政府監管失靈的觀念性障礙及消解

李科利 鄧晴

[摘? 要]政府監管是國家治理必不可少的手段之一。我國政府監管歷經黨的十八大以來的一系列改革，取得了良好的改革成效，但監管失靈現象依然存在。個體的行為是其內在價值偏好的產物，通過分析政府監管失靈的表現及觀念性障礙，不難發現，政府監管失靈主要是由于缺乏服務型政府理念，需要樹立以人民為中心的監管理念、明確權責一致的監管觀念、強化法治監管意識、養成監管權力邊界思維。

[關鍵詞]政府監管;監管失靈;觀念性障礙;消解

[中圖分類號]D630? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）12-0075-06

政府監管是具有監管職能的政府機構基于公共利益目標，依據法律、法規和制度等多種監管方式，依法對市場主體所采取的各種制約與激勵行為。[1]政府監管包括社會性監管和經濟性監管，涉及金融、電力、能源、食品安全、生態環境、安全生產、交通運輸等領域。從新中國成立到改革開放前，政府監管并沒有得到高度重視。隨著改革開放進程加快，市場經濟發展和社會多元化發展并存，政府監管職能開始受到重視，近幾年更是通過監管體制改革力圖構建多層次、多元化的監管格局，明確政府“元監管”的角色，進一步增強政府監管職能。然而，食品安全問題、重大安全事故、環境污染事件等依舊頻繁出現，政府監管失靈現象依然存在。因此，本文主要從思想觀念層面透視政府監管失靈問題，通過分析監管主體的行為來思考政府監管失靈的觀念層面的問題。

一、政府監管失靈的內涵及表現

政府監管失靈源起于政府失靈。政府失靈也被稱為政府干預失效，是政府在行政管理過程中由于自身局限性和外部約束因素導致“無效干預”和“過度干預”而產生的行為失誤、低效和腐化。[2]政府監管是現代政府的治理工具之一，目的在于規范與制約微觀主體，維護公平公正以提高經濟與社會效益。政府監管失靈是政府失靈的一種情形，政府監管失靈的行為表現可歸納為監管主體的應景式監管、做秀式監管、輕刑化監管和閃避式監管。

應景式監管是指監管主體行為上履行了相關的監管程序，采取了一定的監管措施，但主要是為了避免被問責而作出的應對姿態，在上級機關抓得緊的時期，監管主體便“重視”對監管對象的監管，過了“風頭”又會放松監管。應景式監管一般出現在運動式監管、重大事故發生后、績效考核三個情景中。運動式治理是集中人力物力對違規違法現象進行突擊行動的執法形式，但易導致監管對象在“風口”時息事寧人，“風聲”過后又會卷土重來;重大事故發生后相關領域的監管機構往往會采取突擊性嚴厲管控措施和補救手段，這種危機應對型監管具有較強的應急性，監管行為在危機時期強烈，平靜時期懈怠;績效考核涉及基層治理成績以及基層干部晉升，而這一切都需要依靠痕跡進行評估，因此在監督執法過程中易出現“重‘痕’不重‘績’，留‘跡’不留‘心’”的現象。[3]

做秀式監管是指監管機關在日常監管行為中雖然采取了現實層面的行動，但由于方法不當，并未起到實質性的監控作用，比如監管事前、事中和事后召開督導型會議研討如何解決問題，尋求科學的方式執行，這是合理的監管方式，但如果僅停留在動員部署，演變為儀式性或象征性會議，僅展現對特定問題的重視卻沒有有效的監管措施，必然使監管行為有名無實。

輕刑化是刑罰的一種發展趨勢，這一定程度上體現了人道化與社會文明態勢。表現為以相對較輕的刑罰應對犯罪，以及倡導以盡可能輕的刑罰來懲罰和控制犯罪的刑事政策。[4]107這種趨勢也體現在政府監管領域，我國法定量刑幅度寬泛，如果因地方保護主義、人情面子、對危害性認知度低等因素導致監管主體對監管對象“輕拿輕放”、以罰代法、以罰代刑、情理教育等毫無原則地輕刑化，既違背了公平正義的價值取向，也違背了罪責一致的原則，使得監管對象違法成本低，無法實現懲罰和預防違法事實的目的。

