新中國成立以來社區治理的結構轉型

張洪武

[摘? 要]新中國成立以來，我國的社區管理體制經歷了從單中心治理到多中心治理的轉變。新中國成立之后到改革開放之初，社區管理體制作為整個國家管理體制的一部分，服從和服務于國家政治經濟建設的需要，形成了單中心的政府管理體制。改革開放之后，在單位制解體、社會流動性增加、舊城改造、住房制度改革等因素的推動下，原來單中心的管理體制已經不適應社區居民物質文化生活的需要，于是，多中心治理秩序應運而生。

[關鍵詞]行動者;單中心;“多中心”結構

[中圖分類號]D60? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）12-0033-07

從制度變遷的視角看，在計劃經濟體制下，我國的社區管理體制是單一垂直的行政體制，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的變遷，社區管理體制也在由垂直的行政管理向“多中心”權力互動治理體制轉變，“多中心”的治理體制革除了街居范圍內社區行政單中心治理的弊端，從某種程度上說，它是改革開放以來我國社區管理體制改革的內在趨勢和必然要求。

一、計劃經濟體制下的單中心治理

在改革開放之前，與計劃經濟相適應，單位制與街居制一起構成了基層社會的管理體制，而它們都是政府單中心管理體制的兩種不同表現形式。

（一）單位制

在計劃經濟體制下，單位是對社會成員進行管理和服務的首屬層級。作為單位人，每個在職人員的工作關系隸屬于某一單位，那就意味著他的衣食住行、生老病死、社會保障、福利待遇全部由單位負擔，單位作為國家的代理人是生活資料的供給主體，也是社會管理和服務的主體，國家委托單位代理人完成了對社會成員的組織、教育、控制、管理和服務。這種“單位辦社會”模式就是單位作為政府代理人代表政府治理社會的模式。這種模式一方面加強了單位的治理功能，單位行使著維護基層社會秩序的治理職能，另一方面又承擔了服務保障職能，職工工作在單位，生活依靠單位，單位的資源情況直接決定著職工的生活狀況和生活水平，而職工在單位以外的社會活動較少，對街道辦事處和居委會的依存度較低。

（二）街居制

在單位制之外，街居制就成為基層社會的另一種管理與服務體制。新中國成立后，城市政府層級主要有兩種形式：在大城市設有市政府和區政府兩級，在中小城市則只設市政府一級。“在市政府或市轄府之下如何設置組織，新中國成立之初并未有定論。有的設立街公所（如鄭州），有的設立了街政府（如武漢），有的設立了街道人民委員會（如天津），有的在街道設立了‘接管專員辦事處’（如上海）。所有這些，都在鞏固新生的人民民主專政政權中發揮了重要作用，也基本行使了一級政權的職能。”[1]101-102基層群眾組織也不統一，有各種各樣的叫法，如冬防隊、居民代表委員會、照顧烈屬委員會、清潔衛生委員會、生活福利委員會、居民委員會等，委員會下還設立了若干小組。鑒于各地機構設置及群眾組織混亂的狀況，時任北京市委書記兼市長的彭真在1953年6月8日給黨中央的報告中提出建立街道辦事處和居委會的建議：各地街道的組織不統一，造成領導不統一，工作混亂，街道積極分子的工作太繁重，亂籌款、亂募捐的現象也很嚴重，因此，應建立街道居委會，該組織是群眾自治組織，不是政權組織，城市街道不是一級政權組織，而是設立市或區的人民政府派出機關，設立街道辦事處也是為了減輕區政府和公安派出所的工作負擔。[2]241因為在此之前，福利救濟等工作也歸屬公安派出所，公安派出所負擔較重，影響了它們本身的治安保衛工作。1954年12月召開的全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》，全國的基層政權體制、基層群眾自治組織從此建立起來。在改革開放之前的20多年間，街道辦事處的權力職能幾經變化：1958年之前，組織居民生產自救。1959年之后，一些城市以街道為單位建立城市人民公社，是政社合一體制，街道辦小型工廠，開展經濟活動，比如當時的街道經濟就是為了解決街道中的無業人員，尤其是家庭婦女的就業問題。街道經濟如縫紉、修理、理發、食品、托兒所、幼兒園、老人護理、代訂報刊、收廢品、為國營大廠加工訂貨等，由于規模不大、經營方式靈活，對于解決家庭就業、方便城市生活起了很好的作用。1962年又撤銷公社建制，恢復街道辦事處。1967年開始，街道建立了革命委員會，掌握轄區內的黨政財文權力，主抓階級斗爭。1982年新憲法頒布后，恢復街道辦事處建制。在這個歷史時期，城市居委會也適應了街道辦事處的權力職能變動：1958年“大躍進”時期，居委會舉辦小工廠、食堂、托兒所等，服務群眾。在“文化大革命”時期，居委會變成了具有政治性質的自治組織，居委會的名字也改為“革命居民委員會”“里弄革命委員會”。這是國家社區融為一體即國家社區化，社區國家化、政治化的時期。應該說，單位制與街居制是適應當時基層社會管理的單中心管理體制。在當時的社會條件下，這種單中心管理體制創造了最好的社區秩序、提供了最優的社區服務，因此，它具有一定的合理性。但隨著改革開放和市場經濟體制的實行，這種管理體制已經不適應基層社會發展的需要，在新形勢下，基層社會的管理體制必須發生相應變化。

