霧霾污染損害救濟社會化機制研究

摘要：近年來，霧霾等區(qū)域性復合性大氣污染頻繁發(fā)生，受害者眾多。鑒于霧霾污染有別于一般點源式污染的區(qū)域性特征，難以通過傳統(tǒng)的司法救濟使受害者得到及時有力的救濟。筆者提出通過構建霧霾污染責任保險制度及補償基金制度等社會化機制，讓霧霾治理變成各方面的義務，并把環(huán)境成本內化于各行各領域。

關鍵詞：霧霾污染;損害救濟;社會化

1.霧霾污染現狀

1.1霧霾污染是一種新型污染

從當前我國污染損害救濟法律體系來說，霧霾污染是一種新型污染，其中，“新型”體現在霧霾污染是區(qū)域性、復合型的污染。廢氣隨著空氣的流動從一個行政區(qū)劃到達另一個行政區(qū)劃，污染因子也會相互作用，結合形成新的污染因子。隨著經濟群的高速發(fā)展，大氣的快速流動性使霧霾污染呈現出跨行政區(qū)域的特點。李光勤博士關于霧霾污染的空間相關性檢驗研究結果顯示，地級行政區(qū)的PM2.5的污染濃度與臨近距離存在高度空間正相關，呈現不斷空間集中的趨勢，與我國區(qū)域經濟發(fā)展特點一致。

1.2我國局部地區(qū)霧霾污染較為嚴重

2013年衛(wèi)星遙感數據表明，中國局部地區(qū)PM2.5濃度值高達100μg/m3，與全球大部分地區(qū)平均值10μg/m3相比，PM2.5嚴重超標，達標城市不到5%。2013年后，政府、企業(yè)、民眾逐漸認識到霧霾污染的危害，環(huán)保意識加強，國家出臺了一系列防治大氣污染的方針、政策，部分地區(qū)的霧霾污染得到一定程度的緩解。但是，從全國來看，部分地區(qū)仍處于重化工階段，經濟發(fā)展方式仍然以重工業(yè)為主導，從而產生大量的化學排放物，導致污染不斷加重。

2.現行污染損害救濟體系救濟霧霾污染損害存在一定局限性

大氣污染損害救濟一般是基于大型企業(yè)的點源污染所造成的損害，鮮見霧霾污染這種區(qū)域性大氣污染造成的健康損害。公民李貴欣因霧霾污染起訴環(huán)保局、孫洪彬狀告鄭州市政府的案例，最終都止步于受理階段。深入分析，造成該種情況有以下幾個原因。

首先，從理論上分析，侵權人是不明確的，難以滿足《民事訴訟法》起訴的條件。由于排污主體的多樣性、大氣的流通性以及污染因子的聚合性，具體責任主體的確定十分困難，甚至根本無法確定。油煙污染、冬季取暖燒煤、汽車尾氣、企業(yè)廢氣排放均是造成霧霾的成因。排污主體哪些是侵權人，哪些不是侵權人，以何種標準確定，都是不明確的。大氣的流通性以及污染因子的聚合性使得污染者排出的廢氣隨著空氣的流動從一個行政區(qū)劃到達另一個行政區(qū)劃，污染因子也會相互作用，結合形成新的污染因子。例如：北京的霧霾物質可能來自北京，也可能來自河北或天津等。這也就加劇了侵權人的不明確狀態(tài)。

其次，在霧霾污染的框架下，造成的損害已不再是個人或者明確的幾個人，而是區(qū)域內不特定人群。被污染區(qū)域內的所有人或多或少都會受到損害，然而這種損害顯化為實際的損害需要一段時間，因大氣污染的損害累積而形成的呼吸道疾病往往具有較長的潛伏期。然而，我國《侵權責任法》要求受害者必須受到可量化的損害，不能因潛在的損害請求賠償。這便造成一個難以調和的窘境，若出現可量化損害的受害者分別起訴污染者，可以想象后面必然會接二連三的出現相似的訴訟，造成極大的訴訟負累。若將所有受害者集合起來，作為一個整體提起訴訟，又會因許多受害者受到的只是潛在的損害而無能為力。