閃避式監管是指政府在監管過程中有意或者無意利用責任界定不清而進行規避自身應負責任的行為。我國傳統監管體制采用多部門分環節監管體制框架，呈現監管主體多元、監管權力渙散的碎片化狀態，而且部門間統籌協調機制的缺乏，導致經常出現“九龍治水”的情形。由于監管主體間責任重疊劃分不清，而壓力型體制、問責制等制度情境致使一些人形成不求有功、但求無過的心態，衍生出相互推卸責任等避責行為。

二、政府監管失靈的觀念性障礙

觀念是支配行為的主觀意識，政府監管失靈的產生除了體制層面的原因外，必然有觀念層面的原因。觀念性障礙是指導致某一不良現象形成的觀念性因素。當前政府監管失靈的觀念性障礙主要體現在以下幾個方面。

（一）錯誤政績觀

政績觀是關于為誰創造政績、創造何種政績、怎樣創造政績以及靠什么標準和方式檢驗政績等問題的認識。[5]有什么樣的政績觀，就有什么樣的工作行為。錯誤的政績觀主要表現為注水績效觀、痕跡政績觀、數據政績觀。注水績效觀主要是為博得上級領導的關注或獲取個人名聲而美化政績做一些浮夸不實的“形象工程”;痕跡政績觀表現為“重痕跡、輕實績”的“筆桿子中出政績”，做工作停留在留下文字、圖表、影音等有形的、可視化材料，為了“留痕”而“留痕”;數據政績觀重數據、重政策輸出而輕效益，急功近利，只做符合政績考核的指標，忽視群眾獲得感、幸福感、安全感等。

（二）個人利益觀念偏差

公共選擇理論認為政府工作人員是追求個人利益最大化的“經濟人”，政府的公共性要求政府工作人員自覺維護公共利益。一些監管主體在現實的監管活動中面對個人利益和集體利益時，選擇將個人利益擺在首位，不惜犧牲或忽視集體公共利益。秉持個人利益觀必然導致責任意識缺失，為維護個人利益忽視公共利益，避開個人應承擔的工作職責，不是將自己掌握的監管權力作為籌碼非法獲得巨額經濟利益，就是在進行檢查時面對親情、人情睜一只眼閉一只眼，再就是面臨責任風險時逃避其作為監管人員應有的職責。

（三）人治型思維

人治就是指依靠個人的主觀意志治理國家或公共事務。[6]在政府實踐中主要表現為權力至上、放縱權力、漠視權力和輕視程序問題上。在政府監管領域，具備人治型思維的監管主體習慣于依靠權力權威強勢監管，不按照規范和程序行使權力，主觀隨意，忽視監管對象的合法權利。人治型思維在本質上是蔑視法律的，治理主體具有隨意性和專斷性，對法律缺乏尊重和敬畏，采取實用主義態度對待法律，監管效果嚴重依賴于監管主體。

（四）角色認知失調

政府監管市場及社會需要有正確的定位，角色認知失調會產生政府對公眾服務輸出的低效率以及自身管理混亂局面，既妨礙社會經濟的發展，也為滋生腐敗提供“機會”。在實踐過程中政府監管主體角色認知失調主要體現在角色越位、角色缺位和角色錯位。角色越位是指監管主體的職權超越了其本來的職權，把指導管理變成領導管理或者直接管理，干預監管對象的自主權利。角色缺位是指監管主體的職權沒有發揮本來的作用，不懂得如何指導監管對象、如何恰到好處管理監管對象以及如何解決新的監管問題等，未能在監管中扮演好自身的角色。角色錯位即表現為監管主體之間“左擠”“右占”，監管職能出現交叉和混淆，導致監管工作分不清主次和輕重，未能及時針對本區域實際情況采取措施預防或處理可能發生的監管問題。