二、由單中心到“多中心”的結構轉型

（一）單位人逐漸變為社會人

由于單位制的實行，城市居民中凡是在單位中工作的都直接接受單位的管理，街道辦事處基本上就是針對那些無單位人員進行管理與服務。改革開放之后，具有行政屬性的單位在急劇減少，新生組織在急劇增加。[3]新生組織不再從國家那里分配資源和權力，不再是國家體制的治理單元，不具有“政府代理人”的角色，不像計劃經濟體制下的單位那樣具有政治性、行政性和服務性。從單位制下對員工的全方位管理變為只對員工進行職業活動管理，新生組織的出現將人們的社會生活轉移到單位之外。同時，隨著城市中單位制社區的解構，無單位的區域性社區在增多，單位對個人的社會管理功能在弱化，需要居民自理的事情日益增多。

（二）街道、社區的管理職能日益繁重

由于單位人向社會人的轉變以及社區流動人口的增多，街道、社區所承擔的就不只是原來計劃經濟體制下單位外人員的就業安置和福利供給職能，而是單位制解體之后從所有單位剝離出來的社會管理、服務職能以及流動人口的管理職能。需要提出的是，街道、居委會比計劃經濟時期承擔著更多更復雜的管理職能和社會服務職能，但權力、資源沒有變，所謂責任大、權力小、辦事難，許多事情是“看得見的管不了，管得了的看不見”。很顯然，傳統的街居職能定位已不能包攬所有轉移過來的社會事務，難以滿足改革開放和社區發展的需要，不能滿足居民、業主不斷增長的權利訴求。

