有武漢學人能夠展開深入研究，將羅威廉的論斷是否符合中國歷史實際這個問題論證清楚。沒想到筆者一時的有感而發，竟真有與會的聽者在意。

2018年春，江漢大學方秋梅教授（她就是我說的那位 “聽者”）來訪，帶來了她自己的城市史專著《近代漢口市政研究（1861—1949）》（中國社會科學出版社2017年版，下文簡稱《漢口市政》）。其時，筆者因諸務繁雜，精力不濟，未能一閱其書。去年，她再次來訪，帶來了她的另一部城市史專著《近代中國城市社會發展進程中的民間市政參與研究》（中國社會科學出版社2017年版，下文簡稱《市政參與》）。今年初，她懇請筆者為《漢口市政》撰寫書評。近閱兩著，覺其研究有貫通之處，在此不妨一并評議。

二

《漢口市政》給筆者印象較深的地方有三個。第一個就是該著對羅威廉有關19世紀的漢口已經實現了“實質上的自治”的論說進行了質疑，并且給予了較好的論證。這是迄今為止國內回應羅威廉此說論證做得最實的著述。

根據我們的理解，羅威廉所說的“實質上的自治”，其實就是西方市政概念中的“城市自治”。羅威廉運用公共領域的理論展開論述，認為在19世紀漢口的經濟領域中商人集體自治不斷增加，商人自治全面取代了政府在漢口商業領域的控制。這自然有一定的道理。他還對漢口商人在諸如消防、治安、道路建設、教育等城市公共領域發揮的作用分別進行梳理，揭示了漢口充滿生機與沖突的歷史面相，讓我們窺見漢口城市社會日常運行之一斑，的確令人耳目一新。但是，羅威廉據此斷言漢口形成了一個以行會為中心的實質層面的市政管理機構，“19世紀的中國已出現實質上的城市自治”，則難以令人信服。為此，《漢口市政》一方面梳理了漢口官辦市政的基本情況，諸如不斷地整飭消防，組織冬防，管理路燈，主持筑城、防水，修筑街道，整頓路政，創設官渡，賑災恤民，其中有的市政建設規模的確不小。盡管官府很多時候并不能夠獨立實施上述諸方面的市政建設與管理，然而官方也沒有明確將市政管理權賦權給商人和商界，官辦市政甚至還隨著財力的變化而呈現出周期性的主動性，且往往得到了民間的支持與協助。因此，官方從來就沒有放棄對漢口市政的直接管理，民間并未廣泛抵制官方的直接管理。另一方面梳理了民間參與市政的三類情況，即：與官府同時參與辦理市政、在官府監督下辦理市政以及自主辦理市政。這些參與不僅不能說明商界對城市固有市政管理權構成實質性的挑戰和威脅，反而證明民間市政參與還十分依賴官府的威權支持，或不得不接受官府的直接監督和管理，因而還達不到民間社會實質性 “去官方化”運動的程度，國家力量對漢口城市社會所起的領導作用也絕非“象征性的”和“可以忽略不計的”。如此一正一反的論證，頗具說服力。

羅威廉還認為，19世紀漢口民間取得“實質上的自治”是無需國家授權的。事實上，在中國傳統社會后期，以政府為代表的國家對城市實行的垂直領導，一方面顯示出國家統治十分暴力剛性的面相；另一方面又顯示出國家統治富有彈性的面相——它不同程度地默許民間參與城市社會治理。然而，默許并不等于無需國家授權、法律認可。既然如此，那么改變默許狀況也就無需大費周折，只要官府（國家）不再滿意或者無需民間參與的時候，它即可隨時改變態度，不再默許而收回曾經默許的事權，或者禁止民間參與其事。如果《漢口市政》能夠結合中國傳統國家治理的這一特點，并進行一定的法理分析，論證將顯得更加充分。