三、政府監管失靈的觀念性障礙產生的原因

（一）“以人民為中心”監管理念缺乏

習近平總書記多次強調以人民為中心的發展思想[7]，全心全意為人民服務是政府的宗旨，但歷史遺留下來的官本位、權本位意識至今仍在我國政府管理中有著很深的影響。政府在監管過程中推崇權力為上，權力本位的理念如影隨形，進而淡化其應承擔責任和為人民服務的價值觀念。由此導致一些監管主體在日常監管工作中，靠紅頭文件和領導批示辦事，只關注自己手中的權力，忽視監管權力是由人民賦予，須為人民服務，對人民負責。實際上，他們首先考慮的不是人民群眾的根本利益、服務于公眾，而是凌駕于人民之上、以自我為中心，既違背了全心全意為人民服務的初心，也丟棄了以人民為中心的服務理念。

（二）監管責任意識淡薄

政府作為監管的責任主體，掌握一定的公共權力，由于長期以來對監管職能的忽略，法律對監管責任的規定還存在許多空白，從而導致政府監管主體責任意識淡薄。例如，《中華人民共和國環境保護法》部分條例對監管執行的工作人員的一些瀆職行為規定了行政和刑事方面的處罰，但并沒有出臺其他相關的環境治理的法律條例給予輔助，難以對監管實踐中的瀆職行為進行明確界定，從而也難以追究其法律責任，難以加強其責任意識。此外，政府層級較多，造成不同的層級、不同的部門對同一個地區或者項目負責，在責任不明的狀況下，極易出現各監管部門、主體間責任推諉現象。

（三）監管法治思維薄弱

現階段我國監管法律制度建設依舊存在發展滯后問題，并且我國專業化的監管人才培養機制還沒有完全形成，多數政府監管工作人員并沒有經過專業或系統的學習，更缺乏專業的普法教育，對于法律概念、知識體系的學習停留在比較粗淺的程度，對很多法律知識都處于一知半解甚至不了解的狀態。政府監管人員的法治教育不足，法律知識欠缺，以至于政府監管主體法治意識淡薄。一方面，政府監管主體依法監管意識不強，經常不按規章制度辦事，工作散漫，自主行事。比如，依法辦事過程中要遵循一定的法制程序，這在客觀上會消耗一些時間，在某種意義上降低了辦事效率。故而，一些監管人員在實踐中片面追求高效率，不愿意按照法律規定的程序辦事，缺乏程序意識。另一方面，監管主體濫用自由裁量權。在監管過程中，一些監管主體經常出現擴大法律規定范圍、曲解法條含義的現象，超越法律規定的處罰權種類實施行政處罰，這些行為不僅屬于濫用自由裁量權的行為，而且在很大程度上涉嫌違法，自由裁量權過度濫用降低了政府的公信力。此外，一些政府監管人員的執法意識始終停留在“管制型”政府階段，暴力執法在政府監管部門中尚存，對于稍微不配合工作的監管對象，一般采取強制執行的手段以彰顯監管權力的至高無上及自身的優越性。

（四）監管權力邊界意識欠缺

受到工業社會管理型政府模式影響，監管主體秉承“全能型政府”的思維方式，習慣于以控制為導向，公共權力的觸角深入社會生活的每個角落。目前，我國監管體制改革正推動政府監管職能轉變，要求正確劃分市場和政府的關系，做到職能有限、權力有限。明確政府行政干預的職責職權和角色定位，使政府在市場、社會和個人的關系中，清楚劃分屬于政府的行為領域，劃分屬于市場、社會和個人的行為領域，或劃分屬于雙方或多方的共同的行為領域[8]，以此減少“權力亂作為”“權力不作為”“權力作為不能”的現象。政府對市場和第三部門人員、資源、內部管理及行動范圍、方式等方面都實行強有力的主導管制[9]，由于不能把握監管權力邊界或是根本沒有權力邊界的意識，導致監管權力范圍過寬、過大，出現了錯位、越位、缺位等監管失靈現象。若不對政府監管權力加以限制，會導致政府監管權力濫用，從而削弱國家治理能力。