此外，現有法律對環(huán)境責任分擔缺乏完善的規(guī)定，對于區(qū)域性的大規(guī)模的大氣污染，其損害的巨災性導致難以依據污染者付費這種個人化路徑解決。從現實出發(fā)，霧霾污染一旦發(fā)生，其影響范圍極大，受害者眾多，危害程度極深、大氣環(huán)境修復費用高昂、修復科學技術難度大，因而讓一個或者幾個侵權主體承擔如此高昂的人身財產損害賠償責任以及大氣環(huán)境修復責任，可能會使企業(yè)面臨破產的境地。讓企業(yè)承擔如此之高的風險將不利于吸引人力、物力發(fā)展這些行業(yè)，進而減損人類整體福利水平的提高。但僅僅依靠民事司法救濟是不足夠的，我們應該探索霧霾污染民事責任的多元化發(fā)展路徑，將單個企業(yè)的霧霾污染損害民事責任轉由社會、多數企業(yè)承擔和消化，保證加害人在賠償損失后，企業(yè)能夠正常運行。在污染者不明或無力賠償時，保證受害人的損害和環(huán)境損害能夠得到有力的救濟。

3.社會化機制的構建具備理論基礎

在私法領域，個人本位逐漸向社會本位轉變。個人往往無法承受大規(guī)模侵權事件爆發(fā)產生的損害結果，此時，需要將損害賠償分散給社會，使受害人所受損失成為“微粒”。社會本位的理念為大規(guī)模侵權，例如霧霾污染損害的社會化救濟提供了理論依據。由于環(huán)境問題的嚴重性、社會性、累積性、潛伏性，由于環(huán)境的“公共產品”性質，構建社會化救濟機制能夠尋求侵權方與受害方之間的利益平衡點，實現社會利益的最大化。面對日益凸顯的賠償救濟矛盾問題，學界發(fā)聲：“在福利國家制度和積極行政理論相繼出現后，伴隨著民法社會化的發(fā)展趨勢，環(huán)境侵權責任社會化無論是在實踐中還是在理論上均受到各國民法和環(huán)境法的共同關注。設立霧霾污染損害社會化救濟制度，一方面保障了受害人所受損害獲得救濟的權利;另一方面分散和消減了污染企業(yè)因環(huán)境侵權損害而產生的巨額賠償成本，維持企業(yè)的正常運營。

4.霧霾污染損害救濟社會化機制的展開

4.1構建霧霾污染責任保險制度

4.1.1保險形式

環(huán)境責任保險通過將環(huán)境侵害行為人所引起的環(huán)境侵權責任和環(huán)境修復責任在全社會范圍內或特定社會群體范圍內分散環(huán)境責任的一種社會化的責任承擔形式。這項制度的前提是承擔類似風險的潛在被保險人的數量達到一定的規(guī)模。然而環(huán)境責任保險往往呼聲很高，參保企業(yè)的實際參保率并不高，霧霾污染的排污者搭便車的想法較為嚴重。因此，建議借助國家行政力要求生產、銷售、使用、存儲、排放、運輸有毒有害大氣污染物規(guī)模較大、環(huán)境風險較大的企業(yè)參加強制性環(huán)境責任保險，對于一些規(guī)模較小、環(huán)境風險較小的企業(yè)，則可由其自由選擇是否參加。考慮到企業(yè)參與環(huán)境責任保險的積極性，政府可以通過公共政策的形式推行環(huán)境責任保險，建立相應的稅收優(yōu)惠及財政補貼制度，使數量足夠多、范圍分布足夠廣的企業(yè)參與到環(huán)境責任保險中，以更好的分散風險增強保險公司控制風險的能力。抑或通過強制責任保險的形式要求從事生產、銷售、使用、存儲、排放、運輸有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位應當投保。

4.1.2保險費率

保險費率計算的前提條件是風險的可評估性，即指霧霾污染損害發(fā)生的概率以及可能導致的不利后果的乘積。為增強對霧霾污染損害發(fā)生概率和損害程度預測的準確性，保險人之間可以通過相互協(xié)助，信息登記和交換的方式以提高保險人實現預測風險和計算保險費率的準確性。在保險費率的計算上，筆者認為應遵循以下幾點：第一，企業(yè)差別費率制，不同企業(yè)的經營規(guī)模不同，業(yè)務活動造成大氣污染的可能性不同，污染氣體排放量的不同，對于環(huán)境問題的重視程度不同，企業(yè)的環(huán)境措施與力度也會大不相同;第二，實行可浮動的保險費率，短期內保險費率保持穩(wěn)定，以保證保險公司的信譽;長期來看，隨著風險的變化，如企業(yè)環(huán)保設施的變化，企業(yè)的污染氣體排放數據的變化，企業(yè)因大氣污染涉訴量的變化，以往在大氣污染賠償的數額變化，對保險費率加以調整。此外，保險費率的適用上應附帶一些激勵或懲罰機制，對于出險率低的投保者可以實行優(yōu)惠費率，而對于出險率偏高的企業(yè)則實行較高的費率。保險費率的浮動制在一定程度上可以避免道德危險現象，從制度上為企業(yè)采用環(huán)保技術、從事清潔生產提供刺激和引導，降低造成大氣污染損害的可能性。