（三）街道、居委會管理體制轉型探索

在初始的基層權力重構中，街道辦事處的人員和機構也在增加，區政府有什么機構，街道辦事處一般也有相應機構與之對應，街道辦事處所承擔的任務也早已超出了《城市街道辦事處組織條例》所規定的三項任務（辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求），街道辦事處不再是派出機構，而是具有一級政府的性質。1982年，民政部開展的關于城市基層政權管理體制改革的調研表明，多數城市主張把街道辦事處建成一級政府，即街道人民政府，只有少數城市主張維持現狀，把基層政權設立在市或市轄區。1985年北京市召開的市區工作會議認為：“街道辦事處是派出機構的性質，基本完成一級政權的任務”，“街道辦事處目前權力太小，可以考慮不是派出機構，最好定一級政權。這樣才能把管區管好，治安發案才能降到最低限度，才能搞好服務。”[1]133于是，從1985年開始，全國各地都開始了以擴大街道辦事處權限為內容的城市管理體制改革。北京市改革的目標是理順條塊關系，擴大街道辦事處的行政管理權、行政職能，把街道辦事處建成有活力、有權威的一級行政機構：建立街道財政，設置街道稅務所，建立街道市場、個體工商行政管理所;建立街道市容監察所;授權街道統一組織轄區內的工商、市容、公安、財政、稅務等部門協同動作，實行地區性綜合治理工作領導權。其核心就是下放權力、增加財力、增強綜合協調能力。但全能政府、政企合一的體制畢竟不符合市場經濟的發展趨勢和城市管理的要求，于是，從1998年開始，北京市針對“街道職能定位不明確、管理體制不健全、責任權力不統一、利益機制不合理、機構人員不適應”的“五不”現象，開始深化城市管理體制改革。2001年6月13日，北京市召開了第三次城市管理工作會議，明確提出要實行政企、政事、政社分開的要求，凡是屬于企業的行為，從政府分離;凡是屬于技術性、事務性的職能交由事業單位;凡是屬于居民自治的事情交給自治組織，政府主要抓城市管理及公共服務。北京市東城區東直門街道把街道辦事處承擔的145項各類工作進行了梳理，涉及社區建設工作的68項，其中有44項屬于行政管理工作，應由街道辦事處自身承擔，其余的24項按照政事政社分開的原則，或交由社會服務組織和民辦機構，或由社區居委會承辦。

與街道層次的權力秩序重塑相適應，在社區層面也需要進一步深化居委會管理體制的改革，與街道層次“政企分家”相適應的是在社區層次所進行的“政社分離”、自治組織去行政化的探索。在傳統街居體制下，居委會承擔的是行政代理人的角色。從權力來源上看，居委會的權力很大程度上來自政府的授予，居委會受上級政府組織委托，成為上級政府組織的代理人，負有協助政府部門提供公共服務和公共管理、維持基層社區秩序的使命;從任務承擔上看，其任務由街道辦事處和上級政府部門指派;從人事權歸屬上看，居委會組成人員由街道辦審核決定;從任務考核上看，考核主體依然是上級政府組織;從經費來源上看，辦公資源、辦公場所由街道辦事處供給，居委會行政屬性明顯。隨著市場經濟的進一步發展和社區社會組織的生長發育，社區去行政化的要求日益強烈。

新的治理體系要求社區治理要順應市場經濟條件下資源分散化以及社會組織生長發育的特點，既要鞏固黨的執政基礎和強化基層政權建設，又要發揮社區的自治功能和市場化服務的功能;既要為社區居民參政議政提供載體，又要為社區居民提供滿意的公共服務。要達到這樣的目的，就必須改變政府單中心的治理體制以及行政主導型的社區治理模式，該模式要求發揮黨的核心領導作用和政府的指導作用，培育市場主體和社會主體，調動市場資源和社會資源，推動形成以黨組織為核心，以政府為主導，市場和社會互動的“多中心”治理格局，構建政府、市場、社會多中心的合作型社區治理模式。

三、社區治理模式選擇：多中心合作型社區治理

隨著市場主體和社會主體的生長發育，構建以社區黨組織為核心，以政府為主導，社會主體和市場主體相互配合的多中心社區治理體制，是有效配置社區資源、提供社區服務、塑造良好社區秩序的重要選擇。在這個目標模式中，社區黨組織是理性指揮者，社區黨組織適時發出正確的指令，保證各個社區主體在追求自我利益中實現社區的共同利益。在不同類型的社區中，由于社區資源占有狀況的差別，又有不同的表現形式。在典型的商品房社區（物業管理小區），在政府、市場與社會三大主體發育成熟、主體到位的社區，一方面要保證政府、業委會、物業公司以及其他社會組織資源的充分調動和獨立運作，另一方面又要保證在社區黨組織的領導下實現多中心的良性互動。在多中心治理系統中，包括以下幾個主要部分。