四、政府監管失靈觀念性障礙的消解策略

黨的十八大報告提出，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端。[10]目前，中國社會主義市場經濟進入了全新時期，我國全力推行服務型政府建設，政府監管職能的轉變是我國服務型政府建設的重要部分，也是構建我國服務型政府的關鍵。因此，用服務型政府理念來規避政府監管失靈，從而使政府監管成為以公共利益為目標，以公眾客觀需求為導向，努力為全社會提供高質量的公共產品和高水平的公共服務的現代監管。

（一）樹立以人民為中心的監管理念

以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心理念，需要在黨和國家各項工作中全面準確貫徹落實。[11]以人民為中心的發展理念在于人民既是發展的主體，又是發展的歸宿。服務型政府的宗旨是為人民服務，要求政府工作人員具有服務意識。隨著服務型政府發展，監管職能也需要不斷向服務型監管轉變。

1.政府監管主體須以人民的需求和利益為重心。理想型政府服務模式必須以滿足公共需求為導向、以實現公眾利益為終極目標。一方面，監管人員要把維護和滿足公眾需求作為政府監管的核心價值理念，監管工作是發現、維護、滿足公眾需求的過程。滿足公眾需求就是滿足群眾合理的不斷豐富的利益訴求，監管機構作為公共組織行使公共權力、進行公共管理、提供公共服務，自然要以公共利益為終極目標，追求公共利益最大化。另一方面，監管主體的工作要從維護人民的利益出發，要把以人為本、執政為民的理念真正貫徹落實到政府監管工作中，為促進監管對象的發展提供服務、指導和幫助，重視監管對象的權益和需求，讓政府監管變得有“溫度”“人性化”和“便民化”，幫助監管對象更好了解廣大人民的需求，實現監管對象和廣大人民的雙贏。

2.保障人民全方位的權益。人民的權益既包括消費者的權益，也包括生產者的權益，保護人民權益必然考慮多方權益，做到全方位為人民服務。比如運動式治理以追求速度和效率為主，卻忽視了行政執法的程序正義。為此，政府監管應樹立以人民為中心的科學監管理念，提高監管人員的綜合素質，打造高素質的監管隊伍，進一步選好人、用好人，教育好、管理好監管隊伍，為實現科學監管提供堅強的人才保障和組織保障，最終使人民享受服務型政府帶來的優質服務。

（二）明確權責一致的監管觀念

服務型政府是責任政府。責任政府是現代民主政治的基本理念，政府須做到積極地回應社會、公民、市場的基本要求，履行其在社會治理中應盡的責任和義務，同時還要求進一步落實監管對象的自律責任以及社會的監管責任。

1.監管主體的權力與責任相匹配。權責一致有利于保證監管工作的高效性。有多大權，擔多大責，把責任和相應的權力落實到對應的監管主體和監管對象身上，不僅依法依紀嚴肅追責屬于政府主體承擔的責任，更要不縱容屬于市場主體承擔的責任，對兩者都要依法查處和追究責任，嚴格執好紀、問好責、把好關，便于監管主體和監管對象共同樹立權責一致意識，創造良好的監管環境。

2.明確多元主體的監管責任。服務型監管既要落實政府的責任，也要落實監管對象的責任，把監管對象對政府負責轉變為監管對象對社會負責。[12]比如，建立信息公示制度和企業年報，把企業“年檢”改為“年報”，使企業主體主動通過公示系統填報并公開信息，并對公開的年報信息的準確性承擔相應的責任和義務，公民可以自由查詢、監督和使用該企業公示的信息，從而使企業逐步加強培養遵紀守法的意識，從被動到主動承擔自身的社會責任，既促進了信用監管的堅實發展，也為政府部門監督工作的執行提供了現實依據。社會和公眾作為政府監管的主要服務對象，有權對監管過程中存在的問題進行監督，公眾的監督促使監管主體明確權力的界限，承擔自身的責任，既提高了監管主體權責一致意識，也提高了政府部門監督工作的執行效率和透明度。