第二個印象較深的地方，是該著視清末民初漢口城市社會為一個連續體，在論述近代漢口市政發展的過程中，深入揭示漢口市政發展與辛亥革命的關系，展現清末民初漢口城市社會發展的復雜圖景。

1911年，辛亥革命推翻了沿襲幾千年的帝制，中國歷史進程因之脫離周期性的王朝更迭而邁入民主共和時期。我們因此習慣性地以辛亥革命為界，將清末與民初視為中國近代史上兩個不同的發展階段。不過，如果換一個角度看清末民初這段歷史，可能會有不同的看法。比如《漢口市政》就沒有以辛亥革命為界將清末民初的歷史進行硬性切割。相反，它通過辛亥革命和市政將清末民初漢口城市社會發展關聯為一個前后相續的整體。《漢口市政》所論漢口市政發展與辛亥革命的關系，不僅包括清末漢口商人社團組織（如商會、街區性自治會及其聯合會等）發展與辛亥革命爆發之間的關系，還包括辛亥革命的爆發對漢口商界與社團組織的發展、對城市消防、警政、路政、水電等方面的廣泛影響，尤其是辛亥革命對民初漢口城市重建的深刻影響。

對于民初漢口城市重建問題，相關城市史和城市規劃學文著不乏涉及。遺憾的是，相關史學著作對此基本上是點到即止，未能深入展開。而本該對此問題有深入研究的城市規劃學界，往往局限于對漢口城市重建部分規劃的論述，其研究總體上因此顯得零碎而難以貫通。究其主要原因，皆在于缺乏城市重建規劃以及實施等方面的漢口城市重建資料?！稘h口市政》正好彌補上缺。該著從《國民新報》《民立報》《大漢報》《漢口中西報》《申報》《大公報》等報刊資料中，發掘了大量漢口城市重建相關史料，藉此對漢口重建過程中的官民互動、漢口重建機構的變動、重建規劃的頻更、重建經費籌措的屢屢受挫以及重建良機的錯失等，有較完整的梳理和較系統的論述，從而從城市重建的角度揭示了辛亥革命與民初漢口市政發展之間的關聯。

《漢口市政》之所以能夠深入揭示辛亥革命與漢口市政發展之間的關聯，其原因不僅僅在于新史料的發掘加強了論證的力度，還在于其論述抓住了民初漢口市政發展問題中的一大要害。如前所述，近代漢口是一個獨特的城市，其獨特之處曾體現于漢口是辛亥革命中付出代價最為慘重的中國城市，沒有之一。就此而言，我們要考察近代（民初）漢口市政的發展，就必須探討辛亥革命對民初漢口市政發展的影響。該著正是準確地抓住了這一點：一方面，在論述辛亥兵燹給漢口城市帶來巨損、辛亥革命之后湖北政治與經濟總體狀況及漢口官辦市政管理體制變動的基礎上，就民初漢口官辦市政尤其是官辦路政與城市重建問題展開深入論證，從中不難窺見辛亥革命對民初漢口市政發展的負面影響；另一方面，又在論述辛亥革命后城市社會經濟發展、商人主體意識空前強化、城市社團組織長足發展的基礎上，深入考察商人自治型市政的展開，揭示民間的積極參與對民初漢口市政建設及城市自治運動的推動、民間變革市政體制的訴求與努力，均與辛亥革命帶來的觀念變革對市政發展的積極影響息息相關。因此，該著不僅深化了對于清末民初漢口市政發展本身的認識，還凸顯出漢口作為辛亥首義區域中的城市曾為革命付出非同尋常的代價，在民初城市重建嚴重受挫的同時，其市政的發展也曾因革命而受益。如此論述，既彰顯了辛亥革命影響的區域性特點，又反映出辛亥革命對漢口城市社會發展所產生的深遠而復雜的影響，從而深化了我們對于武漢地區辛亥革命及清末民初漢口城市社會的認識，豐富了辛亥革命區域史及近代武漢城市史研究。