（一）有效的市場主體

作為產權人，業主對房屋具有控制、處分、上市交易的權利，業主們作為具有經濟屬性的社區人關心房屋及其附屬物品的保值增值，關心作為房屋維護者的物業管理部門的市場化服務以及與業主生活需要相關的其他服務，所以，市場主體不能不是社區治理的有效主體，忽視社區市場主體的治理作用，對于社區治理來說就是殘缺不全的。在社區中，首要的市場主體是物業公司，物業公司是業主通過市場手段按照契約方式雇用以滿足業主對于房屋維修、社區治安、環境衛生、綠化、停車服務等需求的市場主體，達到滿足業主需求、使業主房屋保值增值的目的。但是，有效的市場是競爭性和排他性的，為了建立競爭性的市場，物業公司必須完成自己的身份轉換，在計劃經濟體制下，它是政府管理部門，在市場經濟條件下，它是市場主體、是服務者，它不能通過政府或開發商指定的方式，而是要通過與業委會雙向選擇，以契約的方式進入社區取得物業管理資格。如果它所提供的服務不能滿足業主的需求，業委會就有權通過法定的程序解除合同，這種退出機制是督促物業公司改進服務、建立有序競爭的重要手段。

（二）能動的社會主體

在社區中能動的社會主體包括改革之后的居委會和業委會。居委會是具有行政屬性的戶籍居民組成的自治組織。為了發揮居委會的自治功能，避免自治失靈，要創新社區治理模式，改革政府與社區的關系。筆者比較認可議行分設模式，該模式的特點是，由社區黨組織領導，議行分設、選聘結合。設立社區工作站為對接街道辦事處及其他職能部門的執行機構，設立居委會為社區議事決策機構，設立社區服務站為對接街道辦事處的社區服務中心，通過互聯互通系統化、網絡化、專業化的社區服務取得居民的認可。社區居委會人員由居民選舉產生，不拿工資只拿少量津貼;社區工作站的工作人員為街道辦事處招聘和雇用，社區服務站的工作人員為民辦非企人員，通過提供公益服務獲得報酬。社區工作站承接政府委派的事項，同時，社區工作站作為社區居委會的執行機構，在社區黨組織和社區居委會的直接領導下工作，落實社區黨委和社區居委會提出的工作計劃，定期向居委會匯報工作，聽取意見和建議;充分利用社區內的各種資源為居民辦實事，積極做好社區內群眾性、公益性、社會性的社區管理和服務工作。通過社區工作站的工作，為社區黨委和社區居委會的工作提供支持。社區工作站接受居委會下達的任務，接受居委會的考核和管理，工作站接受居委會的直接領導，在原則上接受全體居民的監督，由居委會對其進行政務評議，由居民代表大會決定其去留，使工作站成為真正的“社區”工作站。社區工作站對小區的管理與服務實行“條塊結合”，每名社工既要負責“條”（例如民政、調解、衛生、治保、宣傳、文教、計生、婦代、老齡、就業等）里的工作，即主要面向街道，完成街道下達的任務，又要負責小區“塊”里的工作，社工作為“塊長”（聯絡人），協助完成塊里的工作。居委會（有的地方則改成社區管理委員會）則成為由居民選舉、以服務居民為使命的自治組織，可以就治安、綠化、環保、救濟發放等涉及居民利益的事項進行社區聽證決策，能夠自治協調解決的自己處理，不能自治解決的反映給街道辦事處依法辦理，使自治與法治結合起來。社區居委會之上設立社區居民代表大會，由居民代表、駐區單位代表、社區知名人士、政協委員、人大代表等社區精英組成，這些人物往往擁有更多的社會資源，可以利用自己的社會關系為社區治理服務。所以，這是一個資源共享、增進溝通以便共同解決社區問題的權力機構，由它監督居委會的日常運行，居委會定期向其匯報工作。能動的社會在這里表現為把居委會改革為樞紐型社會組織，對上對接政府、完成行政性工作，對各類社會、市場組織統合引領，對下聯系居民，反映和解決居民訴求，促進居民對社區治理的積極參與，這種參與又是改進政府工作、促進其回應性、低成本運行的重要手段。