（三）強化法治監管意識

服務型政府強調政府是由法律產生、受法律控制、依法律辦事、對法律負責。政府監管同樣受到法律的限制。

1.強化政府監管主體的依法監管意識。法治中國建設要求政府監管法治化，政府監管只有在法律基礎上做到公正、公平和公開才能更好維護社會和市場秩序。因此，政府監管主體在監管工作中，必須以法律為標桿，確保監管主體所有工作流程全部納入法治范圍，同時，政府部門須查找監管權力運行的薄弱環節，并分類制定監管法律措施以及配套的實施細則和規范性文件，有效規范監管主體權力。

2.強化政府監管主體的嚴格執法意識。服務型監管需要用法治讓市場經濟處在一個安定、公正的環境中蓬勃發展。就“依法行政”來說，重點在于“嚴”，政府需要組建以市場運營為重心的公正、嚴格的執法體制，建立健全行政執法程序，嚴格查處各行業的違法、違規和擾亂市場秩序的行為。此外，除在法治制度中合理整頓各市場主體之間的利益關系，政府同樣要強化誠信意識，在社會信用體系的完善和企業信用平臺的建設中下功夫，完善誠實守信和實踐諾言及失信懲罰制度，促進形成穩定的、可預期的優良市場監管環境和市場經濟運行環境。

（四）養成監管權力邊界思維

政府的職能、職責和權力由法律制度規定，因而是有邊界的。[13]邊界思維即底線思維、身份意識，它要求公職人員明晰自身角色定位，權力的行使不能突破法律底線。應知曉上下級政府之間、政府部門之間的職責界限，形成權力邊界意識，從無所不為的全能型政府，轉變為有所為、有所不為的有限型政府。

1.明晰政府與市場的界限。在“放管服”改革背景下，“簡政放權”重點是向內改革、向外放權，促使政府向市場放權，上級向下級授權，政府部門向社會機構放權。因此，樹立邊界思維更為重要，對必不可少的行政審批，一定要規范其合法高效的行政程序、時限和自由裁量權;對下放到地方的事項，要創造機會和條件確保地方和基層抗得住、做得來。[14]從市場監管來說，應該退出的就堅決退出，合理劃分政府監管與政府執行職能，從微觀監管到宏觀監管，政府監管絕不越位;整合監管組織結構，避免職能交叉，政府監管絕不錯位;充分開發社會資源、提供公共物品、維持市場運行環境，指導、培育和鼓勵第三部門、民營企業參與到公共事業管理和市場監管中來，政府監管絕不缺位。

2.清楚監管權力邊界。一是要始終為民、一心為公，不錯位。要破除官本位思想、破除權力私有思想和主觀主義思想，無論處于什么崗位，都要把“為民服務”理念貫徹始終，把為民用權貫徹始終，牢固樹立公仆意識，自覺接受黨內監督和群眾監督，為人民造福。二是要依法守規，固守邊界，把權力關進制度的籠子里，不越位。最好的政府監管是規模適度、運行高效的監管，政府監管要明確監管職能的邊界、遵守監管規則，厘清權力清單，做好定位，遵守法無授權即禁止原則，在恪守監管權力底線和規則基礎上進行高效監管。三是要履職盡責，勇于擔當，主動監督用好權，不缺位。領導干部擔當作為是黨和國家對領導干部的基本要求，政府監管主體要樹立敢作為敢擔當的監管思維，不逃避自身需承擔的監管責任，牢固樹立監管工作角色意識，積極履行監管主體責任，積極落實相關監管措施。

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責任編輯? 王? 雨