4.1.3承保機構

周珂教授認為持續(xù)性環(huán)境侵權的責任保險應作為政策性保險看待。竺效教授認為，對于漸進性的生態(tài)損害，應由國家提供政策性保險。早在1988年，美國政府出資設立了不以營利為目的的應對污染環(huán)境風險的政策性保險機構，即環(huán)境保護保險公司。霧霾污染是一種累積性的持續(xù)性的大范圍的污染，一旦發(fā)生賠付數額巨大，一般的商業(yè)性保險公司難以承擔如此巨大的風險，由國家提供政策性保險較為適宜。可以積極鼓勵商業(yè)性保險公司承保霧霾污染責任險，對此類商業(yè)性保險公司給予一定的稅收優(yōu)惠和財政補貼。與此同時，為了進一步減小風險，保險公司可以采取環(huán)境責任保險再保險、巨災證券化、不同保險公司聯(lián)合保險等方式來對風險進行進一步轉移。保險人對被保險人實施全程風險評估檢查，降低責任事故的發(fā)生概率。

4.2霧霾污染損害補償基金制度

如果責任主體缺位、產生環(huán)境風險的企業(yè)并未參加環(huán)境責任保險或者責任保險賠付達到限額，那么眾多霧霾污染損害的受害者同樣得不到有效的救濟。因此，有必要增加另一種補充性的社會化機制來強化對受害人的救濟，建立區(qū)域性的大氣污染損害補償基金。從域外不同國家和地區(qū)的實踐來看，我們應該形成專門的補償資金、專門的管理機構、專門的救濟程序，以達到快捷、及時救濟的要求。

4.2.1資金來源

充足的霧霾污染損害補償基金是這一制度存在和維持的基礎，否則這個制度將無異于無源之水。結合霧霾污染的特點及我國實情，筆者認為我國霧霾污染損害補償基金的資金主要來源于以下幾種。首先，環(huán)保稅是企事業(yè)單位和其他生產經營者直接向環(huán)境排放應稅污染物而繳納的稅種，由地方征收，主要用于充實地方環(huán)保治理資金。而霧霾正是由于排污者向大氣環(huán)境中超標排放廢氣形成的，故建議區(qū)域內的政府從環(huán)保稅中提取部分比例的資金用于充實霧霾污染損害補償基金，這也是污染者負擔原則在大氣污染損害補償基金法律制度中的具體體現。由于機動車尾氣是區(qū)域性大氣污染的重要緣由，故建議從機動車相關稅收中提取部分比例資金。其次，政府的財政撥款也是資金的來源之一。再者，可以通過發(fā)行彩票來緩解基金的資金壓力。此外，可以通過證券市場發(fā)行巨災債券、巨災期貨、巨災期權等金融產品，以期更加有效地分散風險，增加巨額災難事故的承保和理賠能力。最后，隨著社會各界環(huán)保意識的逐漸加強和企業(yè)社會責任的覺醒，社會捐贈也是基金資金來源的重要有益補充。

4.2.2管理模式

關于霧霾污染損害補償基金制度的管理機構，筆者認為有兩種模式可以選擇。一種是建立一套自上而下的專門機構來進行管理;另一種是依托現有的環(huán)保機構來進行管理。第一種模式的優(yōu)勢在于有利于在全國范圍內對公共補償基金進行調配，有利于基金的專業(yè)化管理、保值增值，但要維系這一自上而下的機構的正常運行，需要付出巨大的成本。故筆者認為第二種方法較為適宜。目前，京津冀大氣環(huán)保局呼之欲出，意在進一步解決京津冀區(qū)域性大氣污染問題。區(qū)域性的大氣污染在區(qū)域范圍內補償具有相當程度的合理性，故可以設立京津冀大氣污染損害補償基金，由京津冀大氣環(huán)保局對基金進行管理。這種模式具有無可比擬的優(yōu)勢。首先，我國環(huán)保機構有處理環(huán)境糾紛的職能，而霧霾污染損害補償從本質上來說也是解決因環(huán)境污染帶來的損害，依托環(huán)保機構來試行此制度，并未超越環(huán)保機構的職能。其次，我國環(huán)保機構擁有的環(huán)境方面相關的技術、設備、人才等，是其他機構所不能比擬的，且大氣污染環(huán)保機構了解熟悉當地的大氣污染狀況，這對霧霾污染損害補償制度的踐行十分有利。

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作者簡介：余立麗（1995.08-），女，湖北省隨州市人，武漢市武昌區(qū)武漢大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè) 碩士研究生。

（武漢大學?湖北?武漢?430072）