業委會是隨著住房商品化產生的維護業主利益、促進業主履行義務、由上級職能部門和居委會指導的自治組織網絡。業主作為產權人需要商品化的服務，作為買者，不僅是房屋所有人，也是物業服務的買受人，而物業公司作為物業服務提供者是買賣雙方中的另一方，兩者總是處在對立依存的狀態，一方挑三揀四，另一方則盡量以最小的成本獲得最大的利益，但是，單個的業主與作為組織存在的物業公司之間總是存在權利與權力不對等的問題，為此，業主買方為了維護自己的共同利益需要組建互益的自治組織，以便通過合同的方式聘用物業，作為能動的社會主體，它還要監督物業的工作、維護全體業主利益，處理與物業公司、業主的相互關系，與居委會一起共同維護社區秩序。沒有業委會的能動性，不僅難以實現業主自律，建立業主們的自治秩序，也很難把業主們團結起來以集體的力量進行維權，也就難以督促物業公司改進服務，改善業主們的居住環境以提高其生活質量。在社區治理中，為了避免社會失靈，業委會既需要住宅商品化的催生，又需要政府的制度推動，更需要以自己的能動性、以業主利益最大化的目標追求取得在認同基礎上的權威性及合法性。有的學者認為業委會主要管物，而居委會管人，這是不對的，業委會和居委會都是自我治理的自治組織，一個是業主自治，一個是居民自治，一個主要維護民事權利，一個則主要維護居民的政治權利，但在具體運作過程中又往往存在權力交疊的現象，目的就是共同創造社區秩序。

（三）有為的政府主體

在多中心治理系統中，政府要承擔制度發動、行動引導、創造治理主體、組織整合與協調的功能，在市場失靈和社會失靈時，都需要有為的政府主體的存在。

1.為什么要塑造有為的政府。有為的政府是社區多中心治理的主體要素，但再造有為的政府本身又是一個世界級難題。在比較典型的多中心社區治理中：業委會本身的工作由業主代表大會判斷和決定，如果其不能代表大多數業主的利益訴求，可以通過一定的法律程序予以改組;物業公司的業績也由業主們去判斷，如果物業公司的工作不能達到讓大多數業主滿意的程度，經過業主代表大會的討論可以解除合同。政府在社區多中心治理中的作用是無可替代的，例如化解基層矛盾、提供公共服務等，政府的失能和不作為將導致基層治理的失敗。因此，社區治理結構的轉型勢必推動基層管理體制的改革。實際上，有為的政府本應是多中心治理的領頭羊，它通過制度發動和活動嵌入可以創造治理主體、維護多中心治理秩序。

2.如何塑造有為的政府。一是重理政府的治理范圍。有為的政府就是歸位的政府，在社區中，無論是區政府職能部門還是街道辦事處的行政工作，都不能過于干涉居民自治、業主自治和物業管理權限范圍內的事情，要把自治范圍內的事交給自治組織，把市場范圍內的事交給市場主體，只是在自治失靈和市場失靈的時候才出場和到場。二是重塑政府評價機制。要提高政府的治理能力，首先要改變政府自我評價機制。在社區治理中，需要增加居民群眾對政府評價的權重，建立政府與社區居民制度性的聯系渠道，通過居委會收集居民消費者對政府的意見建議以強化對政府行為的監督，要重點評議社區民警、城管分隊、社區衛生部門、工商所、園林綠化和環衛部門，通過千家萬戶的社區問政活動，把居民的反饋意見當作政府職能部門績效評估的金標準，通過居民參與評價以促進政府的行政能力提升。三是構建有效政府。有效政府就是掌舵而不劃槳、成本最小和效益最大化的政府，它通過引入市場化手段，把公共物品的提供與生產區分開來，支持民間組織承擔更多社會責任，通過職能外委、服務購買、契約等市場化的方式生產公共服務，通過消費者選擇實現資源的最優配置、增強公共服務生產的有效性。