第三個印象較深的地方，是該著注重梳理近代漢口市政發展的內在邏輯，長時段考察近代漢口市政體制轉型的歷史軌跡。

就筆者所知，《漢口市政》既不是研究近代漢口市政史的第一部專著，也不是最先探討近代漢口市政體制的研究成果。之前探討漢口市政體制的相關重要成果，除了前述羅威廉的專著之外，尚有《近代武漢城市史》《漢口五百年》《武漢通史》《城市早期現代化的黃金時代——1930年代漢口的市政改革》以及《武漢市志·政權政協志》《武漢市志·城市建設志》《武漢市市政建設志》等史志專著、編著和論文，它們或深或淺地論及近代漢口市政體制問題?！稘h口市政》在既有研究的基礎之上，對于近代漢口市政體制演進及轉型的軌跡進行更為深入而系統的考察。其論述將漢口市政發展劃分為四個階段：漢口開埠至湖北新政前的漢口市政、湖北新政時期的漢口市政、民初漢口市政以及民國中后期漢口市政。論述對每個階段市政的基本特點均有比較準確的把握。

《漢口市政》認為，湖北新政之前漢口市政體制尚未出現近代意義上的突破，19世紀的漢口尚處于多層級地方政府并管體制之下，形成了以府、道、縣為管理核心，以官、紳、商協作辦理為主，以紳、商獨力自主辦理為輔的市政管理模式。官府側重在宏觀的管理、調控的層面發揮作用，紳商兩界則側重于在具體操作層面發揮作用，但民間力量并不具有獨立自主管理整個漢口市政的能力，從而認為羅威廉所斷言的19世紀中國（漢口）就出現“實質上的自治”，不過是基于西方中心主義所描繪出的歷史虛像。

到了湖北新政時期（從張之洞督鄂至辛亥革命爆發前），湖北省政府開始主導漢口市政；而隨著城市自治運動的展開，商人自治型市政得到初步展開，商人自治開始與官治相背離與沖突，商界開始預求、侵奪法律賦予之外的城市治權，官商之間在市政體制方面的根本性沖突正式開始。

及至民國初期，漢口市政也沒有從根本上突破市政官辦的舊體制，即便是地方自治運動仍得以斷續展開，商界的市政管理能力較晚清明顯增強，相關社團組織越來越具有類政府色彩，但商辦市政的管理總體水平不高，與官辦市政互補共存并低度爭鋒，出現官府與商界爭相主導市政的雙軸低效運轉局面，民初漢口體制遂呈現出過渡形態。

進入民國中期之后，新興政治勢力的出現改變了這種狀態，國民黨建立的城市政府借助于政治強勢與法律手段，不僅建立了市制，還確立起市政府主導市政的新型市政格局與市政體制，而原先表現出相當程度自治性的商人社團組織和民間市政力量，被迫接受黨政力量的規整，附庸于市政府主導的市政之下，現代市政體制才得以初步確立。之后，雖經歷淪陷時期的形態變化、民國末期一定幅度的調整，但大體回歸為民國中期那種城市政府主導市政的市政體制，并未從根本上改變民國中期以來市政官治的實質。

正是基于對近代漢口市政體制演進的長時段實證性梳理，《漢口市政》才斷言近代漢口商人自治從未達到城市自治的高度，漢口從來就沒有實現城市自治，即羅威廉所說的“實質上的自治”。這樣的論斷更貼近歷史時期漢口城市社會乃至中國城市社會發展的實際。

綜上所述，《漢口市政》從問題出發，正面回應國外學者有關近代漢口市政體制變動的論說，其分析論證并未受既存理論范式的束縛，同時又注意吸收既有研究范式的合理方面，將官辦市政與民辦市政一同視為漢口市政整體的有機構成部分進行考察，顯示出作者努力尋求城市史研究本土化的可貴探索。不過，在研究近代漢口市政時，還有個問題值得我們探討。租界的建立給漢口楔入現代市政管理體制，租界市政曾經給華界市政產生積極示范作用。那么，租界市政在多大程度上影響了近代漢口華界市政體制或者近代漢口市政體制發展轉型呢？