（四）黨建的引領作用

治理理論表明，在多中心治理系統中，如果有一個中心發揮組織引領的元治理角色，就會減少治理中的自發性所帶來的交易成本，進而提高治理的績效。確立有利于穩定主要行為主體的大方向、期望和行為準則的元治理體，“將有助于更系統地審視和評估存在的問題和潛力、資源的可獲得性和需求情況，以及持續進行負面和正面協調所需的框架”[4]69。在社區中，如果社區黨組織積極引領，評估各主體的行動信息，制定各主體互動的行動規則，調動社區內的資源（包括組織動員在職黨員參與社區服務活動、動員駐區單位資源、動員居民繳納物業費或租金等），那么整個社區就會因有效治理而處在繁榮發展狀態。所以，黨組織的元治理角色對社區治理成效往往起關鍵作用。為了構建多中心協作治理結構，作為元治理角色的社區黨組織，需要依托不同載體，構建社區大黨委—社區黨總支—樓棟黨小組—黨員中心戶的黨建管理體制，實現社區黨組織對社區的全覆蓋。為了加強與駐區單位的聯系，創造社區治理主體并激發各個治理主體的社區感，需要社區黨組織與社區各個主體建立制度性聯系渠道以及建立社區大黨建概念。這樣，在“黨是領導核心”的觀念指導下，就可以為缺少治理主體的社區創造出新的治理主體，并把社區中的各個治理主體組織動員起來，統合在共建社區的目標之下，從而有效避免多中心、無秩序的治理惰性現象出現。總之，社區黨組織核心領導作用的發揮是社區多中心善治的支柱和先決條件，社區黨組織的權力和聲望都取決于社區黨委核心領導作用的發揮，取決于它在反映居民訴求，解決居民煩心事、揪心事的能力和實效上，取決于多中心失靈的兜底管理上。圍繞社區治理、社區服務開展黨建工作，這也是中國社區治理的特色和優勢所在。

四、結語

從社區治理的歷史脈絡可以看出，在城市基層社區中，單中心管理體制在新形勢下的失靈使得該體制逐步讓位于政府、社會和市場多中心合作治理的治理體制，而從市場經濟中生長出來的新市場組織和新社會組織則使社區治理結構的變遷成為可能。但在多中心的社區治理體制中，社區治理往往面臨著多中心無秩序的考驗，碎片化的治理往往無法滿足業主日益增長的偏好訴求，如何進一步避免社區治理失靈是其中的關鍵問題。

社區治理就是政府向社區放權、分權、賦權以及相互協作的過程，前提則是社會組織、市場組織的歸位、到位，如果行動者缺席，社區治理一定會失敗。在分析各種不同的治理模式時，我們選擇多中心治理作為社區治理最優化的目標模式，在這個目標模式中，社區治理的活力取決于在這里存在著實質或潛在的多中心因素，它們各自追求自己的利益，但能夠相互調適，在規則體系中通過平行權力之間的協商而規制其相互關系;它們不能相互替代，但卻能夠相互監督和約束，形成事實上相互約束的權力關系。政府通過制度發動與市場、社會建立制度性聯系，依法管理市場與社會在社區的運行，使后者建立在依法依規運行的基礎上。反過來，市場與社會又對政府運行形成監督，不僅居委會有權監督社區工作站及其他政府部門的工作，業委會與物業也可以對政府行動提出意見和建議，居委會與業委會一起通過動員社區居民、業主的參與改進著地方行政機構的功能和效能，多中心成為治療官僚行政的利器;而政府部門和居委會、業委會一起又可以監督物業的運行，促使其發揮保障和提高業主生活質量的作用。在社區多中心治理中，社區黨組織發揮著資源整合、主體動員、目標設定的引領作用，社區主體是否健全、社區治理規則是否完善、社區資源能否調動起來、社區治理內容是否完備、社區治理秩序能否形成、社區治理能否解決社區存在的問題、社群的認可度如何，在很大程度上取決于社區黨組織元治理角色發揮得如何。總之，在社區黨組織的領導下，在政府的指導下，在規則的約束下，通過政府對社區社會資本的培育和積累，政府、市場和社會各配其位、各盡其責，通過構建社區命運共同體，就能構筑起多中心善治的社區治理秩序。

參考文獻：

[1]《當代中國》叢書編輯委員會.當代中國的民政（上）[M].北京：當代中國出版社，1994.

[2]彭真文選（一九四一—一九九〇年）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]張靜.社會治理為何失效？[J].復旦政治學評論，2016，（1）：229-255.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

責任編輯? 宋桂祝