三

《市政參與》作為后出之作，與《漢口市政》關聯度較高，兩者在時間上是重疊的，重點時段均在清末民國；在內容上多方面是貫通的，《市政參與》吸收了《漢口市政》中有關民間市政參與的成果。但《市政參與》顯然不是《漢口市政》的重復，它在后者的基礎上，將對近代中國市政的研究由個體城市市政研究拓展為以上海、漢口為中心的全國性市政研究，由對個體城市市政的綜合考察轉向對全國市政的專門研究，并進一步回應了國外學者有關近代中國城市社會發展的相關論述。因此，其研究比起后者大有深化。

最顯而易見的是，《市政參與》在《漢口市政》的基礎上，拓展了近代中國城市史的研究范圍與研究空間?！稘h口市政》顧名思義是對近代漢口市政的探討，地域范圍僅限于漢口一隅?！妒姓⑴c》則將市政研究的地域范圍拓展到近代中國全國范圍內的城市。與此相應，將民間市政參與研究的對象，也由近代漢口這個地域個體城市拓展到近代中國全國范圍內的城市。

如果說《漢口市政》已將民間與官方作為并列的兩大市政主體，將漢口民辦市政作為個體城市市政的專門領域，突破了一般市政史著作將市政主體局限于政府的藩籬，大大拓展了個體城市市政研究的空間的話，那么，《市政參與》則大大拓展了近代中國市政的研究空間。我們因此看到了本來不該缺失但卻為我們忽視或有意無意遮蔽了的廣闊的城市史研究空間，認識到原來除了租界市政之外，近代中國官辦市政還存在著另一參照系——近代中國民辦市政。

更具創新價值的是，《市政參與》開辟了民間市政參與這個新的近代中國城市史研究專門領域?！稘h口市政》對近代漢口市政發展歷程的論述，既包括官辦市政的起伏變化，又包括民辦市政的曲折展開。民辦市政是以官辦市政相對位（并非相對立亦非對等）出現的，論述手法是雙線并進。近代漢口民辦市政并未根本上掙脫既有市政體制的制約而上升為城市自治，各種形式的民辦市政實際上都可以歸入民間參與市政的范疇，與官辦市政共同構成近代漢口華界市政的一體兩面。但該著中有關近代漢口民辦市政的論述，并未上升到民間市政參與的理論高度。況且，其研究的基本對象也不是民間市政參與，而是更廣泛意義上的近代漢口市政。

當然，也有部分近代中國市政研究相關史學文著不同程度地論及民辦市政，甚至不乏商營水電、煤氣公司方面的專門研究，只是它們缺少民間市政參與視角，故而算不上民間市政參與專門領域研究。還有少數研究近代中國市政的論文運用了民間市政參與視角，但總體上顯得處于散在狀態，尚不足以構成專門的民間市政參與領域研究。

《市政參與》在《漢口市政》等既有相關研究的基礎上，開辟了一個近代中國城市史研究的新領域——民間市政參與專門研究。該著對“民間市政參與”進行了明確的概念界定，不僅以近代中國民間市政參與為唯一研究對象，以參與近代中國市政的非政府層面的各類民間組織為特定市政研究主體，還分別從兩個層面，即體制層面之外的層面與體制層面，對近代中國民間市政參與實踐進行了比較全面的梳理，從而整體勾勒出近代中國民間市政參與研究的外延。在此基礎上，《市政參與》總結了近代中國民間市政參與的特點，并深入探討了民間市政參與對近代中國城市社會發展的影響，從而初步完成了近代中國民間市政參與專門研究領域的體系建構，開辟出一個新的城市史研究專門領域，豐富了近代中國城市史研究。

《市政參與》還深化了我們對近代中國市政轉型研究及近代中國城市社會的認識。如果說《漢口市政》探討的僅僅是漢口的市政發展歷程，展現的僅僅是近代漢口市政體制轉型的軌跡的話，那么，《市政參與》則展示了更廣泛的近代中國市政轉型軌跡與面相，包括民間市政參與如何推動近代中國的市政具體領域乃至市政體制由傳統轉向現代，如何導致市政發展格局的轉化。而該著中論及的民間市政參與過程中的市政管理的法制化、契約化，以救火會為代表的民間市政參與的區域性擴展，不同民間市政參與模式帶來的中國市政西化與西化中的本土化的交織互滲，最終促成了民國中后期通用的強市長制市政模式的定型，其實皆為近代中國市政轉型的不同面相。

《市政參與》對近代中國市政轉型的研究是建立在對民間市政參與實踐的多方面考察基礎之上的，既有橫向解析，也有縱向論述，是一種不乏動態研究的綜合考察，這顯然不同于基于市政相關法律法規文本之上的靜態研究。因此，它更加鮮活而立體地展現了近代中國市政演進軌跡，豐富了近代中國市政轉型的內涵。《市政參與》對近代中國民間市政參與問題的探討，始終與其對近代中國城市社會發展進程的考察相互關照。從該著論述可知，近代中國民間市政參與的總體活躍度及不同階段民間市政參與的活躍度存在著差異，這既受制于近代中國城市社會發展進程，又是近代中國城市社會發展狀態的體現，也是影響近代中國城市發展的重要動因，如此等等，均表明近代中國民間市政參與本身就是近代中國城市社會日常運行機制的有機組成部分，與近代中國城市社會發展進程須臾不可或離。該著還指出，“我們對于近代中國民間市政參與的評價應避免簡單化，即不能簡單地肯定或簡單地否定民間市政參與在城市化進程中所起的作用”。比如，民間市政參與的無序就曾阻礙過民國初期漢口城市重建?？梢?，該著對近代中國民間市政參與的探討，尤其是對近代中國市政轉型的論述，并未落入直線式的現代化研究范式窠臼，從而顯現出論證的開放性，避免了模式化。

《市政參與》還有一點值得肯定。該著較好地運用了比較研究法：比較上海、漢口、北京等城市民間在地方自治運動中的參與差異，比較民國初期上海商界與漢口商界參與馬路建設時的不同表現、在爭取城市自治過程中對組建商團的不同態度，比較以上海為中心的長江下游城市與以漢口為中心的長江中游城市的民間市政參與及其示范效應的差異，比較上海、漢口、廣州市政當局在市政建設中的施政效率及其對民間市政參與的影響等等，從而揭示不同個體城市的民間市政參與之間、不同區域城市的民間市政參與之間的差異，以及政府施政效率高下與民間市政參與是否走向有序之間的關系，均富有說服力。

《市政參與》對近代中國民間市政參與問題的探討，是一個很有現實意義的課題。一國之治理，離不開民間的參與。一城一市之治理，也離不開民間的參與。近代以來，中國城市社會的發育一方面表現為城市社會的日益復雜化，城市事務日趨繁雜，單憑政府之力難以實現對城市的有效治理；另一方面，隨著市民主體意識的日益增強，城市社會民主化進程的加速，民間參與城市治理的訴求日益強烈。但是如何因應民間參與城市治理的訴求？如何保障民間能夠有序參與？這既是近代中國城市治理面臨的問題，也是當下中國城市治理需要應對的問題。就此而言，《市政研究》給出了頗富啟示價值的解答：有序的民間市政參與有賴于法治和市政當局高效的施政。換言之，應當用法治保障民間的城市治理參與權，用法治來保障民間參與城市治理的有序性，通過提高政府施政效率促進民間參與城市治理的有序性。